Комментарий к Федеральному закону от 15 июля 2000 г. № 99-ФЗ «О карантине растений» (2-е издание переработанное и дополненное)

А.А. Батяев, О.В. Шашкова

Комментарий к Федеральному закону от 15 июля 2000 г. N 99-ФЗ

«О карантине растений»

2012

УДК 34

ББК 67.407

Авторы:

Батяев Андрей Андреевич - юрисконсульт ООО «Грифон» с многолетним стажем работы, автор многочисленных практических пособий, комментариев и статей.

Шашкова Оксана Владимировна - юрист с многолетним опытом работы в различных сферах деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, специалист в сфере гражданского права, автор ряда работ, посвященных наиболее актуальным проблемам защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Батяев А.А., Шашкова О.В. Комментарий к Федеральному закону от 15 июля 2000 г. № 99-ФЗ «О карантине растений» (2-е издание переработанное и дополненное).

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2012

Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 15 июля 2000 г. N 99-ФЗ «О карантине растений», в котором определены основы правового регулирования в области обеспечения карантина растений на территории Российской Федерации. В комментарии рассмотрены условия обеспечения охраны растений и продукции растительного происхождения от карантинных объектов на территории Российской Федерации.

При подготовке комментария использованы нормативные правовые акты по состоянию на 31 июля 2012 г.

2

Федеральный закон от 15 июля 2000 г. N 99-ФЗ «О карантине растений»

(с изменениями и дополнениями от 25 июля 2002 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г., 30 декабря 2006 г.,

23 июля 2008 г., 28 декабря 2010 г., 18 июля 2011 г.)

Принят Государственной Думой 5 июля 2000 года Одобрен Советом Федерации 7 июля 2000 года

Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными нормами международного права определяет основы правового регулирования в области обеспечения карантина растений на территории Российской Федерации и направлен на защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Комментарий к преамбуле

Конституция РФ ничего не говорит о карантине растений напрямую, между тем, именно карантинными мероприятиями обеспечивается ряд важных конституционных прав и гарантий граждан. В комментарии к ст. 2 комментируемого Закона приводится ряд понятий, определения ряда терминов употребляемых законодателем для урегулирования правоотношений относительно карантина растений. Отчасти из их содержания можно сделать вывод о значении рассматриваемого законодательного акта в охране и защите конституционных прав граждан. Статья 1 комментируемого закона указывает на основную цель правового регулирования. Рассмотрим именно данный вопрос: какие именно конституционные права граждан защищены рассматриваемым законом?

Из содержания рассматриваемых статей Закона следует, что карантин растений, представляет собой особый правовой режим, это административно-правовой режим. Вообще, многие нормы рассматриваемого Закона урегулированы методом строгих предписаний, без предоставления свободы выбора или действий, для субъектов правоотношений, одним словом, это нормы публичноправовые, а рассматриваемый Закон вполне обоснованно можно назвать одним из тез законодательных актов, которые составляют отрасль административного права страны.

Статья 1 Закона приводит цель правового регулирования, которая должна быть достигнута законодателем в настоящем закона и она состоит в том, чтобы обеспечить охрану растений и продукции растительного происхождения от карантинных объектов на территории страны. А в чем заключается такая охрана, от кого или чего при помощи норм комментируемого Закона мы можем охранять наши растения и продукцию растительного происхождения?

На поставленный вопрос можно ответить, при помощи п. 5.5 постановления Правительства РФ от 30.06.2004 г. N 327 «Об утверждении положения о Федеральной службе по ветеринарном и фитосанитарному надзору». Согласно п. 5.5 указанного положения, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарном надзору осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства РФ в сфере ветеринарии и карантина растений на государственной границе РФ (включая пункты пропуска через государственную границу) и на транспорте, включающих требования по обеспечению охраны территории Российской Федерации от заноса из иностранных государств и распространения заразных болезней животных, вредителей растений, возбудителей болезней растений, а также растений (сорняков) карантинного значения, ввоза опасных в ветеринарно-санитарном и фитосанитарном отношении поднадзорных грузов, в том числе:

3

-вносит в пределах своей компетенции предложения об установлении и отмене на территории Российской Федерации или субъекта Российской Федерации карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и иных болезней животных, вредителей растений, возбудителей болезней растений, а также растений (сорняков) карантинного значения, устанавливает и упраздняет карантинные фитосанитарные режимы и зоны;

-издает индивидуальные правовые акты, касающиеся проведения обязательных диагностических исследований и вакцинации животных по противоэпизоотическим показаниям;

-принимает решения о проведении сортового и семенного контроля в отношении посевов и семян сельскохозяйственных растений.

