Комментарий к Федеральному закону от 14 марта 2009 г. № 31-ФЗ «O государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними» (2-е издание пере

Всвязи с тем, что такие нарушения могут быть обжалованы и признаны неправомерными по иску заинтересованных лиц, данные нарушения также подпадают под действие ГК РФ и влекут предусмотренные им последствия.

Под уклонением от регистрации может пониматься бездействие регистрирующего органа, состоящее в невыполнении в установленные сроки обязанности по принятию документов от заявителя, проведению правовой экспертизы, по приостановлению государственной регистрации прав, если для этого имеются основания, по вынесению решения об отказе в регистрации.

Гражданско-правовая ответственность регистрирующего органа предусмотрена ст. 28 Федерального закона от 16.07.1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)». Регистрирующий орган обязан в соответствии с ГК РФ возместить заинтересованному лицу убытки, причиненные его незаконными действиями (бездействием), в том числе: необоснованным отказом в государственной регистрации ипотеки, необоснованным отказом во внесении исправлений в регистрационную запись, задержкой в государственной регистрации ипотеки сверх установленного срока, государственной регистрации ипотеки с нарушением требований, предъявляемых законодательством Российской Федерации к содержанию регистрационной записи, или с иными ошибками, несоблюдением требований п. 3 ст. 22 Федерального закона « Об ипотеке» (невыполнение обязанности по обеспечению к моменту выдачи закладной наличия в ней всех необходимых сведений), уклонением от выдачи закладной, неправомерным погашением регистрационной записи, необоснованным отказом в совершении действий, предусмотренных ст. 26 Закона об ипотеке.

Законом выделяется ответственность лиц, виновных в умышленном или неосторожном искажении либо утрате информации о правах на недвижимое имущество и сделках с ним, зарегистрированных в установленном порядке, за материальный ущерб, нанесенный какой-либо из сторон.

Гражданско-правовая ответственность учреждения юстиции по регистрации прав предусмотрена за ущерб, причиненный его виновными действиями. Использование сведений, содержащихся в Едином государственном реестре прав, способами или в форме, которые наносят ущерб правам и законным интересам правообладателей, влечет ответственность, предусмотренную законодательством РФ.

Регистрирующий орган, осуществляющий государственную регистрацию прав несет

ответственность за своевременность и точность записей о праве на недвижимое иму-

щество в ЕГРП, за полноту и подлинность выдаваемой информации о правах на воздушные суда, за необоснованный отказ в государственной регистрации, уклонение от государствен-

ной регистрации прав. Ответственность учреждений юстиции по регистрации прав выражается в обязанности возместить убытки.

Всилу ст. 15 ГК РФ такое возмещение должно быть полным и включать как реальный ущерб, то есть расходы, которые потерпевший произвел или должен будет произвести для восстановления своего нарушенного права, так и упущенную выгоду – неполученные доходы, которые потерпевший получил бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено. В роли потерпевшего выступает правообладатель или третье лицо. Учреждения юстиции по регистрации прав, как государственные органы, осуществляют государственную регистрацию прав, и на них распространяется действие ст. 1069 ГК РФ, устанавливающей единый режим ответственности за действия государственных ор-

131

ганов и их должностных лиц. Согласно данной статье вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственного органа или должностных лиц этого органа, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа подлежит возмещению. Лицо, ответственное за причиненный вред, должно возместить вред в натуре или возместить причиненные убытки48.

Действующее законодательство устанавливает такую меру ответственности регистрирующего органа, как возмещение ущерба. Перечень оснований для применения указанной меры является исчерпывающим и предполагает возмещение:

9ущерба, причиненного отказом в государственной регистрации;

9ущерба, причиненного уклонением от государственной регистрации;

9ущерба, причиненного нарушением порядка государственной регистрации, допущенным по вине регистрирующего органа.

Речь идет о возмещении вреда по правилам ст. 1064 «Общие основания ответственности за причинение вреда», ст. 1069 «Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами», ст. 1071 «Органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет» Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ).

Необходимо различать ответственность органа – учреждения юстиции по регистрации прав и ответственность должностного лица – регистратора прав. Нарушение прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц, происшедшее по вине регистратора прав, влечет, прежде всего, ответственность учреждения юстиции по регистрации прав как стороны отношений, возникающих при государственной регистрации прав на недвижимое имущество, в силу ст. 1068 ГК РФ, в соответствии с которой предусмотрена ответственность юридического лица за вред, причиненный его работниками при исполнении трудовых обязанностей. Действия регистратора прав или специалиста учреждения юстиции расцениваются как действия самого учреждения.

