Комментарий к Федеральному закону от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ»

Под ред. Кайля А.Н. Н.А. Петрусева

Комментарий к Федеральному закону от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ

«О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской

Федерации»

2010

1

УДК 347.7 ББК 67.404

Под редакцией Кайля Александра Николаевича – к.ю.н., начальника юридической группы ЗАО «Народный Телефон Саратов».

Автор: Петрусева Наталья Анатольевна — более семи лет является практикующим юристом в организациях, непосредственно связанных с деятельностью естественных монополий, заместитель начальника юридического управления ОАО «Ульяновскэнерго».

Параллельно автор занимается преподавательской и научной деятельностью. Является сотрудником Мордовского государственного университета имени Н.П. Огарева. Диссертация автора посвящена рассмотрению деятельности естественных монополий с точки зрения их ценового регулирования.

Петрусева Н.А. Комментарий к Федеральному закону от 14 апреля 1995 г. № 41ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию

вРоссийской Федерации»

©ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2010

В настоящем комментарии особое внимание уделено вопросам государственной политики в сфере государственного регулирования тарифов и цен на электрчисекую и тепловую энергию, рассмотрены основные понятия закона, охарактеризованы в современном

иретроспективном плане сферы деятельности, в отношении которых осущсевтляется государственное регулирование тарифов и цен в соответствии с комментируемым Законом; рассмотрена взаимосвязь комментируемого Закона с иными нормативными правовыми актами, приведены примеры из судебной практики.

Комментарий предназначен для практических работников регулируемых организаций

иорганов государственного регулирования тарифов и цен. Положения комментария могут быть применены в практической деятельности юрисконсультов организаций, адвокатов, работников судебной системы и т.д.

2

Комментарий к Федеральному закону от 14 апреля 1995 г. 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в

Российской Федерации» (с изменениями от 11 февраля 1999 г., 10 января, 26 марта, 7 июля 2003 г., 22 августа, 30 декабря 2004 г., 26, 31 декабря 2005 г., 18 октября, 4 ноября

2007 г., 25 декабря 2008 г.)

Принят Государственной Думой 10 марта 1995 года

Настоящий Федеральный закон определяет экономические, организационные и правовые основы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ.

Комментарий к преамбуле

В комментируемом Законе установлены основы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ.

Государственное регулирование тарифов — один из методов правового регулирования, целью которого является упорядочение отношений по ценообразованию в

организационные и правовые основы регулирования ценообразования в сфере обращения электрической и тепловой энергии, государство стремится учесть как интересы потребителей электрической и тепловой энергии, в интересах которых необходимо обеспечить экономическую обоснованность и доступность цены на такие жизненно необходимые ресурсы как электрическая и тепловая энергия, так и интересы организаций, производящих и поставляющих электрическую и тепловую энергию, оказывающих услуги по передаче электрической и тепловой энергии, а также иные услуги на рынке обращения электрической энергии (мощности), для которых необходимо создать условия для эффективной деятельности в условиях рынка. Таким образом, основной целью комментируемого Закона является обеспечение баланса интересов между регулируемой организацией и потребителем.

Экономические основы государственного регулирования тарифов - это основные принципы, определяющие подход к государственному регулированию с экономической точки зрения. Прежде всего, это экономическая обоснованность тарифа и, соответственно, экономические принципы его формирования на основе документально подтвержденных затрат.

Организационные основы государственного регулирования — это закрепленные в Законе порядок и сроки установления тарифов, их действие во времени. К организационным также можно отнести определение структуры органов государственного регулирования тарифов, распределение полномочий между ними.

Правовую основу государственного регулирования тарифов составляют нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере государственного регулирования тарифов и цен.

Одним из основных компонентов проводимой в России реформы электроэнергетики

3

является, прежде всего, реформирование правовой базы. В 2003 г. принят пакет федеральных законов, направленных на реформирование энергетики. Базовым отраслевым законом является Федеральный закон от 26.03.2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее — Федеральный закон «Об электроэнергетике»), в котором гл. 5 посвящена государственному регулированию и контролю в электроэнергетике. Нормы названного Закона применяются к отношениям по государственному регулированию цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию в той части, в которой они не урегулированы законодательством о государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию1.

Подзаконные акты, в т.ч. Правительства РФ и федерального органа исполнительной власти в сфере государственного регулирования тарифов и цен, посвящены установлению основ ценообразования, правил государственного регулирования и применения тарифов, определения полномочий и статуса органов регулирования, методических указаний по расчету тарифов.

