Комментарий к Федеральному закону от 15 июля 2000 г. № 99-ФЗ «О карантине растений» (2-е издание переработанное и дополненное)

уровня не может ей противоречить. В настоящее время в Конституции РФ нет норм, которые бы напрямую устанавливали правоотношения по действию и применению режима карантина растений. Однако есть ряд статей, которые опосредованно регулируют данные правоотношения, создают для них как бы правовую основу. Так, согласно ст. 41 и 42 Конституции РФ, в нашей стране граждане имеют право на охрану здоровья, на благоприятную окружающею среду. Причем, как охрана здоровья граждан, так и создание благоприятной окружающей природной среды - обязанность государства. Уже ст. 2 Конституции РФ устанавливает, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Таким образом, именно государство посредством управляющего административно-властного воздействия своих органов должно обеспечивать охрану здоровья граждан и их право на благоприятную окружающею среду. Однако в процессе реализации административного правового режима карантина растений государство в целях защиты одних прав и интересов ущемляет другие права граждан. Часть 3 ст. 55 Конституции РФ отвечает на наш вопрос, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, введение дополнительных ограничений со стороны государства в отношении определенных прав и свобод граждан в нашем случае необходимо для защиты их здоровья.

Помимо Конституции РФ правовую основу в данном случае будут составлять и другие нормативные правовые акты. Это федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты федерального уровня. Среди актов законодательного уровня можно назвать, помимо рассматриваемого закона еще и:

-Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 27 ноября 2009 г. N 17) (регламентирует вопросы правового регулирования отношений, связанных с перемещением товаров через таможенную границу таможенного союза, их перевозкой по единой таможенной территории таможенного союза под таможенным контролем, временным хранением, таможенным декларированием, выпуском и использованием в соответствии с таможенными процедурами, проведением таможенного контроля, уплатой таможенных платежей, а также властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения указанными товарами);

-Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 10.1 «Нарушение правил борьбы с карантинными, особо опасными и опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками»; ст. 10.4 «Непринятие мер по обеспечению режима охраны посевов и мест хранения растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры» и т.д.);

-Федеральный закон от 04.05.2011 г. N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

-Закон РФ от 01.04.1993 г. N 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации». Далее можно выделить различные нормативные правовые акты подзаконного характера на

федеральном уровне.

Примечательно, что карантин животных урегулирован уже не только на уровне законодательства федерального, но и на уровне законодательства регионального (субъектов Федерации). Такое инициативное законотворчество по вопросам обеспечения безопасности в области ветеринарии вызвано опасностью распространения вируса птичьего гриппа. Невольно

12

напрашивается вывод о том, что если бы был выявлен опасный вирус, передаваемый от растений к людям, то правовое регулирование данного вопроса также приобрело бы двухуровневую систему нормативных актов.

Среди нормативных правовых актов подзаконного характера, регулирующих правоотношения

вобласти реализации режима карантина растений можно назвать:

-постановление Правительства РФ от 21.11.2011 г. N 957 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности"

-постановление Правительства РФ от 30.06.2004 г. N 327 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору";

-постановление Правительства РФ от 22.12.2011 г. № 1085 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений»;

-постановление Правительства РФ от 23.04.1992 г. N 268 "О Государственной службе по карантину растений в Российской Федерации";

-приказ Минсельхоза РФ от 22.01.2004 г. N 40 "Об утверждении перечня бесплатных услуг, предоставляемых Государственной службой карантина растений Российской Федерации";

-приказ Минсельхоза РФ от 20.06.2003 г. N 899 "Об утверждении Правил по охране труда для работников АПК при использовании пестицидов и агрохимикатов";

-приказ Минсельхоза РФ от 20.06.2003 г. N 889 "Об утверждении Правил по охране труда в растениеводстве";

-приказ МПС РФ от 18.06.2003 г. N 36 "Об утверждении Правил перевозок железнодорожным транспортом подкарантинных грузов";

-приказ Минсельхоза РФ от 19.05.2003 г. N 755 "Об утверждении тарифов на платные услуги по обеспечению карантина растений, оказываемые организациями Государственной службы карантина растений Российской Федерации";

-постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 08.11.2001 г. N 34 "О введении в действие санитарных правил - СП 1.2.1077-01";

-приказ Минсельхозпрода РФ от 08.12.1999 г. N 859 "Об утверждении Положения о порядке проведения сертификации семян сельскохозяйственных и лесных растений";

