Комментарий к Федеральному закону от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке»
.pdfчастной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство, а также не должен использовать такую информацию в личных целях.
Все запросы об информации, поступающие от средств массовой информации,
должны отсылаться уполномоченным на то лицам.
Сотрудник органа внешней разведки обязан соблюдать запреты и ограничения,
связанные с исполнением его обязанностей, предусмотренных действующим законодательством.
Сотрудники кадрового состава органов внешней разведки РФ не вправе, если это не вызвано служебной необходимостью, заниматься по совместительству другой оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности, осуществляемой с согласия руководителя соответствующего органа внешней разведки РФ.
Происходит это в том случае, если преподавательская, научная и иная творческая деятельность не повлечет за собой конфликта интересов, не нарушает профессиональной этики и не противоречит требованиям закона. При этом внеслужебная деятельность,
выполнение иной оплачиваемой работы, а также его поведение не должны негативно сказываться на работе или репутации органов внешней разведки.
Внеслужебная деятельность, выполнение иной оплачиваемой работы разрешается только при условиях:
соблюдения установленных законом ограничений и запретов;
уведомления представителя нанимателя о выполнении иной оплачиваемой
работы;
когда работник аппарата суда способен заниматься внеслужебной деятельностью или иной оплачиваемой работой в часы, свободные от основной работы, то есть она не осуществляется во время исполнения им служебных обязанностей;
внеслужебная деятельность или иная оплачиваемая работа не требует от сотрудника внешней разведки раскрытия либо не вынуждает его к раскрытию конфиденциальной информации, полученной им при выполнении служебных обязанностей.
111
Статья 19. Лица, оказывающие конфиденциальное содействие органам
внешней разведки Российской Федерации
Для достижения целей разведывательной деятельности органы внешней разведки Российской Федерации могут устанавливать на безвозмездной либо возмездной основе отношения сотрудничества с совершеннолетними дееспособными лицами, добровольно давшими согласие оказывать конфиденциальное содействие органам внешней разведки Российской Федерации.
Порядок взаимоотношений с такими лицами определяется нормативными правовыми актами органов внешней разведки Российской Федерации.
Органы внешней разведки Российской Федерации не вправе обращаться за конфиденциальным содействием к членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы,
депутатам законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации,
судьям судов Российской Федерации и прокурорам всех уровней в Российской Федерации,
священнослужителям и полномочным представителям официально зарегистрированных в Российской Федерации религиозных организаций.
Сведения о лицах, оказывающих (оказывавших) конфиденциальное содействие органам внешней разведки Российской Федерации, составляют государственную тайну и рассекречиванию в связи с истечением максимально допустимого срока засекречивания сведений, составляющих государственную тайну, не подлежат. Доступ к этим сведениям имеют только руководитель и уполномоченные им на то сотрудники соответствующего органа внешней разведки Российской Федерации.
В целях обеспечения безопасности лиц, оказывающих (оказывавших) конфиденциальное содействие органам внешней разведки Российской Федерации, и членов их семей могут проводиться мероприятия по их защите, не нарушающие права и законные интересы других лиц.
Порядок проведения таких мероприятий определяется Президентом Российской Федерации.
Комментарий к ст. 19
1. При решении задач разведывательной деятельности органы внешней разведки могут привлекать к сотрудничеству отдельных лиц (с добровольного согласия последних).
Мотивация сотрудничества лиц, как правило, имеет различную основу (исполнение гражданского долга, материальную заинтересованность и т.д.). Содействие лиц органам,
осуществляющим разведывательную деятельность, может быть гласным, анонимным и
негласным (конфиденциальным).
112
Гласное содействие оказывается лицом при подготовке и проведении мероприятий,
в ходе которых это лицо не требует (или не требуется) сохранения в тайне его участия в данных мероприятиях.
Анонимное содействие осуществляется путем предоставления информации, когда лицо, ее предоставляющее, не желает раскрывать свое имя и участвовать в дальнейшем в уголовном процессе. Анонимная информация может передаваться по телефону, в
письменной форме, в процессе непосредственной встречи с сотрудником органа внутренних дел или через посредника.
Конфиденциальность содействия устанавливается при условии выраженного желания лица. Как правило, вовлекаемый в разведывательный процесс сам должен выступить инициатором конфиденциальности своих отношений с органами внешней разведки. Однако это не исключает случаев, когда разведка в лице своих штатных должностных лиц из тактических соображений целесообразности или безопасности предлагает лицам, привлекаемым к подготовке или проведению оперативно-розыскных мероприятий, конфиденциальность такого содействия. Конфиденциальность означает,
прежде всего, что сведения о лицах, оказывающих подобное содействие, не подлежат оглашению. Это обеспечивается рядом мер, предусмотренных ведомственными нормативными актами.
