Комментарий к Федеральному закону от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федера

Под ред. С.Ю. Королёва С.А. Шишелова, В.Ю. Егоров, Т.А. Бирюкова

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 19 ИЮЛЯ 2011 Г. № 246-ФЗ

«ОБ ИСКУССТВЕННЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКАХ, СОЗДАННЫХ НА ВОДНЫХ ОБЪЕКТАХ, НАХОДЯЩИХСЯ В ФЕДЕРАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ, И О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

2012

1

УДК 349.4

ББК 67.407

Под редакцией: Королёва С.Ю. - к.ю.н., доцента кафедры земельного и экологического права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», сфера профессиональных интересов - область земельного надзора и контроля, автор ряда научных работ.

Авторы:

Шишелова С.А. — и.о. начальника отдела правовой экспертизы Юридического управления Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства СанктПетербурга, опыт работы в сфере градостроительной деятельности — около 10 лет, имеет опыт преподавания, автор ряда комментариев.

Егоров В.Ю. — юрист, специализирующийся в области градостроительства, в том числе по вопросам разработки и утверждения документов строительства зданий, сооружений и пр. Имеет опыт аналитической работы по выявлению правонарушений в сфере градостроительства и энергетики; опыт практического применения нормативных правовых актов о градостроительной деятельности, а также участия в разработке локальных актов органов внутренних дел в указанных областях.

Бирюкова Т.А. — советник отдела по взаимодействию с федеральными органами государственной власти Министерства государственно-правового развития Омской области, соискатель ученой степени кандидата юридических наук.

Шишелова С.А., Егоров В.Ю., Бирюкова Т.А. Комментарий к Федеральному закону от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» / под ред. С.Ю. Королёва.

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2013

Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон). Комментарий составлен с учетом отечественной и международной правоприменительной практики в сфере регулирования отношений, связанных с созданием искусственных земельных участков. В комментарии подробно освещаются обязательные юридические требования в части правового регулирования земельных, водных, технических, публичных, экологических и градостроительных правовых отношений при создании и эксплуатации искусственных земельных участков, созданных на водном объекте, находящемся в федеральной собственности.

Комментарий рассчитан на использование в практической деятельности руководителями, специалистами предприятий и организаций всех форм собственности, индивидуальными предпринимателями, занимающимися непосредственным созданием и использованием объектов топливно-энергетического комплекса, к которым установлены или должны быть установлены требования инженерно-технической, физической и

2

информационной защиты, а также иными лицами, интересующимися вопросами обеспечения безопасности объектов энергетики.

Комментарий предназначен для практических и научных работников.

При подготовке настоящего комментария использованы нормативные правовые акты по состоянию на 9 июля 2012 года.

3

Сокращения:

1.Нормативные правовые акты:

БК РФ - Бюджетный кодекс Российской Федерации; ВК РФ - Водный кодекс Российской Федерации; ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации;

ГрК РФ - Градостроительный кодекс Российской Федерации; ЗК РФ – Земельный кодекс Российской Федерации;

Закон – комментируемый Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты

Конституция РФ - Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.;

2. Государственные структуры, органы, организации:

ВАС РФ – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации; Минприроды России (МПР РФ) - Министерство природных ресурсов и экологии

Российской Федерации; Минрегион России - Министерство регионального развития Российской Федерации;

Минтранс России - Министерство транспорта Российской Федерации; Минфин России – Министерство финансов Российской Федерации; Минэкономразвития России – Министерство экономического развития РФ; Минюст России - Министерство юстиции Российской Федерации; Росводресурсы - Федеральное агентство водных ресурсов; Росморречфлот - Федеральное агентство морского и речного транспорта; Росрыболовство - Федеральное агентство по рыболовству; ФАС России – Федеральная антимонопольная служба;

3. Прочие сокращения: г. – год; п. - пункт (-ы);

РФ - Российская Федерация; см. – смотри;

СССР – Союз Советских Социалистических республик; ст. - статья (-и); ФЗ – Федеральный закон; ч. - часть (-и).

4

Исходя из положений ст. 6 и 8 ВК РФ следует разделение рассматриваемой категории на водные объекты общего пользования (общедоступные водные объекты) и другие, к которым относятся поверхностные водные объекты, не являющиеся государственной либо муниципальной собственностью (пруд либо обводненный карьер в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности физическому или юридическом лицу), а также подземные водные объекты, формы собственности на которые определяются правилами Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах».

Содержание комментируемого Закона кроме того классифицирует водные объекты по их назначению (ст. 43 – 54 Закона), а также по требованиям их охраны (ст. 56 – 67). Например, законодателем отмечаются категории водных объектов:

используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 43 Закона);

применяемых для целей сброса сточных вод и (или) дренажных вод (ст. 44 Закона);

используемых для целей производства электрической энергии (ст. 46 Закона);

функционирующих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России (ст. 54 Закона);

с критериями охраны от загрязнения и засорения (ст. 56 Закона);

с особенностями охраны в процессах проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственной системы (ст. 60 Закона);

зон экологического бедствия, чрезвычайных ситуаций на водных объектах, предотвращение негативного воздействия вод и ликвидации его последствий (ст. 67 Закона); и др.