-Инструкция о ввозе на территорию Российской Федерации и вывозе с территории Российской Федерации семян сортов растений и племенного материала пород животных (утв. Минсельхозпродом РФ, ГТК РФ 08.05.1997 г. NN 12-04/5, 01-23/8667);

-приказ Минсельхоза РФ от 16.05.2003 г. N 750 "Об утверждении специализированных форм первичной учетной документации";

-приказ Минсельхоза РФ от 31.01.2003 г. N 28 "Об утверждении Методических рекомендаций по бухгалтерскому учету доходов и расходов деятельности сельскохозяйственных и других организаций АПК";

-постановление Госкомстата РФ от 29.09.1997 г. N 68 "Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету сельскохозяйственной продукции и сырья".

2. Среди множества международных правовых актов хотелось бы выделить Международную конвенцию по карантину и защите растений (1997 г., ФАО, Рим), участником которой является Россия. Конвенция предусматривает ряд законодательных, технических и административных мер, направленных на предотвращение интродукции и распространения вредных организмов, повреждающих растения и растительные продукты (под растительными продуктами понимаются непереработанный материал растительного происхождения (включая зерно), а также переработанная

13

продукция, которые по своей природе или по способу своей переработки могут создавать риск интродукции и распространения вредных организмов). В соответствии с Конвенцией Россия обязалась обеспечить распространение на своей территории информации о регулируемых вредных организмах, мерах по предупреждению их интродукции и борьбе с ними; проведение научных исследований в области карантина и защиты растений; издание фитосанитарных карантинных регламентаций; и осуществление таких других функций, которые могут быть необходимы для выполнения Конвенции (п. 3 ст. IV). Государствами-участниками Конвенции создана Комиссия по фитосанитарным мерам в рамках Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО).

Всвязи с тем, что Российская Федерация является участником Таможенного союза государств, на нее распространяются решения Комиссии Таможенного союза. Так, решением Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 г. № 318 «Об обеспечении карантина растений в таможенном союзе» утверждены такие значимые документы, как Положение о порядке осуществления карантинного фитосанитарного контроля (надзора) на таможенной границе таможенного союза и Положение о порядке осуществления карантинного фитосанитарного контроля (надзора) на таможенной территории таможенного союза» (подробнее см. комментарий к ст. 9).

Правительством РФ подписан ряд соглашений с правительствами иностранных государств по вопросам сотрудничества в области карантина и защиты растений. Заключение международных соглашений имеет своей целью улучшение охраны территории своих государств от заноса карантинных организмов и снижение потерь, причиняемых ими, а также облегчение торговли и обмена семенами, посадочным материалом и другой продукцией, подлежащими контролю в соответствии с правилами по карантину и защите растений двух договаривающихся государств.

Компетентным органом, осуществляющим координацию деятельности по реализации международных соглашений со стороны Российской Федерации, является Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.

Вчастности, одним из таких соглашений является соглашение между Правительством РФ и Правительством Исламской Республики Иран о сотрудничестве в области карантина и защиты растений (Москва, 3 марта 2004 года). В Приложениях № 1 и 2 к названному соглашению приведен перечень «карантинных организмов», под которыми понимаются вредители, возбудители болезней растений и сорняки. Перечень карантинных организмов может изменяться и дополняться по мере необходимости компетентными органами Российской Федерации и Ирана.

Соглашение регулирует вопросы:

обмена информацией о появлении и распространении на территории их государств карантинных организмов (ст. 3), импорта, экспорта и транзита семян, посадочного материала, растений и другой продукции, с

которой могут распространяться вредители, возбудители болезней растений и сорняки (так называемого «подкарантинного груза») (ст. 4, 5, 6), возврата в случае обнаружения карантинных организмов при фитосанитарном контроле

подкарантинного груза экспортеру или его обеззараживания, а при невозможности обеззараживания – его уничтожения (ст. 7), предоставления взаимной научной, технической и другой помощи в области карантина и защиты растений (ст. 8),

регулярного проведения (по необходимости, но не реже одного раза в год) консультаций с целью решения возникающих проблем и осуществления договоренностей, а также для обмена информацией и опытом в области карантина и защиты растений (ст. 9).

