Комментарий к Федеральному закону от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке»
.pdf3) Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, принятую Советом Европы 4 ноября 1950 г.
Центральное место в законодательном разделе принадлежит комментируемому закону. Этот законодательный акт пришел на смену Закону РФ от 8 июля 1992 г. № 3245-I
"О внешней разведке", который был первым в истории российского права законом,
регламентирующим разведывательную деятельность. До этого она регулировалась ведомственными нормативными актами секретного характера. В Законе давалось понятие разведывательной деятельности, им определялись ее задачи, цели и принципы, В Законе раскрывался перечень органов, осуществляющих разведывательную деятельность, их права и обязанности, защита сведений о них, социальная и правовая защита должностных лиц органов, осуществляющих разведывательную деятельность. Закон предусматривал правовую и социальную защиту гражданам, содействующим органам, осуществляющим разведывательную деятельность, а также содержал положения о контроле и надзоре.
В подзаконный раздел правового регулирования разведывательной деятельности можно отнести нормативные правовые акты Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ: открытые межведомственные и ведомственные нормативные правовые акты органов, осуществляющих разведывательную деятельность, Генеральной прокуратуры РФ и других органов, а также ведомственные нормативные акты, которые носят закрытый характер (предназначены исключительно для служебного использования) и касаются организации и тактики проведения разведывательной деятельности, использования сил и средств и др.
К нормативным правовым актам Президента РФ, регламентирующих отдельные вопросы в сфере разведывательной деятельности, можно отнести
следующие:
Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 308 "О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации";
Указ Президента РФ от 17 июня 2003 г. № 680 "О центральных компетентных органах Российской Федерации, ответственных за выполнение Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом":
Указ Президента РФ от 13 сентября 2004 г. № 1167 "О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом";
Указ Президента РФ от 11 февраля 2006 г. № 90 "О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне";
11
Указ Президента РФ от 26 декабря 2006 г. № 1459 "О дополнительных мерах по повышению эффективности использования средств на оплату труда работников федеральных органов исполнительной власти";
Указ Президента РФ от 27 мая 2007 г. № 665 "О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1718 от 14 октября 2006 г.";
Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1349 "О директоре Службы внешней разведки Российской Федерации";
Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти".
Правительством РФ также принято ряд документов, касающихся
разведывательной деятельности:
Постановление Правительства РФ от 5 октября 2007 г. № 645 "О единовременном денежном вознаграждении за добросовестное исполнение (выполнение) обязанностей военной службы, должностных (служебных) обязанностей по итогам календарного (учебного) года";
Постановление Правительства РФ от 25 августа 2005 г. № 537 "О функциях федеральных органов исполнительной власти и Российской академии наук по реализации Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний" ;
Постановление Правительства РФ от 16 мая 2005 г. № 303 "О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации";
Постановление Правительства РФ от 29 января 2005 г. № 45 "О порядке предоставления сотрудникам кадрового состава органов внешней разведки Российской Федерации и членам их семей единовременных выплат, предусмотренных статьей 22 Федерального закона "О внешней разведке";
Постановление Правительства РФ от 6 апреля 1999 г. № 386 "Об утверждении перечня должностей, на которых проходят службу граждане Российской Федерации, подлежащие обязательной государственной дактилоскопической регистрации".
2. Значимую роль в подзаконном разделе правового регулирования играют
межведомственные и ведомственные нормативные акты, регламентирующих организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий. Они готовятся и издаются в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. Такие
12
документы могут издаваться в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты утверждаются руководителем органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности. К таким документам, например можно отнести:
Приказ МВД РФ, МЧС РФ, Минобороны РФ, МНС РФ, Минюста РФ, ГТК РФ, СВР РФ, ФСВТ РФ, ФСЖВ РФ, ФМС РФ, ФСБ РФ, ФСНП РФ, ФСО РФ, ФПС РФ и ФАПСИ от 17 ноября 1999 г. №№ 643, 531, 549, АП-3-24/364, 331, 786, 82, 112, 363, 96,
423, 413, 357, 620, 189 "Об утверждении Положения о порядке формирования и ведения информационного массива, создаваемого в процессе проведения государственной дактилоскопической регистрации"
Приказ Минобороны РФ от 16 июня 2005 г. № 243 "О единовременных выплатах сотрудникам кадрового состава органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации и членам их семей"
Приказ Министерства здравоохранения и социального развития от 29 декабря 2004 г. № 329 "Об утверждении Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты гражданам, проходящим (проходившим) военную и приравненную к ней службу в федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная
иприравненная к ней служба"
Письмо Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина РФ от 30 августа 2007 г. № 03-05-05-01/37 «О порядке применения освобождения от налогообложения имущества, принадлежащего на праве хозяйственного ведения или оперативного управления федеральным органам исполнительной власти, в которых законодательно предусмотрена военная и (или) приравненная к ней служба»
Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации в Минюсте России.