Необходимо отметить, что государство с целью перехода от государственного регулирования цен к свободному ценообразованию со временем планирует свести к минимуму вмешательство в ценообразование в электроэнергетической сфере. Комментируемый Закон прекратит действовать при вступлении в силу в полном объеме Федерального закона «Об электроэнергетике», что предположительно произойдет к 01.01. 2011 г., если не будет внесено никаких изменений. В частности, цены на электрическую энергию на розничном (потребительском) рынке будут свободными, в т.ч. и для населения. Однако, некоторые составляющие свободной цены, к примеру, тарифы на услуги по передаче электрической энергии, останутся регулируемыми государством.

Статья 1. Основные понятия

В настоящем Федеральном законе применяются следующие основные понятия:

тарифы на электрическую и тепловую энергию - система ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты за электрическую энергию (мощность) и тепловую энергию (мощность); в целях настоящего Федерального закона указанное понятие применяется исходя из смысла и конкретного содержания правовой нормы;

энергоснабжающая организация - хозяйствующий субъект, осуществляющий продажу потребителям произведенной или купленной электрической и (или) тепловой энергии;

потребитель - физическое или юридическое лицо, осуществляющее пользование электрической энергией (мощностью) и (или) тепловой энергией (мощностью);

федеральный (общероссийский) оптовый рынок электрической энергии (мощности) (далее - оптовый рынок) - сфера обращения электрической энергии и мощности в рамках Единой энергетической системы России в границах единого экономического пространства РФ с участием крупных производителей и крупных покупателей электрической энергии, получивших статус субъектов оптового рынка и действующих на основе правил оптового рынка;

субъекты оптового рынка - юридические лица, осуществляющие куплю-продажу электрической энергии (мощности) и (или) предоставляющие услуги на оптовом рынке;

тепловая энергия - товар, характеризуемый расходом теплоносителя и изменением его термодинамических параметров (температуры, давления);

1Изотова А.В. Государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ. Энергетическое право, 2006. № 2.

4

тепловая мощность - количество тепловой энергии, которое может быть произведено и (или) передано по тепловым сетям за единицу времени;

тепловая нагрузка - количество тепловой энергии, которое может быть принято потребителем за единицу времени.

Комментарий к ст. 1

1. В ст. 1 комментируемого Закона даются основные понятия, используемые в комментируемом Законе.

Прежде всего, дается понятие тарифов на электрическую и тепловую энергию.

Соотношение понятий тариф и цена может быть выражено следующим образом: тариф устанавливается за единицу поставляемого ресурса и помноженный на количество потребленных товара или услуги (для целей комментируемого Закона — тепловой и электрической энергии) образует их цену , т.е. итоговую величину, выраженную в рублях, которую оплачивает потребитель. Так, на электрическую энергию тарифы устанавливаются на 1 кВ.т.ч. (один киловатт час), на тепловую – на 1 Гкал.

В Законе понятие тарифа раскрывается через систему ценовых ставок по которым осуществляются расчеты за электрическую и тепловую энергию. Более подробно понятие системы тарифов (цен) на электрическую и тепловую энергию раскрывается в Основах ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2004 г. № 109) (далее — Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в РФ). В п. 3 Основ ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в РФ сказано, что в систему тарифов (цен) входят регулируемые тарифы (цены) и свободные (нерегулируемые) цены.

К регулируемым тарифам (ценам) относятся:

1) регулируемые тарифы (цены) и (или) их предельные (минимальные и (или) максимальные) уровни на оптовом рынке:

а) на электрическую энергию (мощность), продаваемую на оптовом рынке по договорам в рамках предельных (минимального и максимального) объемов продажи электрической энергии (мощности) по регулируемым ценам (тарифам), определяемых в соответствии с правилами оптового рынка;

б) на электрическую энергию (мощность), продаваемую на оптовом рынке на территориях субъектов РФ, не объединенных в ценовые зоны оптового рынка;

в) на электрическую энергию (мощность), приобретаемую организацией по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью в целях компенсации потерь электрической энергии в рамках предельных (минимального и максимального) объемов продажи электрической энергии (мощности) по регулируемым ценам (тарифам), определяемых в соответствии с правилами оптового рынка;

г) на электрическую энергию (мощность), продаваемую (приобретаемую) на оптовом рынке в целях технологического обеспечения совместной работы ЕЭС России и электроэнергетических систем иностранных государств, а также продаваемую (приобретаемую) на оптовом рынке по договорам в рамках предельных (минимального и максимального) объемов продажи электрической энергии (мощности) по регулируемым

5

ценам (тарифам) в целях экспорта (импорта) в электроэнергетические системы иностранных государств.