14

Аналогичные соглашения заключены с правительствами следующих государств:

Македонии (Соглашение между Правительством РФ и Правительством Исламской Республики Македонии о сотрудничестве в области карантина и защиты растений, Москва, 16 октября 2003 года),

Вьетнама (Соглашение между Правительством РФ и Правительством Социалистической Республики Вьетнам о сотрудничестве в области карантина и защиты растений, Москва, 11 сентября 2000 года),

Аргентинской Республики (Соглашение между Правительством РФ и Правительством Аргентинской Республики о сотрудничестве в области карантина и защиты растений, Москва, 26 июня 1998 года),

Кореи (Соглашение между Правительством РФ и Правительством Корейской Народнодемократической Республики о сотрудничестве в области карантина и защиты растений, Москва, 14 октября 1997 года),

Словакии (Соглашение между Правительством РФ и Правительством Словацкой Республики о сотрудничестве в области карантина и защиты растений, Братислава, 30 ноября 1993 года),

Франции (Соглашение между Правительством РФ и Правительством Французской Республики о сотрудничестве в области карантина и защиты растений, Париж, 11 марта 1987 года),

некоторых иных государств.

3. При рассмотрении норм комментируемой статьи можно упомянуть еще один документ, который нельзя отнести к нормативным правовым актам: это акт применения права - постановление Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2005 г. N 2-П, согласно которому положения ст. 4 комментируемого Закона, относящие к полномочиям РФ и разработку, и утверждение правил и норм обеспечения карантина растений, перечня карантинных объектов, а также разработку и установление порядка ввоза на территорию РФ, вывоза с территории РФ подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) признаны не противоречащими Конституции РФ. Таким образом, этим конституционным актом решается вопрос о регулировании субъектами РФ вопросов (принятие своего законодательства) по вопросам рассматриваемых правоотношений.

Статья 4. Полномочия Российской Федерации на обеспечение карантина растений

К полномочиям Российской Федерации на обеспечение карантина растений относятся: разработка и проведение в Российской Федерации единой государственной политики;

организация и проведение федерального государственного карантинного фитосанитарного надзора; установление и упразднение карантинной фитосанитарной зоны, установление и отмена карантинного фитосанитарного режима; разработка и утверждение правил и норм обеспечения карантина растений, перечня карантинных объектов;

проведение контрольных обследований подкарантинных объектов; установление карантинного фитосанитарного состояния территории Российской Федерации;

разработка и установление порядка ввоза на территорию Российской Федерации, вывоза с территории Российской Федерации подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза);

15

области разработки и утверждения правил и норм обеспечения карантина растений, касающихся ввоза на территорию Российской Федерации и вывоза с территории Российской Федерации подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза).

Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что право федерального законодателя устанавливать такие полномочия федеральным законом как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов непосредственно вытекает из статьи 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации. Вместе с тем статьей 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации управомочены на принятие в соответствии с федеральными законами собственных законов и иных нормативных правовых актов. Данное конституционное предписание нашло отражение и в ст. 3 комментируемого Закона, которая относит к законодательству Российской Федерации в области обеспечения карантина растений наряду с актами федерального уровня законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (см. постановление Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2005 г. № 2-П).

Статья 6 рассматриваемого Закона более подробно регламентирует правоотношения по установлению и снятию режима карантина растений, режима фитосанитарной зоны. Установление подобных режимов фактически выражается в изменении правового положения участников правоотношений хозяйственного оборота растений. Его можно назвать административным режимом, поскольку для участников хозяйственного оборота растений и их материалов устанавливаются дополнительные обязанности, таким образом, и изменяется их правовой статус в данных правоотношениях.

Несколько статей главы 2 рассматриваемого Закона можно отнести к реализации полномочия органов государственной власти федерального уровня по установлению фитосанитарного состояния на территории РФ. Нет определения содержания понятия фитосанитарного состояния на территории РФ. Однако можно сказать, что это означает состояние защищенности территории страны от карантинных объектов.

Главным образом, основные контрольные мероприятия, позволяющие предупредить проникновение на территорию РФ карантинных объектов, проводятся при ввозе на территорию РФ различных товаров, прохождении транспорта.

Фитосанитарное состояние РФ достигается и посредством установления дополнительных обязанностей для граждан и юридических лиц на территории РФ, которые по роду своей хозяйственной деятельности могут оказаться в контакте с карантинными объектами.

Органы государственной власти федерального уровня в пределах своих полномочий разрабатывают единые для применения на всей территории РФ правила, стандарты и нормативы, требования к материалам, которые могут быть заражены карантинными объектами и их транспортировке. Статьей 8 комментируемого Закона предусмотрено и проведение обязательной сертификации подкарантинной продукции. Подобные меры по обязательной сертификации подкарантинной продукции (груза, материала), позволяют органам государственной власти контролировать нераспространение карантинных объектов на территории страны.