2.Имущественный аспект предмета регулирования настоящего Закона предполагает регулирование отношений по созданию на водных объектах искусственных земельных участков в рамках правового режима федеральной собственности на водный объект.

Федеральная собственность, собственность субъектов РФ и муниципальная собственность – это элементы публичной собственности, правовой режим которой (как и режим частной собственности) реализует согласно ч. 2 ст. 35 Конституции РФ гарантии самостоятельности собственника, но с приоритетом обеспечения общественных интересов в порядке ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

С учетом п. «д» ст. 71 Конституции РФ о том, что федеральная государственная собственность и управление ею находятся в ведении Российской Федерации, а также п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции о совместном ведении вопросов владения, пользования и распоряжения водными и другими природными ресурсами управление водными объектами должно осуществляться только федеральными органами государственной власти. В свою очередь правовые отношения по владению, пользованию и распоряжению водными объектами должны регулироваться государственными органами власти и федерального и регионального уровней.

В соответствии с нормами ст. 31 ВК РФ сведения о формах собственности на водные объекты, об их использовании, о речных бассейнах и бассейновых округах, а также договоры

6

водопользования и решения о предоставлении водных объектов в пользование регистрируются в государственном водном реестре.

Перечень нормативных правовых актов, регламентирующих создание и функционирование государственного водного реестра, включает более 30 документов (см. официальный сайт Росводресурсов, URL: http://voda.mnr.gov.ru/part/?pid=988&page=2) , среди которых основными следует отметить:

постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. N 667 «О размере платы, взимаемой за предоставление копий документов, содержащих сведения, включенные в государственный водный реестр, и порядке ее взимания»;

постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 844 «О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование»;

постановление Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. № 230 «О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона»;

постановление Правительства РФ от 28 апреля 2007 г. № 253 «О порядке ведения государственного водного реестра»;

постановление Правительства РФ от 12 марта 2008 г. № 165 «О подготовке и заключении договора водопользования»;

приказ Министерства природных ресурсов РФ от 29 мая 2007 г. N 138 «Об утверждении формы государственного водного реестра»;

приказ Министерства природных ресурсов РФ от 16 июля 2007 г. N 186 «Об утверждении Правил внесения сведений в государственный водный реестр»;

приказ Министерства природных ресурсов РФ от 21 августа 2007 г. N 214 «Об утверждении порядка представления и состава сведений, представляемых органами местного самоуправления, для внесения в государственный водный реестр»;

приказ Министерства природных ресурсов РФ от 4 февраля 2008 г. № 26 «Об утверждении порядка представления и состава сведений, представляемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, для внесения в государственный водный реестр»;

приказ Министерства природных ресурсов РФ от 31 октября 2008 г. № 293 «Об утверждении административного регламента исполнения Федеральным агентством водных ресурсов государственной функции по ведению государственного водного реестра и предоставлению сведений из государственного водного реестра и копий документов, содержащих сведения, включенные в государственный водный реестр»;

приказ Министерства природных ресурсов РФ от 22 декабря 2008 г. № 340 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства водных ресурсов по осуществлению государственной функции по предоставлению права пользования водными объектами на основании решения о предоставлении водных объектов в пользование»;

приказ Министерства природных ресурсов РФ от 26 декабря 2008 г. № 347 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства водных ресурсов по осуществлению государственной функции по предоставлению права пользования водными объектами на основании договора водопользования» и др.

7

3. Целевой элемент предмета правового регулирования сферы специального законодательства об искусственных земельных участках, которые созданы на водных объектах, находящихся в федеральной собственности включает совокупность отношений по строительству зданий, сооружений либо комплексному их освоению.

Согласно п. 13 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ (далее — ГрК РФ) строительством считается создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

То есть строительство является видом градостроительной деятельности и согласно п. 5 ст. 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» одним из этапов жизненного цикла здания (сооружения).

В порядке п. 10 ст. 1 ГрК РФ строительство входит в правовую конструкцию объектов капитального строительства и в соответствии с 4 основным принципом градостроительства (см. п. 4 ст. 2 ГрК РФ) осуществляется на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, а также документации по планировке территории.

Положения ГрК РФ регламентируют правовые основы различных категорий строительства, например:

строительство объектов капитального строительства с различным правовым режимом – объектов федерального, регионального и местного значения (см. п. 10, 18-20 ст. 1 ГрК РФ);

строительство, которое требует проведения государственной экспертизы (см. п.