Организация и тактика осуществления разведывательной деятельности отнесены к государственной тайне, поэтому нормативные правовые акты, регламентирующие организацию и тактику, издаются с соответствующими грифами, их содержание в открытой печати не публикуется. Доступ к таким нормативным актам имеют только сотрудники и руководители оперативных аппаратов, а также должностные лица государственных органов исполнительной власти, осуществляющие контроль и надзор за
13
оперативно-розыскной деятельностью и имеющие соответствующий допуск к сведениям,
составляющим государственную тайну.
Статья 4. Принципы разведывательной деятельности
Разведывательная деятельность осуществляется на основе принципов:
1)разделения полномочий федеральных органов исполнительной власти, входящих в состав сил обеспечения безопасности Российской Федерации;
2)законности;
3)уважения прав и свобод человека и гражданина;
4)подконтрольности Президенту Российской Федерации и Федеральному Собранию;
5)сочетания гласных и негласных методов и средств.
Комментарий к ст. 4
1. Особое значение для обеспечения национальной безопасности РФ имеет эффективное использование и всестороннее развитие возможностей внешней разведки в целях своевременного обнаружения угроз и определения их источников. Настоящий ФЗ определил ряд принципов, на которых базируется разведывательная деятельность.
Принципы — это всегда главные, основополагающие начала, на которых строится все законодательство, представляя, таким образом, базис закона как нормативно-правового акта. Применительно к внешней разведке принципы отражают убеждения и взгляды общества в лице его законодательных и правоохранительных органов на сущность, цели и задачи этой специфической государственно-правовой формы по обеспечению национальной безопасности.
2. Принцип разделения полномочий федеральных органов исполнительной власти,
входящих в состав сил обеспечения безопасности РФ, имеет значение в организации разведывательной деятельности. В соответствии с этим принципом органы,
осуществляющие данную деятельность, решают определенные законом задачи исключительно в пределах своих полномочий, установленных соответствующими законодательными актами РФ
Согласно этому принципу определенные функции разведывательной деятельности,
которая является целостным механизмом, выполняют разные органы, наделенные соответствующими и четкими полномочиями. Подобное распределение служит гарантией предохранения от превышения полномочий, является частью механизма взаимодействия в
14
разведывательной деятельности, а в более широком плане — содействует обеспечению государственных интересов и дает возможность рационально ее организовать.
3. Одним из ключевых в разведывательной деятельности является принцип законности. Его содержание состоит в том, что только закон определяет точное и безусловное соблюдении всеми органами и должностными лицами Конституции РФ законов и нормативных правовых актов, имеющих отношение к обеспечению безопасности личности, общества и государства. Законность предполагает существование системы государственных гарантий, исключающих возможность злоупотреблений при осуществлении разведывательной деятельности, которая проводится только на основе настоящего федерального закона. Закон сформулировал основные правовые нормы,
регулирующие отношения в сфере внешней разведки, которые конкретизируются и развиваются в ведомственных нормативных актах (наставлениях, инструкциях, приказах).
В частности там сказано, что запрещено осуществлять разведывательную деятельность для решения задач, не предусмотренных законом.
Органам внешней разведки и их должностным лицам запрещается:
проводить оперативно-розыскные мероприятия в интересах какой-либо политической партии, общественного и религиозного объединения, т.е. сбор сведений в целях ведения политической борьбы, проведения выборной кампании, оказания иного содействия общественным, религиозным объединениям и политическим партиям;
принимать негласное участие в работе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также в деятельности зарегистрированных в установленном порядке и незапрещенных политических партий, общественных и религиозных объединений в целях оказания влияния на характер их деятельности (происходить может путем внедрения штатных негласных сотрудников в управленческие структуры органов власти и партий либо привлечение к конфиденциальному сотрудничеству их лидеров; лоббирования законопроектов, отвечающих интересам отдельных политических сил; внесения изменений в программы и регламенты деятельности; выдвижения на руководящие посты отдельных лиц; проведения акций, дискредитирующих либо поднимающих авторитет организации в общественном мнении, и т.п.);
разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни,
личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан и которые стали известными в процессе проведения ОРМ, без согласия граждан, за исключением случаев,
предусмотренных федеральными законами (Под разглашением сведений следует
15
понимать предание их огласке в устной или письменной форме, в том числе через средства массовой информации).