На основании ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов», определившей понятие тарифов на электрическую и тепловую энергию, суд сделал вывод о том, что плата за реактивную энергию не подлежит государственному регулированию в соответствии с вышеназванным Законом (подробнее — см. постановление ФАС Северо-Западного округа от 21 ноября 2007 г. по делу № А21-3516/2006).

Понятие оптового рынка дается в п. 5 ст. 2 комментируемого Закона и будет подробнее рассмотрено позднее.

2)регулируемые тарифы и (или) их предельные (минимальные и (или) максимальные) уровни на электрическую энергию (мощность) на розничных рынках:

а) поставляемую на розничных рынках населению; б) поставляемую на розничных рынках иным категориям потребителей (за

исключением населения) гарантирующими поставщиками, энергоснабжающими и энергосбытовыми организациями, к числу потребителей которых относится население, в объемах, соответствующих продаваемым по регулируемым тарифам (ценам) на оптовом рынке объемам электрической энергии (мощности).

Розничный рынок электрической энергии (мощности) — это региональный рынок

врамках территории конкретного субъекта РФ. Статья 3 Федерального закона «Об электроэнергетике» определяет розничный рынок электрической энергии (мощности) как сферу обращения электрической энергии вне оптового рынка с участием потребителей электрической энергии.

3)регулируемые тарифы на тепловую энергию (мощность) на розничном рынке;

4)тарифы (размер платы) и (или) их предельные (минимальные и (или) максимальные) уровни на услуги, оказываемые на оптовом и розничном рынках электрической энергии (мощности) и на розничном рынке тепловой энергии (мощности) организациями, осуществляющими регулируемую деятельность.

К свободным (нерегулируемым) ценам на электрическую энергию (мощность) относятся цены, определяемые по результатам конкурентного отбора ценовых заявок или по соглашению сторон на оптовом и розничных рынках.

2. Энергоснабжающая организация определяется как хозяйствующий субъект, осуществляющий продажу потребителям произведенной или купленной электрической и (или) тепловой энергии.

Необходимо отметить, что на рынках электрической или тепловой энергии работают несколько видов субъектов, которые имеют свой статус и занимаются определенным видом деятельности. Хозяйствующие субъекты, производящие (вырабатывающие) энергию, называют генерациями. Субъектов, которые занимаются транспортировкой энергии по сетям (электрическим или тепловым) называют сетевыми организациями. На рынке электроэнергии выделена еще одна категория хозяйствующих субъектов, которые не производят и не транспортируют энергию, а только продают ее — это сбытовые компании.

Так, в соответствии с п. 3 Правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики (утв. постановлением Правительства РФ от 31.08.2006 г. № 530) (далее — Правила

функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период

6

реформирования электроэнергетики) к субъектам розничных рынков электрической энергии (мощности) относятся:

а) потребители электрической энергии; б) гарантирующие поставщики; в) энергосбытовые организации;

г) энергоснабжающие организации, осуществляющие продажу потребителям произведенной или купленной электрической энергии и совмещающие эту деятельность с деятельностью по передаче электрической энергии;

д) исполнители коммунальных услуг, приобретающие электрическую энергию в целях оказания гражданам коммунальных услуг;

е) сетевые организации и иные владельцы объектов электросетевого хозяйства; ж) производители (поставщики) электрической энергии, продажа которой не

осуществляется на оптовом рынке; з) системный оператор и иные субъекты оперативно-диспетчерского управления в

технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах.

Таким образом, исходя из вышеприведенной нормы действующее законодательство об электроэнергетике понимает под энергоснабжающей организацией достаточно узкую категорию хозяйствующих субъектов, только тех из них, которые в соответствии с нормативными правовыми актами сохраняют возможность сочетать деятельность по передаче электрической энергии с деятельностью по ее сбыту. Для всех остальных такое совмещение видов деятельности запрещено. Так, в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 26.03.2003 г. № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ и признании утратившим силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике» запрещается с 1 апреля 2006 г. юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям совмещать деятельность по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электрической энергии, а с даты окончания переходного периода реформирования электроэнергетики группам лиц и аффилированным лицам в границах одной ценовой зоны оптового рынка.