Всоответствии со ст. 238 Трудового кодекса РФ сотрудник несет материальную ответственность в размере прямого действительного ущерба, т.е. только реальные убытки. Ответственность сотрудника в полном размере ущерба может наступить, если ущерб причинен его преступными действиями, которые установлены приговором суда.

Наиболее распространены в практике случаи применения к регистрирующему органу

иего должностным лицам мер административной ответственности.

Должностные лица регистрирующего органа, а также иные сотрудники такого органа могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности. Кроме того, так как регистратор прав и иные должностные лица учреждения юстиции по регистрации прав являются государственными служащими, то на них распространяются нормы дисциплинарной ответственности, предусмотренные Федеральным законом от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе».

4. Второй стороной рассматриваемых правоотношений является заявитель, представляющий документы на государственную регистрацию прав на воздушное судно. В качестве

оснований ответственности указанного субъекта закон предусматривает:

48 http://www.rusetskiy.ru/4?idnews=63

132

9несвоевременное предоставление информации;

9предоставление неполной информации;

9предоставление заведомо недостоверной информации о правах на воздушные

суда.

Заявители могут выступать субъектами различных видов ответственности.

Так, КоАП РФ предусматривает штрафные санкции за осуществление деятельности, связанной с реализацией прав на воздушное судно без государственной регистрации. В большинстве случаев это положение относится к юридическим лицам, эксплуатирующим принадлежащие им воздушные суда.

Непредставление, или несвоевременное предоставление, или предоставление недостоверных сведений в орган, осуществляющий государственную регистрацию, в случаях, если предоставление таких сведений предусмотрено законом и является обязательным, влечет предупреждение или наложение административного штрафа.

Нормы уголовной ответственности, в большей мере, относятся к юридическим лицам, осуществляющим эксплуатацию воздушных судов без государственной регистрации права, если таковая регистрация является обязательной, т.е. с момента вступления настоящего закона в силу. Уголовная ответственность в данном случае выражается в запрете осуществления указанных видов деятельности, а также применении штрафных санкций.

По предусмотренным настоящим законом основаниям наиболее значительной мерой ответственности выступает отказ в государственной регистрации права. В случае несвоевременного либо не в полном объеме представления сведений на государственную регистрацию права на воздушное судно, сделки или обременения, регистрирующий орган отказывает в государственной регистрации. Однако такой отказ не лишает заявителя возможности обратиться в указанный государственный орган повторно, устранив указанные нарушения.

В целях недопущения указанной ситуации, когда регистрирующий орган обязан отка-

зать в регистрации, заявителю предоставлено право:

9устранить указанные нарушения в течение короткого времени (как правило, несколько часов), не прерывая государственной регистрации;

9прервать государственную регистрацию и обратиться за регистрацией своего права повторно после устранения всех указанных нарушений;

9регистрирующий орган также вправе приостановить государственную регистрацию права, предоставив заявителю возможность устранить выявленные нарушения.

Предоставление заведомо недостоверной информации о правах на воздушное судно уже изначально содержит в себе признаки состава правонарушения. Поэтому наряду с отказом в государственной регистрации к таким заявителям могут быть применены меры административной и уголовной ответственности, в основном в виде штрафных санкций.

Исходя из смысла норм комментируемого Закона, доказываемой заведомой недостоверности сведений возлагается на регистрирующий орган, который, установив несоответствие представленных на государственную регистрацию сведений, отказывает в государственной регистрации, а также сообщает в правоохранительные органы о выявленном факте недостоверности.

Однако действующее законодательство не определяет двух принципиальных положений:

133

9какой субъект устанавливает заведомость предоставления недостоверной ин-

формации;

9регистрирующий орган обязан обращаться в правоохранительные органы по всем фактам представления недостоверных сведений либо это его право.

Действующее законодательство об ответственности предусматривает, что доказательство вины субъекта вменено в обязанности правоохранительных органов, т.е. регистрирующий орган должен сообщать правоохранительным органам обо всех случаях предоставления недостоверных сведений, а правоохранительные органы соответственно по каждому случаю проводить следственные действия, направленные на доказывание факта представления заведомо недостоверных сведений.