Рассматриваемые положения комментируемой статьи относят к полномочиям РФ разработку и утверждение правил и норм обеспечения карантина растений, перечня карантинных объектов, разработку и установление порядка ввоза на территорию РФ, вывоза с территории РФ подкарантинной продукции. Иными словами, эти положения закрепляют конкретные полномочия РФ на обеспечение карантина растений. Право федерального законодателя устанавливать такие полномочия федеральным законом как по предметам ведения РФ, так и по предметам совместного

17

ведения РФ и ее субъектов непосредственно вытекает из ст. 76 ч. 1 и 2 Конституции РФ. Вместе с тем на основании ч. 2 ст. 76 Конституции РФ субъекты РФ управомочены на принятие в соответствии с федеральными законами собственных законов и иных нормативных правовых актов. Данное конституционное предписание нашло отражение и в рассматриваемой статье, ст. 3 комментируемого Закона также относит к законодательству РФ в области обеспечения карантина растений наряду с актами федерального уровня законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Все полномочия по обеспечению режима карантина растений осуществляются только федеральными органами государственной власти. Больше всего нареканий и замечаний вызвали полномочия связанные с государственным контролем и надзором в области обеспечения карантина растений. Однако помимо данных полномочий, есть еще и полномочия по осуществлению государственной политики в данной области.

Государственная политика в области обеспечения карантина растений представляет собой определенный вид государственного планирования, это часть такого планирования, в которой находит свое выражение отношение государства к вопросам и проблемам распространения заболеваний растений сельскохозяйственных культур, здоровью граждан, производительности в сельском хозяйстве. В настоящее время вся государственная политика в вопросе обеспечения карантина растений выражена только в жестких контролирующих мерах.

В докладах и посланиях высших должностных лиц органов государственной власти страны в последние годы карантин растений и вопросы его обеспечения никакого решения или внимания не нашли. Карантин растений призван охранять продукцию сельхозпроизводителей от вредителей и принятия особых федеральных целевых программ или дополнительных мер, кроме жесткого государственного контроля за ввозимым на территорию РФ подкарантинным грузом не требуется.

2. Другую группу полномочий можно рассматривать как полномочия, которые связаны не с мероприятиями по обеспечению карантина растений, это полномочия вспомогательного характера, необходимые для практической реализации правоотношений по обеспечению карантина растений.

К таким полномочиям можно отнести установление государственной политики в области обеспечения карантина растений. Государство в своей управляющей деятельности официально выражает мнение по определенным вопросам. Фактически это выражение отношения государства по тому или иному вопросу, его план действий, цель к которой оно будет стремиться при решении данного вопроса. Все это и находит своей отражение в государственной политики по определенным вопросам. Задав основные цели (ориентиры) в работе органов государственной власти по вопросу обеспечения карантина растений, государство фактически определяет то, от чего конкретно в первую очередь оно стремиться защитить такими мерами, кому помочь, чьи интересы представлять. Уже органы государственной власти, которые наделяются определенными полномочиями по решению вопроса обеспечения карантина растений, обязательно придерживаются в своей деятельности того курса, которое определило высшее руководство страны по данному вопросу.

Разработку и утверждение правил и норм обеспечения карантина растений, перечня карантинных объектов также можно рассматривать как вспомогательное полномочие. Это нормативное обеспечение деятельности органов государственной власти по обеспечению карантина растений. Такие правила и нормативы должны быть едиными на всей территории страны и потому их могут разрабатывать и утверждать только федеральные органы государственной власти.

18

Статья 5. Утратила силу с 1 августа 2011 г.

Глава II Обеспечение карантина растений

Статья 6. Установление и упразднение карантинной фитосанитарной зоны, установление и отмена карантинного фитосанитарного режима, наложение и снятие карантина

При выявлении заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами уполномоченный федеральный орган исполнительной власти устанавливает карантинную фитосанитарную зону и карантинный фитосанитарный режим, делает представление в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, налагающий карантин.

В карантинной фитосанитарной зоне проводятся мероприятия по борьбе с карантинными объектами, локализации, ликвидации их очагов, вводятся запреты на использование определенной подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза), запреты на вывоз с территории карантинной фитосанитарной зоны определенной подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза), ограничения такого использования и вывоза и иные запреты и ограничения.

При ликвидации очагов карантинных объектов уполномоченный федеральный орган исполнительной власти упраздняет карантинную фитосанитарную зону и отменяет карантинный фитосанитарный режим, соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации снимает карантин.

