Комментарий к Федеральному конституционному закону от 09.11.2009 г. № 4-ФКЗ «О Дисциплинарном судебном присутствии»

УДК 347.9 ББК 67.410

Автор:

Григорьева Елена Александровна — помощник арбитражного управляющего, юрисконсульт ОАО «Оренбургская губернская компания»; автор ряда комментариев, в том числе комментария к Закону РФ от 7 июля 1993 г. № 5338-1 «О международном коммерческом арбитраже» (под ред. С.Г. Суворовой), комментария к отдельным главам Арбитражного процессуального кодекса РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (под ред. Суворовой С.Г.), комментария к Федеральному конституционному закону от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (под ред. Шкуновой Е.В.)

Григорьева Е.А.

Комментарий к Федеральному конституционному закону от 09.11.2009 г. № 4- ФКЗ «О Дисциплинарном судебном присутствии».

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2011

Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному конституционному закону от 09.11.2009 г. № 4-ФКЗ «О Дисциплинарном судебном присутствии». Дисциплинарное судебное присутствие является своеобразным структурным элементом в системе судов Российской Федерации, которое с одной стороны, контролирует соблюдение судейским корпусом норм правовых актов, подлежащих применению с рамках рассматриваемого ими дела, а с другой стороны позиционируется в качестве самостоятельного судебного органа, компетенция которого определена ст. 1 настоящего Закона и сводится к рассмотрению дел о досрочном прекращении полномочий судей.

Комментируя Закон, автор анализирует проблемы реализации отдельных его норм и несовершенства данного нормативного акта; приведены различные авторские рекомендации.

Комментарий предназначен для работников судебной системы, практических и научных работников.

2

Федеральный конституционный закон от 9 ноября 2009 г. № 4-ФКЗ «О Дисциплинарном судебном присутствии»

Одобрен Государственной Думой 23 октября 2009 года Одобрен Советом Федерации 30 октября 2009 года

Статья 1. Дисциплинарное судебное присутствие

Дисциплинарное судебное присутствие является судебным органом, рассматривающим дела по жалобам на решения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков (далее - жалоба) и обращениям на решения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации об отказе в досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков (далее - обращение).

Комментарий к ст. 1

1. Дисциплинарное судебное присутствие явление новое для российской правовой системы, которому предстоит еще сформироваться на практике. В этой связи целесообразно рассматривать нормы комментируемого Закона в качестве основных положений, регламентирующих деятельность данного органа, а также определяющих его статус. Необходимость поиска логического соединения правовых предписаний и практической деятельности данного органа указывает на некоторую абстрактность норм комментируемого Закона, а также их последующую корректировку с учетом требований объективной реальности.

В настоящее время формирование института Дисциплинарного судебного присутствия в России сопряжено с рядом трудностей, основной из которых является декларативность норм специального нормативного акта – Федерального конституционного закона «О Дисциплинарном судебном присутствии», которые в большинстве своем не предусматривают механизма реализации отдельных направлений деятельности Присутствия.

Дисциплинарное судебное присутствие является специфическим органом власти, наделенным полномочиями по рассмотрению отдельных категорий дел. С одной стороны, он выступает в качестве органа по контролю за законностью и объективностью квалификационных коллегий судей, с другой стороны, как и для иных органов судебной власти, основной целью деятельности Дисциплинарного судебного присутствия является защита прав и интересов отдельных категорий субъектов правоотношений. Причем в отличие от иных правозащитных органов, деятельность Присутствия распространяется на специальный субъектный состав – по рассматриваемым им делам сторонами выступают судьи и квалификационные коллегии судей, т.е. с одной стороны субъектом является должностное лицо, назначенное на соответствующую должность Указом Президента РФ и осуществляющее в рамках служебной деятельности реализацию отдельных государственно-властных полномочий, в с другой, — орган государственной власти, сформированный из числа таких же должностных лиц,

3

призванный принимать решения по вопросам соответствия указанного субъекта занимаемой им должности и возможности продолжения исполнения должностных обязанностей.

Таким образом, Дисциплинарное присутствие можно рассматривать в качестве органа служебного контроля за деятельностью квалификационных коллегий судей, в том числе и Высшей, что указывает на административный характер полномочий рассматриваемого органа власти. Однако такой контроль не предусматривает постоянной деятельности Присутствия, поскольку проверка соблюдения закона при принятии решения о досрочном прекращении полномочий судьи происходит только по инициативе установленных настоящей статьей субъектов. Деятельность Дисциплинарного присутствия носит разовый характер и подле-

жит реализации в отношении тех судей, которые обратились непосредственно в Присутствие с жалобой, либо в отношении которого направлено обращение в Дисциплинар-

ное присутствие на решение квалификационной коллегии судей об отказе в досрочном прекращении полномочий судьи.