Таким образом, законодатель при помощи правовых норм рассматриваемого Закона планирует достичь цели охраны от заразных вредителей растений, от растений-сорняков и опасных грузов в фитосанитарном значении. В настоящее время существует ряд вирусов и иных возбудителей опасных болезней растений. Меры, которые предусматривает законодатель, должны защитить здоровье человека, поскольку растения и плодоовощная продукция могут быть разносчиками вирусов и болезней, смертельно опасных для человека. Кроме того, есть опасность завести на территорию РФ растения-сорняки, которые будут наносить вред сельскому хозяйству и растениеводству. Наконец, есть возможность завести из-за рубежа насекомых в различных грузах, которые могут нанести серьезный вред (вызывать болезни) растениям, в результате чего сельское хозяйство (растениеводство) страны может серьезно пострадать.

Статьи 41 и 42 Конституции РФ закрепляют права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу человека экологическим правонарушением. Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.

В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом. Таким образом, именно Конституцией РФ предусмотрено право граждан на охрану и защиту их здоровья, от различного рода вредителей и болезней, которые могут возникнуть из различных источников окружающей природной среды, в том числе и от продуктов потребления.

Согласно ст. 21 Федерального закона от 02.01.2000 г. N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», качество и безопасность пищевых продуктов, материалов и изделий, ввоз которых осуществляется на территорию РФ, должны соответствовать требованиям нормативных документов. Запрещается ввоз на территорию Российской Федерации пищевых продуктов, материалов и изделий, не прошедших государственной регистрации. В специализированных пунктах пропуска должностные лица, осуществляющие санитарно-карантинный контроль и ветеринарный контроль, в соответствии со своей компетенцией проводят досмотр ввозимых на территорию Российской Федерации пищевых продуктов, материалов и изделий, проверку их товарносопроводительных документов и принимают решение о возможности оформления ввоза таких пищевых продуктов, материалов и изделий на территорию Российской Федерации. В случае, если

4

пищевые продукты, материалы и изделия, ввоз которых осуществляется на территорию Российской Федерации, вызывают у должностных лиц, осуществляющих санитарно-карантинный контроль и ветеринарный контроль, обоснованные сомнения в безопасности таких пищевых продуктов, материалов и изделий, указанные лица принимают решение о временном приостановлении оформления ввоза на территорию Российской Федерации таких пищевых продуктов, материалов и изделий.

В случае, если пищевые продукты, материалы и изделия, ввоз которых осуществляется на территорию Российской Федерации, признаются опасными, должностные лица, осуществляющие санитарно-карантинный контроль и ветеринарный контроль, запрещают ввоз таких пищевых продуктов, материалов и изделий на территорию Российской Федерации и делают отметку в их товарно-сопроводительных документах о том, что такие пищевые продукты, материалы и изделия опасны для здоровья человека и не подлежат реализации. Владелец опасных пищевых продуктов, материалов и изделий обязан в течение десяти дней вывезти их за пределы территории Российской Федерации. В случае, если опасные пищевые продукты, материалы и изделия в установленный срок не вывезены за пределы территории Российской Федерации, они конфискуются в соответствии с законодательством Российской Федерации, направляются на экспертизу, в соответствии с результатами которой утилизируются или уничтожаются.

Комментируемый Закон состоит из 4 глав, в каждой из которой рассматриваются соответствующие вопросы, связанные с обеспечением охраны растений и продукции растительного происхождения от карантинных объектов на территории Российской Федерации.

Глава I Общие положения

Статья 1. Цель настоящего Федерального закона

Целью настоящего Федерального закона является обеспечение охраны растений и продукции растительного происхождения от карантинных объектов на территории Российской Федерации.