5.1.ст. 6 ГрК РФ);

жилищное строительство (см. ч. 18 ст. 24, ч. 8.1. ст. 45 ГрК РФ);

разрешенное строительство (см. ч. 1 ст. 38, ч. 15 ст. 46 ГрК РФ);

индивидуальное жилищное строительство (см. ч. 3 ст. 48, ч. 9 ст. 51 ГрК РФ);

строительство, для осуществления которого требуется проведение государственной экспертизы проектной документации (см. ч. 13 ст. 48, ч. 4.2. ст. 49 ГрК РФ);

строительство, для осуществления которого требуется проведение государственной экологической экспертизы проектной документации (см. ч. 6, 6.1., 6.3. ст. 49 ГрК РФ);

строительство линейных объектов (см. ч. 1 ст. 41 ГрК РФ) и др.

Перечень работ по строительству, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, согласно приказу Министерства регионального развития РФ от 30 декабря 2009 г. № 624 включает более 30 видов, например: геодезические работы, выполняемые на строительных площадках; подготовительные работы; земляные работы; устройство скважин; свайные работы; закрепление грунтов; устройство бетонных и железобетонных монолитных конструкций; и др.

Следует добавить, что в соответствии со ст. 1079 ГК РФ строительство отнесено к деятельности, которая связана с повышенной опасностью для окружающих, поскольку при строительстве вред окружающим может быть нанесен, например, в результате разрушения объекта строительства.

8

Правовой институт комплексного освоения земельных участков обозначен в ч. 8.1. ст. 45 ГрК РФ и ст. 30.2. ЗК РФ и включает в свое содержание подготовку документации по планировке территории, выполнение работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, осуществление жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Следует отметить, что на сегодняшний день земельный фонд нашего государства составляет 1709,8 млн га без учета внутренних морских вод и территориального моря. Он обширен не только по своим количественным показателям, но и уникален по качественным характеристикам. Между тем свободные земельные участки в крупных городах давно закончились, поэтому идея создания искусственных островов уже долгое время занимает умы российских ученых, чиновников и бизнесменов.

Проблема дефицита земли посредством создания намывных территорий уже давно и не без успеха решается в ряде зарубежных стран. Например, созданы остров «Парус», острова Пальм, The World в ОАЭ, аэропорт в Мокао, Венецианские острова во Флориде, искусственный остров Кансай в Японии, созданный для размещения одноименного международного аэропорта и др. В России таких примеров пока еще единицы. Первым успешным проектом стал искусственный земельный участок «Морской фасад» в СанктПетербурге. Амбициозным проектом должен стать остров «Федерация» в акватории Черного моря.

Статья 2. Правовое регулирование отношений, связанных с созданием на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, искусственных земельных участков

Правовое регулирование отношений, связанных с созданием на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, искусственных земельных участков для целей строительства на них зданий, сооружений и (или) их комплексного освоения в целях строительства, осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Комментарий к ст. 2

1. С учетом содержания предмета правового регулирования комментируемого Закона положения настоящей статьи ограничивают уровень правового регулирования нормами федерального законодательства и подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти. То есть, нормативные правовые акты регионального (местного) уровня не могут регламентировать отношения по созданию искусственных земельных участков на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, для целей строительства на них зданий, сооружений и (или) их комплексного освоения в целях строительства.

Другие основные федеральные законы, регламентирующие правила рассматриваемой сферы, перечислены в ст. 17 – 31 настоящего Закона, поскольку введенная правовая

9

конструкция искусственного земельного участка, созданного на водном объекте, по своему содержанию является новеллой российского законодательства и ранее упоминалась лишь в ст. 11 ВК РФ и положениях Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в качестве «искусственно созданного земельного участка - земельного участка, созданного в морском порту путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий».

Обозначенный перечень федеральных законов, непосредственно относящихся к рассматриваемой сфере правового регулирования включает:

Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (см. ст. 17 Закона);

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (см. ст. 18 Закона);

Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (см. ст. 19 Закона);

Земельный кодекс РФ (далее — ЗК РФ), ВК РФ, ГрК РФ, Кодекс внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 г. № 24-ФЗ и др.

Кзаинтересованным федеральным органам исполнительной власти, регулирующим и развивающим отношения настоящего Закона помимо Правительства РФ целесообразно отнести такие ведомства, компетенция которых касается предмета правового регулирования Закона, обозначенного в ст. 1, а именно:

в части регулирования порядка использования федеральных водных объектов основные полномочия принадлежат Минтрансу России и Минприроды России;

в отношении регулирования правового режима федеральной собственности основные полномочия принадлежат Минюсту России и Минфину России;

в сфере строительства зданий, сооружений и комплексного освоения земельных участков основные полномочия принадлежат Минрегионразвития и Минэкономразвития России.

В данной связи следует указать на План мероприятий по реализации Федерального закона «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся

вфедеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (утв. распоряжением Правительства РФ от 28 января 2012 г. № 73-р),

вкотором ответственными исполнителями определены 6 ведомств и служб:

Минприроды России;

Минрегион России;

Минэкономразвития России;

Минтранс России;

Минфин России;

Росрыболовство.

Также следует указать на постановлением Правительства РФ от 6 июня 2012 г. № 559

«О федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных на выдачу разрешения на

10