Создание данного органа вызвано необходимостью повышения уровня гарантий независимости судей, а также рядом обстоятельств.

Всоответствии с законодательством Российской Федерации за совершение дисциплинарного проступка (нарушение норм Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», а также положений кодекса судейской этики, утверждаемого Всероссийским съездом судей) на судью (за исключением судей Конституционного Суда Российской Федерации) может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде пре-

дупреждения или досрочного прекращения полномочий.

Согласно ст. 12.1 Закона РФ«О статусе судей в Российской Федерации» решение о наложении на судью дисциплинарного взыскания принимается той квалификационной коллегией судей, к компетенции которой относится рассмотрение вопроса о прекращении полномочий этого судьи на момент принятия решения.

Всоответствии с Федеральным законом «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» и Гражданским процессуальным кодексом РФ решения Высшей ква-

лификационной коллегии судей Российской Федерации и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации о прекращении полномочий судей могут быть обжалованы

вВерховный Суд Российской Федерации.

Такой подход, при котором полномочиями по рассмотрению жалоб и пересмотру решений квалификационных коллегий судей о прекращении полномочий судей в связи с совершением ими дисциплинарных проступков в отношении судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и всей системы арбитражных судов наделяется Верховный Суд Российской Федерации (исходя из равенства конституционного статуса судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов), представляется достаточно уязвимым1.

В целях совершенствования механизма обжалования и пересмотра решений о прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков предусматри-

вается создание особого органа – Дисциплинарного судебного присутствия.

2. В соответствии с предписаниями настоящей статьи компетенцию Дисциплинарного судебного присутствия составляет единственная категория дел — обжалование решений

1 http://www.kremlin.ru/news/5111

4

квалификационной коллегии судей по вопросу досрочного прекращения полномочий судей судов Российской Федерации.

Инициатором возбуждения соответствующего процесса в большинстве случаев вы-

ступает сам судья либо председатель соответствующего суда РФ, инициировавший про-

цедуру досрочного прекращения полномочий соответствующего судьи. В этой связи закон различает формы документов, выступающих в качестве основания для возбуждения процесса.

По инициативе судьи, на основании его жалобы Дисциплинарное судебное присутствие пересматривает решение соответствующей квалификационной коллегии судей о досрочном прекращении полномочий судьи.

Анализ этимологического значения термина «жалоба» позволяет определить его как

обращение гражданина в государственные органы либо органы местного самоуправления, а также к должностным лицам за защитой их нарушенных либо оспоренных прав,

указанная формулировка указывает на соотношение понятия жалоба и обращение как общего и частного, т.е. обращение в данном случае выступает в качестве родового понятия в отношении всех форм допустимых заявлений, направляемых в Дисциплинарное судебное присутствие в качестве документа, инициирующего возбуждение процесса. Несмотря на указанное единство и сходство двух понятий, их существенным различием выступает содержание документа, а также круг субъектов, наделенных правом на представление жалобы или обращения в Дисциплинарное присутствие. Правом подачи жалобы наделен лишь судья, в отношении которого квалификационной коллегией судей было принято решение о досрочном прекращении его полномочий. Обращение, как правило, направляется председателем суда, в котором осуществляет свою деятельность судья, в отношении которого квалификационной коллегией судей было отказано в досрочном прекращении его полномочий.

Поскольку решение квалификационной коллегии судей в данном случае выступает в качестве меры ответственности судьи за совершение им правонарушения либо иного проступка, несовместимого с должностью судьи, то и обжалование указанного акта допускается только в особом порядке, что требует создания независимого и беспристрастного органа по разрешению указанной категории вопросов. В качестве такого органа в настоящее время и выступает Дисциплинарное судебное присутствие.

Особенностью правового регулирования настоящей статьи является то, что наряду с установлением общих положений, регламентирующих статус Дисциплинарного судебного присутствия, она определяет и его предметную компетенцию, т.е. круг дел, подлежащих разрешению данным органом. К ведению Дисциплинарного судебного присутствия отно-

сится разрешение споров по вопросам применения мер дисциплинарного воздействия к судьям судов Российской Федерации со стороны квалификационных коллегий судов субъектов РФ, а также Высшей квалификационной коллегии судей, т.е. с позиции конкретизации предметной компетенции данного органа, его роль сводится к административному урегулированию конфликта сторон, что предполагает установление специального порядка разрешения указанных категорий дел.