4. В ст. 2. Конституции РФ, сказано, что: «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Смысл этой статьи исходит из понимания, что права и свободы человека возникают и существуют не по соизволению государства.
Основой прав и свобод является человеческое достоинство. На этом основан и принцип уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, закрепленный настоящим федеральным законом.
Для проведения разведывательных действий и вытекающих из них оперативно-
розыскных мероприятий, которые ограничивающих конституционные права и свободы граждан установлена четкая законодательная процедура. В настоящем ФЗ, Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» и иных нормативных актах подробно прописаны условия проведения данных мероприятий и основания и порядок судебного рассмотрения материалов таких мероприятий. Соблюдение прав и свобод имеет важное значение для лиц, оказывающих содействие разведывательным органам. Законодатель декларирует их государственную защиту, закрепляет меры их социальной и правовой защиты, обеспечение безопасности и неприкосновенности конфидентов, определяет конфиденциальность отношений.
На основании ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Закон определяет границы пользования правами и свободами,
игнорирование которых ведет к нарушению прав и свобод других лиц. На основании судебного решения при определенных соблюдении условий допускается возможность ограничения у таких лиц, например, на тайну переписки, телефонных переговоров,
почтовых, телеграфных и иных сообщений и на неприкосновенность жилища.
Ни при каких условиях не должны быть нарушены права и свободы, закрепленные в ряде статей основного закона государства. Так, в ст. 21 Конституции РФ говорится, что достоинство личности охраняется государством, и ничто не может быть основанием для его умаления. Никто не может нарушить право частной собственности, которое охраняется законом (ст. 35 Конституции РФ). В ст. 53 Конституции РФ закреплена норма,
направленная на защиту граждан, которые могут пострадать от незаконных действий
16
органов государственной власти и их должностных лиц. Одновременно эта норма имеет
превентивное значение: она призвана способствовать укреплению законности в деятельности органов государственной власти. Законодательные гарантии реализуются при любых отклонениях со стороны должностных лиц путем применения к ним мер ответственности, предусмотренных законодательством РФ, осуществления судебного и ведомственного контроля, прокурорского надзора.
В том случае, если в процессе осуществления разведывательных мероприятий были нарушены права и законные интересы физических или юридических лиц уполномоченными органами или должностными лицами, осуществляющими разведывательную деятельность, вышестоящего орган, прокурор или судья (суд) обязаны принять меры по их восстановлению. При нарушении субъективных гражданских прав,
других неимущественных или имущественных прав, могут быть использованы
следующие способы защиты:
восстановление положения, существовавшего до нарушения прав, и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения;
возмещение убытков;
компенсация морального вреда;
прекращение или изменение правоотношения;
иные способы, предусмотренные законом (см. ст. 12 ГК РФ).
Как правило, названные способы защиты могут применяться судебными органами,
что, однако, не исключает возможности осуществлять пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, другими органами или должностными лицами.
Таким образом, необходимыми условиями возмещения вреда, причиненного незаконными действиями субъектов в сфере разведывательной деятельности, являются:
причинение имущественного или морального вреда гражданину либо юридическому лицу;
причинение вреда незаконными действиями указанных органов или должностных лиц, т.е. оперативно-розыскными мероприятиями и действиями,
осуществляемыми в противоречии с правовыми основами оперативно-розыскной
деятельности;
наличие причинной связи между совершением незаконных действий в процессе оперативно-розыскных мероприятий и причинением вреда;
наличие вины органа или должностного лица.
17
Вследствие того, что органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, являются подразделениями соответствующих государственных органов, вред в указанных случаях подлежит возмещению за счет казны РФ или казны субъекта РФ (ст. 1069 ГК РФ).
5. Из принципов законности и уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина вытекает принцип подконтрольности Президенту РФ и Федеральному Собранию.
Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы, издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории страны. Он назначает на должность и освобождает от Директора Службы внешней разведки. Контроль за внешней разведкой осуществляется через аппарат Администрации Президента и Совета Безопасности РФ.