Такой порядок существенно усложнит деятельность указанных органов государственной власти, перенаправив их усилия на проведение, в большинстве случаев формальных проверок, создавая преграды в осуществлении основных видов их деятельности.

Наиболее обоснованным будет иной подход. В случае наличия у регистрирующего органа сведений о том, что представленные на государственную регистрацию документы содержат ложную информации и заявителю об этом заведомо известно, регистрирующий орган обязан обратиться в правоохранительные органы для проведения необходимых проверок и установления факта совершения правонарушения, а также применения к правонарушителям мер ответственности.

Востальных случаях возможность обращения в правоохранительные органы следует рассматривать как право регистрирующего органа, он самостоятельно, в рамках предусмотренных для государственной регистрации процедур (например, правовой экспертизы) обязан принимать все необходимые, возможные и допустимые меры, направленные на установление достоверности представленных на регистрацию сведений, а также установление факта представления заведомо недостоверных сведений.

Глава 5. Заключительные положения

Статья 23. Вступление в силу настоящего Федерального закона

1.Настоящий Федеральный закон вступает в силу по истечении ста восьмидесяти дней после дня его официального опубликования.

2.До приведения законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в соответствие с настоящим Федеральным законом действующие на территории Российской Федерации законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации применяются постольку, поскольку они не противоречат настоящему Федеральному закону.

3.Положения настоящего Федерального закона применяются к правоотношениям, возникшим после дня его вступления в силу.

4.По правоотношениям, возникшим до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, он применяется к тем правам и обязанностям, которые возникнут после дня его вступления в силу.

134

Комментарий к ст. 23

1. Вступление закона в силу указывает на момент приобретения нормативным актом юридической силы. Именно с момента вступления в силу нормы закона подлежат применению на всей территории России ко всем отношениям, возникшим после вступления закона в силу.

Всоответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы. Неопубликованные нормативные правовые акты не применяются, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу. Официальное опубликование является конституционной гарантией прав граждан. Государство не может требовать от граждан соблюдения законов, содержание которых не доведено до их сведения.

Официальным опубликованием признается размещение полного текста закона, принятого Государственной думой и утвержденного Советом Федерации Федерального Собрания РФ, подписанный Президентов РФ, в одном из общедоступных официальных изданий, перечень которых утвержден органами власти в качестве официальных источников опубликования. К таким источникам относится, например, Российская газета. Данное издание должно иметь свободное обращение на территории всего государства, быт доступным для любого гражданина. Только при условии соблюдения всех указанных требований закон считается официально опубликованным.

По общему правилу, федеральные законы вступают в силу по истечении десяти дней после официального опубликования.

Кроме общего порядка вступления в силу указанных нормативно-правовых актов, существуют следующие варианты вступления в силу законов:

1) порядок вступления в силу документа может быть определен в самом документе: называется конкретная дата или, что встречается наиболее часто, дается следующая формулировка: «Вступает в силу после официального опубликования»;

2) порядок вступления в силу закона нередко определяется отдельным документом — законом о введении его в действие.

Независимо от формы приобретения юридической силы, момент начала применения нормативного акта на территории РФ связан с моментом официального опубликования. Применительно к комментируемому Закону, он приобретает юридическую силу по истечении ста восьмидесяти дней момента официального опубликования.

Всоответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации нормативных актов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009 нормативные правовые акты подлежат соответствующему государственному учету в виде регистрации.

Пункт 12 Разъяснений о применении вышеуказанных Правил, утвержденных приказом Министерства юстиции РФ от 04.05.2007 г. № 88, определяет критерии нормативных актов, которые подлежат государственной регистрации.

Государственной регистрации подлежат следующие нормативные документы:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие:

135

9гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;

9гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации;

9механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций — типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.

При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок)).

Таким образом, поскольку комментируемый Закон соответствует нескольким указанным критериям: затрагивает права, свободы и обязанности граждан, устанавливает порядок их осуществления и имеет межведомственный характер, он подлежит обязательной государственной регистрации и официальному опубликованию в течение десяти дней с момента регистрации.

Государственная регистрация закона предполагает внесение его в единый государственный реестр нормативных актов. Правила ведения реестра, порядок внесения в него сведений аналогичен правилам ведения государственных реестров, в том числе и реестра, предусмотренного комментируемым Законом.