Особое правовое положение в рамках разрешения спора Дисциплинарным присутст-

вием занимают участвующие в деле лица. К их числу относятся:

9 судья, в отношении которого принято решение о досрочном прекращении его должностных полномочий либо отказано в таком прекращении. В случае, если в отношении

5

судьи принято решение о досрочном прекращении его должностных полномочий, то судья при обращении в Дисциплинарное присутствие выступает в качестве истца (заявителя), который обжалует решение квалификационной коллегии судей, принятое в отношении него. Если же квалификационная коллегия судей отказала в досрочном прекращении полномочий судьи, то такой гражданин становится третьим лицом, привлекаемым для рассмотрения дела, причем каких-либо самостоятельных требований такой субъект не заявляет;

9квалификационная коллегия судей, решение которой обжалуется (оспаривается), выступающая ответчиком по данному делу, независимо от представителя иной спорящей стороны, поскольку именно решение, принятое указанным субъектом, составляет предмет жалобы (обращения);

9председатель суда, в отношении судьи которого квалификационной коллегией судей было принято решение об отказе в досрочном прекращении его полномочий. Поскольку председатель суда является представителем органа государственной власти, то на всех этапах деятельности такого органа он выступает в качестве представителя государства, что предполагает наделение его компетенцией на обжалование решения квалификационной коллегии судей лишь при отказе в досрочном прекращении полномочий соответствующего судьи. Председатель суда может выступать лишь в качестве заявителя и по ограниченной законом категории дел, т.е. только в случае обжалования решения квалификационной коллегии об отказе в досрочном прекращении полномочий судьи. Таким образом, в качестве представителя судьи, полномочия которого прекращены, председатель суда вступать не вправе.

Дисциплинарное судебное присутствие выступает в качестве независимого арбитра при разрешении конфликта (спора) между органом судебной власти и судьей, совершившим дисциплинарный проступок. Причем его полномочия простираются лишь на проверку соответствия действующему законодательству решения соответствующей квалификационной коллегии судей, принявшей первичное решение в отношении судьи. Таким образом, в качестве основания возбуждения разбирательства в Дисциплинарном судебном присутствии выступает решение квалификационной коллегии судей.

Статья 2. Состав Дисциплинарного судебного присутствия

1.Дисциплинарное судебное присутствие формируется из числа судей Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (за исключением Председателя Верховного Суда Российской Федерации, Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и их заместителей, а также судей, входящих в состав Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации и в состав Совета судей Российской Федерации) в количестве шести членов.

2.Члены Дисциплинарного судебного присутствия избираются исходя из следующей нормы представительства: три судьи от Верховного Суда Российской Федерации и три судьи от Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Комментарий к ст. 2

1. Дисциплинарное судебное присутствие выступает в качестве посредника при урегулировании споров в отношениях между квалификационной коллегией судей и судьей (судом) по вопросам применения мер ответственности к отдельно взятому судье за совершение

6

им дисциплинарного проступка. В этой связи необходимо нормативное закрепление спе-

циального порядка формирования состава Присутствия с целью обеспечения его незави-

симости и беспристрастности, например, посредством исключения возможности включения в его состав членов Высшей квалификационной коллегии судей, решения которой также отнесены к компетенции Дисциплинарного присутствия.

Независимость Дисциплинарного судебного присутствия в силу закона обеспечивается двумя путями:

9посредством исключения из состава его членов Высшей квалификационной коллегии судей;

9путем формирования состава Присутствия из числа судей высших органов судебной власти.

Положения настоящей статьи устанавливают ключевые моменты порядка формирования состава Дисциплинарного судебного присутствия, закрепляя численный состав его чле-

нов, а также порядок их избрания.

В состав Дисциплинарного судебного присутствия входят шесть судей высших органов судебной власти, избираемых на паритетных началах из числа судей Высшего арбитражного суда РФ, Верховного суда РФ. Таким образом, три судьи избираются из состава Высшего арбитражного суда РФ, три — из состава Верховного суда РФ.

Предусмотренный настоящей статьей порядок формирования состава Присутствия предполагает равным образом обеспечение прав и законных интересов как судей судов общей юрисдикции, так и судей арбитражных судов.

Включение в состав Дисциплинарного присутствия судей Высшего арбитражного су-

да РФ способствует формированию правовой практики применения мер дисциплинарно-

го воздействия к судьям судов, входящих в указанную систему с учетом всех особенностей их правового положения, установленных действующим законодательством Российской Федерации.