Необходимо отметить, что под энергоснабжающей организацией понимается любой хозяйствующий субъект как юридическое лицо, так и индивидуальный предприниматель без образования юридического лица, осуществляющий упомянутые в Законе виды деятельности.

Под юридическим лицом в соответствии со ст. 48 ГК РФ понимается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету.

В соответствии со ст. 23 ГК РФ гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. К предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно

применяются правила ГК РФ, которые регулируют деятельность юридических лиц,

7

являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения.

3.Под потребителем электрической или тепловой энергии (мощности) понимается физическое или юридическое лицо осуществляющее пользование электрической и тепловой энергией (мощностью) как для своих нужд так и для иных целей.

4.Прежде чем перейти к остальным понятиям, данным в комментируемой статье, необходимо остановиться на понятии «мощности». Данное понятие часто встречается в тексте комментируемого Закона и требует определенного внимания. Рынок мощности появился сравнительно недавно, до 2008 г. электрическая и тепловая энергия рассматривалась только как товар. Появившийся рынок мощности требовал дополнительной проработки на практике основных понятий и нового ценового регулирования не только на электрическую и тепловую энергию, но и на мощность. В комментируемом Законе дается понятие только тепловой мощности и оно будет рассмотрено далее. Что касается мощности на рынке электрической энергии, то здесь дело обстоит несколько сложнее в связи с различными ее разновидностями. Так в Правилах недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг (утв. постановлением Правительства РФ от 27.12.2004 г. № 861), даются следующие понятия мощности:

а) «заявленная мощность» - предельная величина потребляемой в текущий период регулирования мощности, определенная соглашением сторон между сетевой организацией и потребителем услуг по передаче электрической энергии, исчисляемой в мегаваттах.

Таким образом, «заявленная мощность» - это величина, в пределах которой сетевая организация принимает на себя обязательства обеспечить передачу электрической энергии в указанных в договоре точках присоединения (точках поставки). Величина заявленной мощности заявляется потребителем во-первых, при подаче заявления о заключении договора,

аво-вторых ежегодно, не менее чем за 8 месяцев до наступления очередного периода регулирования тарифов (подп. «б» п. 13, 18, 47 Правил недискриминационного доступа). Соответственно, «заявленная мощность», это величина мощности, которую заявляет сам потребитель на очередной год и которую потребитель обязуется не превышать (подп. «а» п. 14 Правил недискриминационного доступа), и которая может быть или меньше или равна разрешенной к использованию (присоединенной) мощности (п. 43 Правил недискриминационного доступа);

б) «максимальная мощность» - величина мощности, обусловленная составом энергопринимающего оборудования и технологическим процессом потребителя, исчисляемая в мегаваттах.

в) «присоединенная мощность» - совокупная величина номинальной мощности присоединенных к электрической сети (в т.ч. опосредованно) трансформаторов и энергопринимающих устройств потребителя электрической энергии, исчисляемая в мегавольт — амперах.

5.Понятие федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности) дается также в ст. 3 Федерального закона «Об электроэнергетике». В указанной статье оптовый рынок электрической энергии и мощности определяется как сфера обращения особых товаров - электрической энергии и мощности в рамках Единой энергетической системы России в границах единого экономического пространства РФ с

участием крупных производителей и крупных покупателей электрической энергии и

8

мощности, а также иных лиц, получивших статус субъекта оптового рынка и действующих на основе правил оптового рынка, утверждаемых в соответствии с Федеральным законом «Об электроэнергетике» Правительством РФ. Критерии отнесения производителей и покупателей электрической энергии к категории крупных производителей и крупных покупателей устанавливаются Правительством РФ.

6.Субъектами оптового рынка электрической энергии (мощности) являются юридические лица, получившие в установленном Федеральным законом «Об электроэнергетике» порядке право участвовать в отношениях, связанных с обращением электрической энергии и (или) мощности на оптовом рынке, в соответствии с утверждаемыми Правительством РФ правилами оптового рынка. Комментируемый Закон при определении субъектов оптового рынка конкретизирует виды деятельности, которые осуществляются субъектами: купля-продажа электрической энергии и (или) предоставление услуг на рынке (услуги по передаче электрической энергии или услуги по оперативно - диспетчерскому управлению).

7.Под тепловой энергией понимается товар, характеризуемый расходом теплоносителя и изменением его термодинамических параметров (температуры, давления). Тепловая энергия производится генерирующими организациями в виде горячей воды и пара.