Комментарий к ст. 1

1.Главным образом цель комментируемого Закона состоит в том, чтобы предотвратить попадание вредных болезнетворных инфекции и заболеваний, которые могут быть опасны только для человека, а могут наносить вред и растениям. В конечном итоге такая цель правового регулирования носит скорее цель предотвращения вреда, которые может быть причинен нашей экономике, сельскому хозяйству и здоровью населения.

2.Государство всегда посредством управляющего, административного воздействия стремиться к достижению той цели, которая отражена в Конституции РФ. Наша страна должна представлять собой государство правовое, демократическое и социально направленное; человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

Применение правоотношений в области обеспечения карантина растений позволит с одной стороны повысить эффективность мер по обеспечению здоровья населения страны, а с другой, защитит наше сельскохозяйственное производство. Понятно, что одними только мерами карантина растений основных целей деятельности государственной администрации не добиться, но это в том

числе одно из основных направлений в деятельности государственной администрации по

5

предотвращению проникновению на территорию страны вредоносных организмов и возбудителей различных заболеваний. Поэтому законодателем и сформирована основная цель правоотношений карантина растений как предотвращение проникновения на территорию РФ карантинных объектов, а не содержится указание на общие цели деятельности государственной администрации.

Статья 2. Основные понятия

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

карантин растений - правовой режим, предусматривающий систему мер по охране растений и продукции растительного происхождения от карантинных объектов на территории Российской Федерации;

растения - растения и части растений, в том числе семена и генетический материал растений; продукция растительного происхождения - непереработанный материал растительного

происхождения и продукция растительного происхождения, которые по своей природе и (или) своему способу переработки могут создавать риск проникновения на территорию Российской Федерации и (или) распространения на ней вредных организмов;

подкарантинная продукция (подкарантинный материал, подкарантинный груз) - растение,

продукция растительного происхождения, тара, упаковка, почва либо другие организм, объект или материал, которые могут стать носителями вредных организмов или способствовать распространению вредных организмов;

партия подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) -

количество однородной подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза), находящейся в одном месте или находящейся в одном месте и предназначенной для отправки одним транспортным средством в один пункт назначения одному получателю;

карантинные фитосанитарные меры (фитосанитарные меры) - меры по предотвращению проникновения на территорию Российской Федерации и (или) распространения на ней вредных организмов;

вредный организм - растение любого вида, сорта или биологического типа, животное или болезнетворный организм любого вида, расы, биологического типа, способные нанести вред растениям или продукции растительного происхождения;

карантинные объекты - вредные организмы, отсутствующие или ограниченно распространенные на территории Российской Федерации, перечень которых устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в области карантина растений;

подкарантинные объекты - земли любого целевого назначения, здания, строения, сооружения, резервуары, места складирования, оборудование, транспортные средства, контейнеры, подкарантинная продукция (подкарантинный материал, подкарантинный груз) и иные объекты, которые способны являться источниками проникновения на территорию Российской Федерации и (или) распространения на ней карантинных объектов;

карантинная фитосанитарная зона - территория, на которой установлен карантинный фитосанитарный режим вследствие выявления карантинных объектов;

карантинный фитосанитарный режим - карантинные фитосанитарные меры, установленные в карантинной фитосанитарной зоне;

абзац тринадцатый утратил силу с 1 августа 2011 г.;

правила и нормы обеспечения карантина растений - нормативные правовые акты, нормативно-

техническая и методическая документация об обеспечении карантина растений.

6

Комментарий к ст. 2

1. Положения рассматриваемой статьи устанавливают содержание терминов, которые вводит законодатель для урегулирования правоотношений по обеспечению охраны растений и продукции растительного происхождения от карантинных объектов на территории нашей страны. Данные определения необходимы, прежде всего, для того, чтобы правоприменители (исполнители) могли руководствоваться единым содержанием данных терминов, исключающим возможность их двойного толкования или иного неоднозначного понимания. Рассмотрим более подробно содержание терминов комментируемой статьи.

Прежде всего, законодатель дает определение карантина растений. Карантин растений представляет собой не конкретно выраженную вещь или ее состояние, а правовой режим в отношении тех вещей, на которые распространяет свое действие рассматриваемый закон. Законодатель определяет карантин растений как правовой режим, распространяющийся в отношении растений и продукции растительного происхождения. При рассмотрении данного определения нам необходимо определиться с содержанием того, что законодатель в нашем случае понимает под растением, что под продукцией растительного происхождения, а также то, что представляет собой правовой режим?