2. В качестве специальной меры обеспечения законности и беспристрастности в деятельности Дисциплинарного присутствия закон предусматривает запрет на включение в его

состав председателей и заместителей председателей высших органов судебной власти

государства, а также судей, которые осуществляют деятельность в составе Высшей квалификационной коллегии судей, т.е. органа, наделенного компетенцией по привлечению судей к дисциплинарной ответственности, и в состав Совета судей РФ.

Однако предусмотренный ч. 1 настоящей статьи порядок формирования состава Присутствия, указывает на включение в его состав судей Верховного суда РФ, а также Высшего арбитражного суда РФ, т.е. фактически указанные субъекты по основному месту службы непосредственно подчинены председателям указанных судов.

В то же время, являясь председателями судов (Верховного и Высшего арбитражного),

указанные должностные лица выступают в качестве субъектов, наделенных правомочиями по применению мер дисциплинарной ответственности к судьям соответствующих судов,

что устанавливает дополнительный запрет на включение их в состав Дисциплинарного судебного присутствия, поскольку в данном случае они выступают как субъекты, налагающие ответственность, а с другой, — каксубъекты, рассматривающие жалобу (обращение) по вопросу необоснованности применения указанных мер ответственности.

7

Конституция РФ предусматривает, что судьи в Российской Федерации независимы, несменяемы и подчиняются только закону. Применительно к рассматриваемой сфере деятельности члена Дисциплинарного присутствия указанный принцип реализуется в большей степени, нежели в иных органах судебной власти, поскольку указывает на отсутствие отношений подчинения между судьями и председателями соответствующих судов. При принятии решения по вопросам, отнесенным законом к их компетенции, судьи руководствуются ис-

ключительно положениями действующего законодательства, применяя их к конкретным обстоятельствам дела.

Указанная в законе численность судей, входящих в состав Дисциплинарного судебно-

го присутствия, свидетельствует о том, что состав Присутствия одновременно выступает в качестве судебного состава, рассматривающего дела, отнесенные к компетенции Дисциплинарного присутствия, т.е. указанный состав является постоянно действующим и рассматривает в период осуществления своих полномочий все поступившие жалобы и обращения в порядке, установленном настоящим Законом, а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Включение в состав Присутствия судей высших судебных органов власти указывает на необходимость привлечения к разбирательству по делу наиболее опытных и квали-

фицированных специалистов в данной сфере. В то же время указанный состав членов Присутствия свидетельствует о возможности принятия решения по жалобе (обращению) при равном распределении голосов членов Присутствия.

Определение порядка формирования субъектного состава Дисциплинарного судебного присутствия, а также установление ограничения по перечню лиц, которые могут быть избраны на должность члена присутствия является наиболее важным ключевым моментом формирования его состава и осуществления им последующей деятельности.

Между тем закон, предусматривая, что Дисциплинарное судебное присутствие является судебным органом, не устанавливает статус его членов: являются ли они судьями Дисциплинарного присутствия или его членами. По своему статусу члены Дисциплинарного судебного присутствия являются судьями соответственно Верховного суда РФ, Высшего ар-

битражного суда РФ, что предполагает осуществление ими деятельности в рамках Дисциплинарного судебного присутствия в качестве судьи. На необходимость соблюдения требований, соответствующих статусу судьи, указывает и правовое положение самого органа, определенное ст. 1 настоящего закона, рассматривающее его в качестве судебного органа по разрешению специальной категории споров.

Положения настоящей статьи закрепляют лишь общий порядок формирования Дисциплинарного судебного присутствия, который на практике наиболее эффективно реализуется в совокупности с иными предписаниями настоящего закона, устанавливающими специальные требования к членам Присутствия.

Статья 3. Требования, предъявляемые к члену Дисциплинарного судебного присутствия

1. Членом Дисциплинарного судебного присутствия может быть судья в возрасте от 40 до 65 лет, имеющий стаж работы в качестве судьи в Верховном Суде Российской Федерации или в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации не менее пяти лет.

8

2.Кандидатами в члены Дисциплинарного судебного присутствия не могут выдвигаться Председатель Верховного Суда Российской Федерации, Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и их заместители, а также судьи, входящие в состав Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации и в состав Совета судей Российской Федерации.

3.Одно и то же лицо не может быть избрано членом Дисциплинарного судебного присутствия более двух раз подряд.

Комментарий к ст. 3

1. Положения настоящей статьи устанавливают наиболее значимые требования к претендентам на должность члена Дисциплинарного судебного присутствия, на соот-

ветствие которым проверяются все кандидаты на указанные должности.

Настоящая статья предусматривает лишь некоторые специфические требования, которые конкретизируются общими положениями действующего законодательства, установленными для кандидатов на должность судьи.