8.Под тепловой мощностью понимается количество тепловой энергии, которое может быть произведено или передано по сетям за единицу времени. Тепловая мощность используется не только для организаций генерирующих тепловую энергию, но и для танспортирующих ее по сетям.

9.Под тепловой нагрузкой Закон понимает количество тепловой энергии, которое может быть принято потребителем за единицу времени. В соответствии с государственным стандартом ГОСТ 19431-84 «Энергетика и электрификация. Термины и определения» под нагрузкой энергоустановки потребителя понимается значение мощности или количества тепла, потребляемых энергоустановкой в установленный промежуток времени.

Статья 2. Сущность государственного регулирования тарифов

Государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию (мощность) (далее также - тарифы) осуществляется на основе принципов, изложенных в настоящем Федеральном законе, посредством установления экономически обоснованных тарифов (цен, платы за услуги) на электрическую и тепловую энергию и (или) их предельных уровней.

Срок действия установленных тарифов и (или) их предельных уровней не может быть менее одного финансового года, если иное не установлено федеральным законом, решением Правительства РФ.

Предельные уровни тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов в срок, определяемый Правительством РФ, с выделением предельных уровней тарифов на электрическую энергию для населения. Указанные предельные уровни тарифов могут быть установлены на срок более одного года, с календарной разбивкой, разбивкой по категориям потребителей с учетом региональных и иных особенностей.

Органы исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов в срок, определяемый Правительством РФ, устанавливают тарифы на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в том числе

9

населению, в рамках указанных предельных уровней тарифов.

Вслучае изменения предельных уровней тарифов на электрическую и тепловую энергию федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов менее чем за один календарный месяц до начала очередного финансового года либо в течение периода их действия органы исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов в срок не позднее одного календарного месяца со дня вступления в силу актов, которыми изменяются указанные предельные уровни тарифов, приводят свои решения об установлении тарифов на электрическую и тепловую энергию в соответствие с решениями об изменении указанных предельных уровней. В случае изменения предельных уровней тарифов на электрическую и тепловую энергию федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов более чем за один календарный месяц до начала очередного финансового года органы исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов принимают решения об установлении тарифов на электрическую и тепловую энергию в соответствии с указанными предельными уровнями или приводят свои ранее принятые решения об установлении тарифов на электрическую и тепловую энергию в соответствие с решениями об изменении указанных предельных уровней.

Превышение указанных предельных уровней допускается в порядке, установленном статьей 6 настоящего Федерального закона.

Вслучае, если органом исполнительной власти субъекта РФ тарифы на электрическую энергию для населения установлены на уровне выше максимального или ниже минимального уровня

снарушением порядка, предусмотренного настоящим Федеральным законом, либо указанные тарифы на электрическую энергию не приведены в соответствие с предельными уровнями тарифов на электрическую энергию для населения после их изменения федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов, применению на территории субъекта РФ до момента установления тарифов в соответствии с законодательством РФ органом исполнительной власти субъекта РФ подлежит установленный федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельный максимальный уровень тарифа на электрическую энергию для населения с учетом особенностей ценообразования в отношении электрической энергии, потребляемой населением.

Вслучае превышения размера установленных органами исполнительной власти субъектов РФ цен (тарифов) на электрическую энергию, поставляемую населению, на услуги субъектов естественных монополий, превышающего установленные предельные уровни, дополнительные расходы потребителей, финансируемых из бюджетов соответствующих уровней, и расходы, связанные с выплатой дополнительных субсидий населению, несут консолидированные бюджеты субъектов РФ.

При регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию органами государственного регулирования учитываются затраты энергоснабжающих организаций, в том числе расходы на обеспечение оборотных средств, исходя из порядка расчетов за электрическую и тепловую энергию.

Оплата электрической и тепловой энергии производится за фактически принятое потребителем количество электрической и тепловой энергии в соответствии с данными учета электрической и тепловой энергии, если иное не предусмотрено федеральным законом, иными нормативными правовыми актами или соглашением сторон.

Вслучае, если иное не установлено соглашением сторон, оплата электрической энергии производится потребителями до 15-го числа текущего месяца.

Государственное регулирование тарифов может проводиться отдельно в отношении электрической энергии, поставляемой населению в пределах социальной нормы потребления и сверх

социальной нормы потребления.

10