Любой правовой режим представляет собой систему правовых норм, которые регулируют деятельность людей по поводу определенных объектов. Понятие правовых режимов в основном разработано и используется для урегулирования административных, публичных правоотношений, а не гражданско-правовых. Особые административно-правовые режимы в основном связаны с рядом дополнительных ограничений, которые возникают для субъектов таких правоотношений.

В качестве примера можно указать режим закрытых административно-территориальных образований, режим чрезвычайного положения, режим военного времени, когда может вводиться комендантский час. Режим карантина растений также связан с наложением ряда ограничений и запретов, введения дополнительного контроля и вмешательства со стороны различных органов государственной власти в определенные правоотношения граждан. Правовой режим карантина растений и продукции растительного происхождения подразумевает под собой определенные правовые запреты и предписания обязательных правил поведения для граждан, которые наступают при определенных обстоятельствах.

На первый взгляд такое правовое регулирование создает дополнительные административные барьеры для продвижения товаров и услуг в определенной области рынка, и тем самым нарушает права и свободы человека и гражданина, которые предусмотрены еще нашей Конституцией, однако именно Конституция РФ и указывает на то, что в определенных законом случаях допускаются ограничения определенных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты прав и законных интересов других граждан. А в нашем случае режим карантина растений позволяет избежать серьезных и массовых нарушений прав граждан в области обеспечения благоприятной окружающей среды.

При установлении любого административного правового режима важно четко определить условия (обстоятельства, основания) при которых возможно его применение. Так и правовой режим карантина растений наступает при определенных основаниях.

Прежде всего, такие основания определены тем объектом, в отношении которого может вводиться карантин растений. Далее такие основания также связаны и с определенными действиями, которые совершаются с предметом карантинного режима. Более подробно основания введения правового режима карантина регламентированы законодателем в ст. 6 и 9 комментируемого Закона.

7

2.Определение содержания растений и продукции растительного происхождения далее приведены и истолкованы законодателем. Дать новое и точное содержание определения растений очень важно для регулирования правоотношений по карантину растений. Поскольку сами растения составляют как раз те объекты (предмет) правоотношений карантинного режима. Если использовать только понятия, разработанные биологической наукой, то получится, что растением можно признавать все растительные организмы. Не выясненным остается вопрос о том, можно ли признавать применительно к правоотношениям, урегулированным настоящим Законом растением часть растения, например корни или листья? А законодатель в комментируемой статье прямо указывает нам на то, что не только сами растения, но и их части и даже генетический материал должны рассматриваться как растение применительно к правоотношениям рассматриваемого закона.

Частью растений можно признавать органы растений. В широком понимании органом у растений можно считать и одноклеточный гаметангий водоросли, и многоклеточный спорангий папоротника, и шишку хвойных, представляющую собой сложную систему видоизменившихся побегов, и цветок покрытосеменного растения и т.д. Основные органы растений - это стебель, лист, корень. Части или органы растений могут быть нестабильны и изменяться.

Семена, которые отдельно привел законодатель в определении растения, представляют собой один из видов органов растений, их можно определять и как часть растения.

3.Генетический материал растений также должен определяться как растение, и такое понятие содержания рассматриваемого термина имеется только в комментируемом законе. Если обратиться к биологии, то там генетический материал растений не считается растением. Геном в настоящее время называют участок молекулы ДНК (дезоксорибонуклеиновой кислоты), а у некоторых вирусов и РНК (рибонуклеиновой кислоты). Ген, как в растении, так и в любом другом организме, выполняет определенную функцию. Генетическим материалом растений можно назвать гены растений любого вида и типа. Изначально биологическая наука определяла ген как участок ДНК, кодирующий определенный белок, например какой-то фермент в растениях. Действительно, такие гены существуют и получили название структурных генов, именно они определяют структуру белка. К той же категории относят гены, содержащие информацию о структуре рибосомных, транспортных и так называемых низкомолекулярных ядерных РНК, открытых всего двадцать лет тому назад.

Содержание и виды генов растений (несложных организмов) значительно отличается от структуры генетического материала сложных (высших) организмов, животных например. У растений

восновном в генетическом материале преобладают структурные гены. Некоторые гены вообще не действуют, а лишь передаются с семенами и другими способами. Это рудиментные гены, их еще называют псевдогенами. Генетический материал ядер клеток был исследован только еще совсем недавно и пока мало освещен в литературе.