При этом конфиденциальное содействие лиц носит индивидуальный характер и осуществляется на разовой или долговременной основе в зависимости от сроков решения конкретных задач разведывательной деятельности.
Законодатель выделяет два вида содействия лиц органам, осуществляющим разведывательную деятельность. Первый из них предусматривает привлечение лиц для подготовки разведывательных мероприятий. Второй — для непосредственного участия в их проведении. Согласие лица на сотрудничество может быть устным или письменным.
Вообще же на практике применяются три формы правового оформления такого сотрудничества, а именно - устная договоренность, акт одностороннего волеизъявления лица в виде соответствующей расписки (подписки о сотрудничестве), контракт.
Устная договоренность должна применяться как исключение в случае, если другие формы в конкретной обстановке невозможны или неуместны. Контракт в отличие от расписки, односторонне фиксирующей лишь обязательства лица, подразумевает взаимные обязательства, в том числе и государства перед лицом, закрепленные в письменной форме. Контракт повышает взаимные гарантии сторон, фиксируя
113
ответственность за невыполнение обязательств. Контракт позволяет более полно,
детально закрепить взаимоотношения сторон, условия и виды сотрудничества.
Комментируемый закон предусматривает заключение контрактов о содействии органам, осуществляющим разведывательную деятельность, с совершеннолетними дееспособными лицами независимо от их гражданства, национальности, пола,
имущественного, должностного и социального положения, образования, принадлежности к общественным объединениям, отношения к религии и политических убеждений.
Общие требования к лицу, желающему заключить контракт о содействии, -
совершеннолетие и дееспособность. Конфиденциальное сотрудничество граждан с органами, осуществляющими разведывательную деятельность по контракту означает, что эти лица ведут по заданиям уполномоченных органов активную разведывательно-
поисковую деятельность, причем получение за это вознаграждений и других выплат является для них одним из источников существования. Главная отличительная черта
конфиденциального сотрудничества на контрактной основе — длительность,
устойчивость отношений между гражданином и органом внешней разведки.
Конфиденциальные отношения устанавливаются с физическими лицами независимо от их гражданства. К сотрудничеству могут привлекаться:
граждане России, которые являются таковыми или были признаны гражданами России в соответствии с Законом о гражданстве;
лица, имеющие двойное гражданство (одновременно состоящие в гражданстве другого государства):
лица без гражданства (не являющиеся российскими гражданами и гражданами других государств) и иностранцы (граждане и подданные иностранного государства).
Конфиденциальные отношения с указанными лицами могут устанавливаться независимо от постоянного или временного их нахождения на территории России. В
оперативной практике недопустимо привлечение к конфиденциальному сотрудничеству дееспособных лиц, по состоянию здоровья не способных принимать участие в мероприятиях оперативно-розыскной деятельности или имеющих признаки психических отклонений.
Контракт должен содержать цель и предмет сотрудничества, обязательства сторон, форму и размер вознаграждения, гарантии безопасности гражданина, условие о конфиденциальности, основания для пролонгации и прекращения контракта, порядок
114
разрешения споров. Контракт — договор, соглашение с взаимными обязательствами для договаривающихся сторон.
Процедуры заключения и исполнения, а также содержание контракта о сотрудничестве лицом регламентируются ведомственными нормативными актами,
носящими закрытый характер. Перечень контрактных условий определяется индивидуально и зависит от характера выполняемой работы, личных и деловых качеств лица, реальных возможностей участвовать в мероприятиях по обеспечению безопасности личности, общества и государства. Определение предмета контракта и взаимных обязательств сторон связано с некоторыми трудностями, поскольку, с одной стороны,
требует определенности и четкой регламентации, а с другой - конфиденциальность и конспиративный характер деятельности не позволяет раскрывать в контракте сущность и детали разведывательных мероприятий. Тем более что лицо вправе располагать одним экземпляром контракта. Целесообразно заранее предусматривать форму хранения подписанного контракта: возможна передача его на хранение в банк и т.д.
Возмездный характер контракта может означать не только денежную оплату услуг лица, но и иные формы эквивалентного "вознаграждения": освобождение от уголовной ответственности, передача имущества в собственность, устройство на работу, выдача новых документов, пластическая операция и др. Вознаграждение и иные выплаты по контракту освобождаются от налогообложения и в декларациях о доходах не указываются.
Контракт должен содержать гарантии безопасности лица и членов его семьи.
Меры эти подразделяются на общие - установленные нормативно, и специальные -
индивидуально оговоренные в контракте (изменение внешности, выдача новых документов, удостоверяющих личность, переезд в другую местность).