Поскольку ч. 1 существенно ограничивает круг субъектов, которые могут претен-

довать на должность члена Дисциплинарного судебного присутствия, определив в качестве допустимых назначение на указанные должности только судей, то соответственно все квалификационные требования, установленные для кандидатов в члены Присутствия можно условно разделить на общие и специальные. В качестве общих в данном случае выступают требования, установленные действующим законодательством для кандидатов на должность судьи. Специальными являются квалификационные требования, установленные положе-

ниями настоящей статьи.

Требования к кандидатам на должность судьи устанавливаются специальным нормативным актом – Законом РФ от 26.06.1992 г. № 3132-1 «О статусе судей Российской Федера-

ции», ст. 4 которого устанавливает перечень общих требований к претендентам на должность члена Дисциплинарного судебного присутствия.

В первую очередь, кандидат в члены присутствия должен быть гражданином РФ, поскольку назначение на должность судьи требует установления взаимосвязи между субъектом и государством, т.е. гражданства.

Закон устанавливает также и ряд иных требований. К их числу относятся:

9наличие высшего юридического образования;

9отсутствие судимости, в том числе погашенной или снятой; прекращение уголовного преследования по реабилитирующим основаниям;

9отсутствие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства;

9наличие дееспособности в полном объеме, установленном в соответствии с требованиями гражданского кодекса РФ;

9отсутствие сведений о постановке на учет в наркологическом или психоневрологическом диспансере в связи с лечением от алкоголизма, наркомании, токсикомании, хронических и затяжных психических расстройств;

9отсутствие иных заболеваний, препятствующих осуществлению полно-

мочий судьи.

9

Наряду с общими критериями отбора претендентов на должность судьи суда Российской Федерации, указанный нормативный акт устанавливает и специальные требования,

которые дополнительно предъявляются в кандидатам в члены Дисциплинарного присут-

ствия. Поскольку формирование состава присутствия осуществляется из числа судей Верховного суда РФ, а также Высшего арбитражного суда РФ, то в отношении указанных субъектов подлежат применению требования, установленные для кандидатов в судьи данных судов. Указанные требования предполагают достижение установленного законом возраста, а также наличие специального стажа установленной продолжительности. Судьей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации может быть гражданин, достигший возраста 35 лет и имеющий стаж работы по юридической

специальности не менее 10 лет.

Часть 1 комментируемой статьи предусматривает, что кандидатом в члены Дисциплинарного судебного присутствия может быть судья, достигший возраста 40 лет, но не старше 65 лет, т.е. максимально допустимого возраста пребывания на государственной службе. При этом стаж деятельности в качестве судьи Верховного или Высшего арбитражного суда должен составлять не менее пяти лет. В данном случае отдельные положения нормативных актов противоречат друг другу, в частности, при определении допустимого возраста для осуществления деятельности в качестве судьи.

В соответствии с общими правилами разрешения коллизий в случае противоречия норм равнозначных нормативных актов применению подлежат специальные правовые предписания. При столкновении предписаний нормативных актов различного уровня, при урегулировании отношений применяются нормы акта, обладающего более высокой юридической силой. В данном случае налицо коллизия норм актов разного уровня, один из которых в данном случае выступает в качестве общего, другой в качестве специального нормативного акта, что указывает на необходимость применения в отношении кандидатов на должность членов Дисциплинарного судебного присутствия положений настоящей статьи. Также следует заметить, что Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» устанавливает требова-

ния к кандидатам на должность судьи, т.е. к гражданам России, которые впервые назначаются на указанные государственные должности.

2. Деятельность в составе Дисциплинарного судебного присутствия могут осуще-

ствлять только судьи, причем имеющие специальный стаж судейской деятельности в составе высших органов судебной власти РФ. Наличие такого стажа само по себе требует

увеличение возрастного ценза для кандидата на указанную должность.

Анализ совокупности правовых предписаний настоящего Закона и Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» свидетельствует, что в рамках настоящей статьи общий возрастной ценз, предусмотренный законом о статусе судей повышен в соответствии с необходимостью наличия специального стажа деятельности судьи, который не должен быть менее пяти лет. Таким образом, судьей Верховного либо Высшего арбитражного суда РФ может быть гражданин не моложе 35 лет. Для того, чтобы претендовать на должность в составе Дисциплинарного присутствия он должен иметь стаж деятельности в должности судьи соответствующего суда не менее пяти лет, что указывает на минимально допустимый возраст такого претендента, который составляет 40 лет. Тем самым кажущееся противоречие рассмотренных правовых норм устранено, установленные законами требования не только соответствуют друг другу, но и являются логическим продолжением одно другого.

10