Генетика в целом, это относительно молодая отрасль науки и пока еще новый вид деятельности. Она развивается так быстро, что то, что можно было отнести к генетическому материалу растений еще 10 лет назад, сейчас уже значительно изменилось и дополнилось. Поэтому с одной стороны при урегулировании правоотношений по правовому режиму карантина растений оперировать понятием генетического материала растений не совсем правильно, поскольку это постоянно расширяющийся перечень. Всегда есть вероятность того, что в качестве генетического материала растений в одной стране не примут то, что было открыто и исследовано учеными другой страны (особенно если это область каких-то секретных разработок). Но с другой стороны составить какое-то другое определение пока не представляется возможным, ведь законодательно вводить список (перечень) химического и биологического состава генетического материала растений нецелесообразно, он будет изменяться слишком часто.

8

4.К продукции растительного происхождения законодатель относит как сами растения (а следовательно это и их части, и генетический материал), так и продукт, полученный при переработке различными способами материала всего растения, его части, генетического материала растения.

Например, многие из БАДов (биологических активных добавок) в настоящее время представляют собой переработанные части растений. В то же время есть пищевые продукты, которые также представляют собой переработанные растения, например морская капуста. К продукции растительного происхождения законодатель отнес растения, получается, что одно определение включает в себя и другое. Единственное чем продукция растительного происхождения отличается о растений в комментируемой статье, это тем, что к растениям не относятся конечные продукты, которые были получены из переработанных растений или их частей, генетического материала, а вот к продукции растительного происхождения такие продукты будут относиться.

5.К подкарантинной продукции (подкарантинному материалу, подкарантинному грузу) законодатель в рассматриваемых правоотношениях относит как раз то, что будет являться предметом правоотношений. Это те объекты, в отношении которых и вводится правовой режим карантина. Помимо самих растений (их частей, генетического материала) и продукции растительного происхождения, содержание определения которых мы рассмотрели в тексте настоящего комментария выше, к подкарантинной продукции законодателем отнесены и тара, упаковка, почва, любой другой материальный объект, в том числе и организм нерастительного происхождения или также растительный, все, что может носить на себе, содержать в себе вредные организмы. Само определение вредного организма приведено законодателем в тексте рассматриваемой статьи.

6.Партия подкарантинной продукции определена законодателем через содержание термина подкарантинной продукции, рассмотренного выше. Здесь законодатель расшифровывает определение партии такой продукции. Под партией подкарантинной продукции предлагается понимать определенное количество груза (самой подкарантинной продукции), при этом неважно, какое именно это количество. Главное для определения содержания партии такой продукции то, что она однородная и находится в одном месте. Подкарантинная продукция будет считаться партией подкарантинной продукции, когда она также предназначена для перевозки одним транспортным средством в один и тот же пункт назначения.

7.Определимся с содержанием понятия карантинных фитосанитарных мер. Законодатель не раскрывает их содержание, в комментируемой статье приводится только назначение, цель таких мер. Такие меры направлены на предотвращение проникновения на территорию РФ или распространения на ней вредных организмов. Фитосанитарные меры выражены в проведении государственного фитосанитарного контроля, который осуществляется Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (более подробно это будет рассмотрено в комментарии к ст. 7 Закона).

8.К вредным организмам законодатель относит сами растения (они могут быть вредными в плане нанесения вреда не только человеку, но сельскому хозяйству вообще, сорное растение, растение-паразит), также это может быть животное (в нашем случае, это скорее насекомое), так как животное может быть носителем такого болезнетворного организма, или семян вредного растения. Вредными организмами могут признаваться три вида организмов. Это прежде всего сами растения (растения-паразиты, которые получают питательные вещества из других растений "душат их", не дают им расти и развиваться, растения сорняки, которые вбирают в себя все питательные вещества из почвы и не оставляют места для развития полезных культур и т.д.). Также это насекомые, среди которых много паразитов, наносящих вред сельскохозяйственным культурам. Вредным организмом может признаваться и одноклеточный, доклеточный живой организм - это различные вирусы, вызывающие заболевания растений.

9