Государственные органы по контракту должны иметь полномочия по контролю за деятельностью лица: изменять в одностороннем порядке условия контракта в случае изменения оперативной обстановки, а также налагать административные санкции в случае предоставления гражданином заведомо недостоверной информации, нарушения конфиденциальности взаимоотношений и ином существенном неисполнении обязанностей. Более детально порядок заключения контракта с лицами, принимающими участие в проведении оперативно-розыскных мероприятий, может быть изложен в ведомственных нормативных актах органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
115
Действие контракта прекращается по инициативе одной из сторон и может быть обжаловано на общих основаниях в установленном законом порядке. Досрочное расторжение контракта осуществляется при неисполнении его условий либо по иным обязательствам. Например, основанием для досрочного расторжения контракта о конфиденциальном сотрудничестве со стороны органа, осуществляющего разведывательную деятельность, являются:
разглашение сведений о конфиденциальном сотрудничестве;
утрата конфидентом возможности оказывать содействие;
приобретение конфидентом статуса депутата, судьи, прокурора, адвоката,
священнослужителя или полномочного представителя официально зарегистрированного
религиозного объединения;
совершение конфидентом преступления;
использование конфиденциального сотрудничества для сокрытия преступной деятельности;
разглашение сведений конфиденциального характера, сопряженное с нанесением ущерба разведывательной деятельности;
умышленное предоставление заведомо ложной информации;
сокрытие оперативно значимой информации или ее умышленное искажение;
уклонение от сотрудничества в различной форме;
грубое нарушение требований конспирации, чреватое расшифровкой конфиденциального сотрудничества;
неудовлетворительное состояние здоровья;
другие нарушения условий контракта о конфиденциальном сотрудничестве.
Возможно включение в контракт и других оснований его расторжения.
2. Нормативно устанавливается запрет конфиденциальных отношений органов внешней разведки с определенной группой лиц. Законодатель выделяет две группы граждан. Первую составляют депутаты, судьи и прокуроры. Вторую — священнослужители и полномочные представители официально зарегистрированных религиозных объединений.
Запрет на привлечение к конфиденциальному сотрудничеству первой группы граждан связан с тем, что ее представители наделены в установленном законом порядке определенными законодательными, судебными и надзорными полномочиями. При этом введение закон запретительных санкций на привлечение к сотрудничеству представителей законодательной и судебной ветвей власти обусловлено рядом факторов.
116
Во-первых, установление конфиденциального сотрудничества с лицом является специфическим условием решения задач разведывательной деятельности субъектов, которые в системе государственного управления наделены исполнительно-
распорядительными полномочиями. С позиций занимаемого правового положения в системе государственных органов они не вправе осуществлять негласное руководство представителями законодательной и судебной власти. Данное положение относится также к прокурорам, которые в России осуществляют прокурорский надзор (в том числе за исполнением законодательства в сфере разведывательной деятельности).
Во-вторых, нельзя допустить, чтобы привлечение к конфиденциальному сотрудничеству указанной категории лиц использовалось органами, осуществляющими разведывательную деятельность, для оказания негласного регулирующего воздействия на законотворческую деятельность и работу судов. Согласно ст. 120 Конституции судьи независимы и обязаны выполнять требования только Конституции и федеральных законов (в частности, для обеспечения их независимости в ст. 294 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность суда).
В-третьих, государственные служащие указанной категории граждан не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности.
В части, касающейся запрещения использования конфиденциального содействия священнослужителей и полномочных представителей, официально зарегистрированных объединений, органам, осуществляющим разведывательную деятельность, следует отметить, речь идет об особой категории лиц, которые:
возведены в духовный сан, и таким образом наделены каноническим правом самостоятельно совершать богослужение, обряды и таинства, в том числе исповедь;
в законном порядке имеют право выполнять юридические действия от имени официально признанных государством религиозных организаций и объединений;
обладают полномочным правом от имени официально зарегистрированных религиозных объединений участвовать на временной или постоянной основе в деятельности различных организаций (общественных, коммерческих, государственных, международных и т.д.). На практике такими полномочиями, как правило, наделяются также лица духовного звания.
3. Согласно Указу Президента РФ от 11 февраля 2006 г. № 90 "О перечне сведений,
отнесенных к государственной тайне" в перечень сведений, отнесенных к
117
государственной тайне, включены сведения о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими разведывательную деятельность . Они не подлежат рассекречиванию в связи с истечением максимально допустимого срока засекречивания сведений, составляющих государственную тайну.
Доступ к этим сведениям имеют только руководитель и уполномоченные им на то сотрудники соответствующего органа внешней разведки РФ.