В соответствии с ч. 3. ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания согласно принятому каждой палатой регламенту, в том числе по вопросам контроля за внешней разведкой. В соответствии с Законом от 21 июля 1993 г. №
5485-1 "О государственной тайне" члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы на период исполнения ими своих полномочий допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, без проведения проверочных мероприятий. Указанные лица предупреждаются о неразглашении государственной тайны, ставшей им известной в связи с исполнением ими своих полномочий, и о привлечении их к ответственности в случае ее разглашения, о чем у них отбирается соответствующая расписка.
В целях организации контроля за исполнением федерального бюджета в части, касающейся использования финансовых средств на внешнюю разведку, Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Этим органом контролируется обоснованность выделения денежных средств, правильность и эффективность их использования.
Органы внешней разведки обязаны беспрепятственно предоставлять
контролирующим органам любую запрошенную информацию, за исключением сведений о лицах, внедренных в организованные преступные группы, штатных негласных
18
сотрудниках органов, осуществляющих разведывательную деятельность, а также о лицах,
оказывающих или оказывавших им содействие на конфиденциальной основе, в порядке и случаях, предусмотренных федеральными законами.
5. Большое значение в разведывательной деятельности имеет сочетание гласных и негласных методов и средств (они, хотя противоположны по смыслу и автономны по содержанию, но дополняют друг друга.), обеспечивающих тесную взаимосвязь оперативно-розыскной и процессуальной деятельности по выявлению и раскрытию преступлений. Под гласным проведением мероприятий следует понимать действия органов, осуществляющих разведывательную деятельность, без сокрытия, во-первых,
самого факта осуществления каких-либо действий, а во-вторых, лиц, их осуществляющих.
При гласном проведении мероприятий может зашифровываться (скрываться) их истинная цель.
Негласное проведение разведывательных мероприятий предполагает сокрытие от заинтересованных лиц факта осуществления каких-либо действий и лиц, их проводящих.
В законодательной формулировке анализируемого принципа употреблены термины
«средства» и «методы». Под методом понимается совокупность приемов и способов,
применяемых для решения оперативно-тактических задач в разведывательной
деятельности.
Средствами являются объекты, предметы материального мира, при помощи которых достигается (обеспечивается) осуществление разведывательной функции.
Выбор органом, осуществляющим разведывательной деятельности, методов и средств зависит от объективно сложившейся ситуации и определяется самостоятельно указанным органом.
Сочетанием гласных и негласных средств и методов обеспечиваются результативность разведывательной деятельности, конспирация, зашифровка негласных источников информации, проверка достоверности полученной оперативной информации,
правильность принимаемых решений, обоснованность выдвигаемых версий и др.
6. В качестве важнейшего отраслевого принципа разведывательной деятельности законодателем определен принцип конспирации, который отражает специфический разведывательный характер данной деятельности. Конспирация (скрытность, маскировка)
- один из факторов, позволяющих добиться успеха. Она позволяет сохранить силы,
средства и методы, организационные и тактические аспекты осуществления разведывательных мероприятий.
19
Порядок и правила конспирации закреплены в ряде статей комментируемого закона.
Принцип конспирации означает установление особого порядка получения,
оформления, хранения и использования разведывательной информации, а также обязательных правил обращения со служебными документами.
Организация и тактика разведывательной деятельности и способы конспирации регламентированы в межведомственных и ведомственных нормативных правовых актах, с
которыми могут знакомиться лишь должностные лица, имеющие допуск к сведениям,
составляющим государственную тайну.
Статья 5. Цели разведывательной деятельности
Целями разведывательной деятельности являются:
1)обеспечение Президента Российской Федерации, Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации разведывательной информацией, необходимой им для принятия решений в политической, экономической, оборонной, научно-технической и экологической областях;
2)обеспечение условий, способствующих успешной реализации политики Российской Федерации в сфере безопасности;
3)содействие экономическому развитию, научно-техническому прогрессу страны и военно-техническому обеспечению безопасности Российской Федерации.
Разведывательная деятельность не может осуществляться для достижения антигуманных
целей, а также для достижения целей, не предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Комментарий к ст. 5
1. Целью называется то, что ожидается в результате определенным образом направленных действий. Она возникает в ходе разрешения определенных задач. Все действия органов, осуществляющих разведывательную деятельность, должны основываться на установке: "разрешено только то, что разрешено" (но не "разрешено то,
что не запрещено"). Ее содержание состоит в том, что только закон определяет точное и безусловное соблюдении всеми органами и должностными лицами Конституции РФ, УК,
УПК, УИК, ТК, настоящего ФЗ и иных законов и нормативных правовых актов, имеющих отношение к обеспечению безопасности личности, общества и государства,
20