Комментарий к ст. 6

1. Комментируемая статья устанавливает порядок осуществления следующих мероприятий: установления и упразднения карантинной фитосанитарной зоны, установления и отмены карантинного фитосанитарного режима, а также наложения и снятия карантина установления и упразднения режима карантина растений и его отмены. Под карантином растений понимается правовой режим, предусматривающий систему мер по охране растений и продукции растительного происхождения от карантинных объектов на территории Российской Федерации. В ст. 2 законодатель также определяет понятия «карантинная фитосанитарная зона» и «карантинный фитосанитарный режим».

В комментируемой статье не перечисляются основания введения карантина и осуществления мер, связанных с ним. Основанием может быть заражение вредными организмами, отсутствующими или ограниченно распространенными на территории нашей страны, земель, зданий, строений, сооружений, резервуаров, мест складирования, оборужования, транспортных средств, конрейнеров, подкарантинной продукции (подкарантинного материала, груза) и иных объектов, которые способны стать истчниками проникновения на территорию РФ и (или) распространения на ней карантинных объектов.

Принимая во внимание факт заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, Россельхознадзор обязан осуществить следующие мероприятия:

установить карантинную фитосанитарную зону,

установить карантинный фитосанитарный режим, сделать представление в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, налагающий карантин.

19

По случаю выявления таких вредных организмов на определенной территории, где он был выявлен (одно поселение, или фабрика, склад) и до территории целого субъекта РФ вводится режим карантина растений, а также такая территория объявляется фитосанитарной зоной.

Обратим внимание на то, что установить карантинную фитосанитарную зону и ввести карантинный фитосанитарный режим вправе только уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, которым является Россельхознадзор. Какого-либо согласования с органами государственной власти субъекта РФ, в котором устанавливается карантинная фитосанитарная зона и карантинный фитосанитарный режим, Россельхознадзору при этом не требуется. Органы государственной власти субъекта РФ получают письменное представление о том, что на определенной территории такого субъекта установлены карантинная фитосанитарная зона и карантинный фитосанитарный режим, и обязаны отреагировать на это представление определенным образом. Полномочием органа власти субъекта Российской Федерации является наложение и снятие карантина. В частности, на территории Московской области таким органом является Министерство сельского хозяйства и продовольствия Московской области.

В качестве примера можно привести распоряжение Министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области от 10.05.2011 г. № 34 «О наложении карантина по бурой бактериальной гнили в Озерском муниципальном районе», которым наложен карантин по бурой бактериальной гнили в границах ряда картофелехранилищ. Данное распоряжение обнародовано путем размещения в газете «Ежедневные новости. Подмосковье».

Установление и упразднение карантинной фитосанитарной зоны, установление и отмена карантинного фитосанитарного режима, наложение и снятие карантина производится отдельно по каждому карантинному объекту.

Приказом Минсельхоза РФ от 13.02.2008 г. N 43, утвержден Порядок установления и упразднения карантинной фитосанитарной зоны, установления и отмены карантинного фитосанитарного режима, наложение и снятие карантина.

Из содержания рассматриваемой статьи видно, что режим карантина растений и объявление фитосанитарной зоны на определенной территории взаимосвязанные правовые меры, это единая реакция со стороны полномочных органов государственной власти по предупреждению и ликвидации вредных организмов.

Невозможно ввести карантин растений без определения фитосанитарной зоны и введения соответствующего режима, так же, как и объявить на определенной территории режим фитосанитарной зоны без установления и режима карантина растений. Отсюда из такой логики правового регулирования следует и то, что по отмене (прекращении) карантина растений или режима фитосанитарной зоны должны прекращаться (отменяться) соответственно и второй режим. Никакого законодательного ограничения на срок действия режима карантина растений и введения фитосанитарной зоны закон не предусматривает. Это во многом объясняется и тем, что вредные организмы могут быть различными по своим свойствам и для их выявления и уничтожения может потребоваться всего несколько часов, а может потребоваться и несколько недель, месяцев.

Снятие режима карантина растений при наступлении к тому достаточных оснований, позволяющих сделать вывод о ликвидации очага карантинных объектов, проходит в виде отмены двух режимов одновременно. Основаниями, необходимыми для снятия карантина, могут быть, вопервых, ликвидация очага карантинного объекта, по которому был наложен карантин, и отсутствие карантинного объекта на данной территории в течение 3 лет подряд (в зависимости от биологических особенностей организма), подтвержденное данными контрольных обследований, проведенных должностными лицами территориального управления Россельхознадзора; во-вторых,

20