4. На лиц, оказывающих (оказывавших) конфиденциальное содействие органам внешней разведки РФ, членов их семей и их имущество в полной мере распространяется государственная защита, которая обеспечивается согласно Федеральным законом от 20 апреля 1995 года № 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов». Она состоит в осуществлении уполномоченными на то государственными органами мер безопасности, правовой и социальной защиты, применяемых при наличии угрозы посягательства на жизнь, здоровье и имущество указанных лиц в связи с их служебной деятельностью. Порядок проведения таких мероприятий определяется Президентом РФ. При этом не должны нарушаться
права и законные интересы других лиц.
В ходе государственной защиты лица, оказывающих (оказывавших) конфиденциальное содействие органам внешней разведки РФ, члены их семей
обеспечиваются:
применение уполномоченными на то государственными органами мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья указанных лиц, а также обеспечение сохранности их имущества;
применение мер правовой защиты, предусматривающих, в том числе повышенную уголовную ответственность за посягательство на их жизнь, здоровье и имущество;
осуществление мер социальной защиты, предусматривающих реализацию права на материальную компенсацию в случае их гибели (смерти), причинения им телесных повреждений или иного вреда их здоровью, уничтожения или повреждения их имущества в связи с их служебной деятельностью.
При осуществлении защиты жизни и здоровья данных лиц с учетом конкретных обстоятельств могут применяться следующие меры безопасности:
личная охрана, охрана жилища и имущества;
118
выдача оружия, специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности;
временное помещение в безопасное место;
обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемых лицах;
перевод на другую работу (службу), изменение места работы (службы) или
учебы;
переселение на другое место жительства;
замена документов, изменение внешности.
В целях реализации мер безопасности могут проводиться оперативно-розыскные мероприятия в порядке, установленном Законом РФ "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации".
Поводом для применения мер безопасности в отношении военного судьи
является:
заявление лица, оказывающих (оказывавших) конфиденциальное содействие органам внешней разведки РФ, членов их семей;
обращение руководителя соответствующего органа;
получение органом, обеспечивающим безопасность, оперативной и иной информации о наличии угрозы безопасности военного судьи.
Основанием для применения мер безопасности является наличие достаточных
данных, свидетельствующих о реальности угрозы безопасности защищаемого лица.
При применении мер безопасности военный судья имеет право:
знать о применяющихся в отношении его мерах безопасности;
просить о применении или неприменении в отношении его конкретных мер безопасности;
требовать от органа, обеспечивающего безопасность, применения в отношении его кроме осуществляемых иных мер безопасности, предусмотренных законом, или отмены каких-либо из осуществляемых мер;
обжаловать в вышестоящий по подчиненности орган, обеспечивающий безопасность, в прокуратуру либо в суд незаконные решения и действия должностных лиц, осуществляющих меры безопасности.
При применении мер безопасности лица, оказывающие (оказывавших)
конфиденциальное содействие органам внешней разведки РФ, члены их семей обязаны:
выполнять законные требования органа, обеспечивающего безопасность;
119
незамедлительно информировать указанный орган о каждом случае угрозы или противоправных действий в отношении его;
бережно обращаться с имуществом, выданным ему указанным органом в личное пользование для обеспечения безопасности;
не разглашать сведения о принимаемых в отношении его мерах безопасности без разрешения органа, осуществляющего эти меры.
Статья 20. Правовое положение сотрудников органов внешней разведки
Российской Федерации
Сотрудники органов внешней разведки Российской Федерации несут обязанности и имеют права, предусматриваемые законодательством Российской Федерации для граждан Российской Федерации, за исключением ограничений, устанавливаемых федеральными законами.
Военнослужащие, государственные гражданские служащие и работники органов внешней разведки Российской Федерации находятся под защитой государства. Никто, за исключением органов и должностных лиц, прямо уполномоченных на то федеральными законами, не вправе вмешиваться в служебную деятельность сотрудников органов внешней разведки Российской Федерации.
Защита жизни и здоровья, чести и достоинства, а также имущества сотрудников органов внешней разведки Российской Федерации и членов их семей от противоправных посягательств и угроз в связи с осуществлением разведывательной деятельности обеспечивается органами внешней разведки Российской Федерации в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Статус сотрудника органа внешней разведки Российской Федерации не может использоваться в целях, не совместимых с его функциональными обязанностями.
Комментарий к ст. 20
1. В соответствии с гл.2 Конституции РФ сотрудники органов внешней разведки РФ, как граждане России, имеют в права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с основным документам государства. Права и свободы человека и гражданина у сотрудников органов внешней разведки могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя,
120