Закон предусматривает истечение срока в сто восемьдесят дней с момента его официального опубликования. Данный срок является необходимым при принятии комплексного нормативного акта. К числу таких актов можно отнести и комментируемый Закон, поскольку в большинстве своем, он содержит нормы, применяемые к различным правоотношениям, во взаимодействии с гражданским законодательством, а также подзаконными нормативными актами, разработанными во исполнение настоящего закона.

Указание конкретного срока вступления в силу не означает, что именно с этого момента закон начнет действовать. Так, применительно к комментируемому Закону, с 2010 г. он должен действовать и применяться по всей территории Российской Федерации в отношении всех воздушных судов, зарегистрированных на территории РФ. Однако реализация ряда норм, прописанных в законе невозможна до настоящего времени, хотя закон вступил в силу. Обусловлено это тем, что до сих пор не разработан механизм реализации таких норм. Например, до настоящего времени не разработаны правила ведения реестра государственного реестра прав на воздушные суда, в связи с чем не определены особенности совершения регистрационных действий, направленных на государственное признание прав отдельных субъектов на индивидуально определенное воздушное судно.

136

Закон предусматривает представление заявителем документов, подтверждающих регистрацию ранее возникших права, Однако до вступления в силу настоящего закона в России не предусматривалась обязательная государственная регистрация прав на воздушные суда, в связи с чем такие документы у правообладателей попросту отсутствуют. Отсутствие документов в данном случае выступает основанием для отказа в государственной регистрации права. Иначе говоря, на этапе становления и развития государственной регистрации прав на воздушные суда, ряд норм настоящего закона подлежит применению условно.

Таким образом, на основании изложенного, можно говорить о том, что на практике закон зачастую приобретает номинальную и фактическую юридическую силу. Причем фактическое применение закона наступает гораздо позже даты указанной в законе. Так, комментируемый Закон вступил в силу в декабре 2009 г. – получил номинальную юридическую силу. Однако поскольку реализация ряда его положений в настоящее время затруднена – фактическую силу в полном объеме он до сих пор не приобрел.

В настоящее время ряд нормативных правовых актов подлежит применению к отношениям, регулируемым настоящим законом по аналогии, что признается негативным фактом реализации права. По признанию специалистов любые правоотношения в обществе должны регулироваться специальными нормативными актами, предусматривающими все особенности данных отношений. Применение правовых норм и нормативных актов по аналогии возможно только в части, которая определена ч. 2 настоящей статьи: «в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону».

Сфера действия настоящего Закона определяется с момента приобретения им юридической силы и распространяется на те отношения, которые возникнут после вступления закона в силу. По общему правилу закон обратной силы не имеет, его действие не распространяется на отношения, возникшие до вступления закона в силу. Однако применительно к рассматриваемым правоотношениям необходимо учитывать, что, например, сделка по переходу права на воздушное судно может быть совершена до вступления закона в силу, а права и обязанности у нового субъекта права возникнут после ее государственной регистрации, после вступления в силу настоящего закона. В связи с изложенным, сам закон конкретизирует круг общественных отношений, на которые распространяются его нормы. Действие закона распространяется на воздушные суда, документы о правах на которые оформлены после вступления настоящего закона в силу.

Однако Закон предусматривает и один случай обратной силы его действия, т.е. применение его норм к отношениям, возникшим до вступления Закона в силу: правообладатель вправе в добровольном порядке зарегистрировать свое право на воздушное судно.

Анализ отдельных положений комментируемого закона в совокупности с правовыми предписаниями действующих нормативных актов свидетельствует о необходимости комплексного и всестороннего изучения вопроса государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними, разработки и принятия ряда нормативных актов, как законодательного, так и подзаконного характера, устраняющих пробелы правового регулирования.

Введение государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними требует не только создания комплексной правовой базы, но и четкого разграничения сфер действия законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и специального законодательства, определения места воздушных судов в системе объектов

137

вещных прав с учетом специфики рассматриваемого объекта, а также особенностей его использования.

Немаловажное значение в устранении пробелов и коллизий в праве может иметь апробация законопроекта до его принятия Государственной Думой, что позволит в краткие сроки на небольшом пространстве выделить проблемы и пробелы в регулировании, своевременно их устранить, без дополнительных затрат на разработку новых дополнительных нормативных актов.

138