Комментарий к Федеральному закону от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке»
.pdfПри одновременном возникновении в соответствии с законодательством РФ нескольких оснований для указанных единовременных выплат выплата осуществляется по одному основанию по выбору получателя.
Государство обязано всемерно содействовать безусловному освобождению лица,
оказывающее (оказывавшее) конфиденциальное содействие органу внешней разведки РФ и членов его семьи, задержанных, арестованных или осужденных за пределами территории РФ в связи с осуществлением разведывательной деятельности.
Комментируемый закон предусматривает социальное обеспечение лица,
оказывающее (оказывавшее) конфиденциальное содействие органу внешней разведки РФ граждан, которые получили инвалидность, т.е. стойкое расстройство функций организма,
приводящее к полной или значительной потере профессиональной трудоспособности или существенным затруднениям в жизни.
Кроме инвалидности граждане, сотрудничающие органами внешней разведки, в
связи с их участием в проведении разведывательных мероприятий могут получить
травму, вызвавшую нарушение состояния здоровья, повлекшее временную утрату трудоспособности, т.е. необходимость прекращения сотрудничества по контракту в течение непродолжительного периода времени. В подобных случаях им также гарантируется социальное обеспечение. Указанным лицам из средств соответствующих бюджетов выплачивается единовременное пособие в размере пятилетнего его постоянного ежемесячного денежного содержания и в установленном законом порядке назначается пенсия по инвалидности.
Следует учитывать, что по своему содержанию право на социальное обеспечение таких лиц включает в себя не только право на получение денежного дохода, но и право на социальное обслуживание, призванное удовлетворить особые потребности людей,
обусловленные расстройством здоровья (в помощи в ведении домашнего хозяйства, в
специальных средствах передвижения, в содержании в домах-интернатах и т. д.).
Порядок подготовки и оформления необходимых документов для получения пособий и пенсий определяется подзаконными нормативными актами.
4.Социальная и правовая защита лица, оказывающего (оказывавшего)
конфиденциальное содействие органу внешней разведки РФ и не являющегося гражданином РФ, реально способствует эффективному выполнению ими добровольно взятых на себя обязанностей. На них в большой мере распространяется ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». Он в основных чертах устанавливает статус лиц,
содействующих на негласной основе органам, осуществляющим разведывательную
161
деятельность, как разновидность оперативно-розыскной. Этот статус имеет особенности,
обусловленные спецификой выполняемых лицами обязанностей, а также условий, при которых это происходит. Статус граждан, содействующих органам, осуществляющим разведывательную деятельность, включает в себя совокупность их прав, обязанностей и ответственности, а также предписания, адресованные государству и касающиеся социальной и правовой защиты этих граждан. Такие лица и органы находятся в правовых отношениях. Отношения конфиденциального и иного сотрудничества контролируются и охраняются государством.
Поэтому социальная защита лица, оказывающего (оказывавшего)
конфиденциальное содействие органу внешней разведки РФ и не являющегося гражданином РФ, осуществляется в порядке, устанавливаемом Президентом РФ.
Сотрудничество лиц с органами внешней разведки, может не являться основным родом их занятий. Взаимодействие с ними осуществляется согласно законодательству об оперативно-розыскной деятельности. За содействие уполномоченным органам в осуществлении разведывательной деятельности, они могут получать вознаграждение и другие выплаты, на что из федерального бюджета выделяются финансовые средства.
Размер вознаграждения может устанавливаться с учетом реальных результатов,
продолжительности времени, затраченного на подготовку или участие в проведения конкретных оперативно-розыскных мероприятий, а также проявленной при этом инициативы, настойчивости, мужества и др.
Полученные указанными лицами суммы вознаграждений и другие выплаты в соответствии с федеральным законодательством налогами не облагаются и в декларациях о доходах не указываются. Виды, размеры и порядок выдачи денежных вознаграждений и других выплат регламентируются ведомственными нормативными актами.
Глава IV. Контроль и надзор за деятельностью органов внешней разведки Российской Федерации
Статья 24. Парламентский контроль за деятельностью органов внешней разведки Российской Федерации
Парламентский контроль за деятельностью органов внешней разведки Российской Федерации осуществляется в порядке, устанавливаемом федеральными законами, а также путем проверки Счетной палатой Российской Федерации исполнения утвержденных Государственной
162
Думой и Советом Федерации смет расходов на содержание органов внешней разведки Российской Федерации. В этих целях в Счетной палате Российской Федерации создается специальная группа из числа ее членов.
Указанная группа вправе запрашивать из органов внешней разведки Российской Федерации документы по вопросам исполнения смет расходов, заслушивать на своих закрытых заседаниях отчеты руководителей органов внешней разведки Российской Федерации по этим вопросам.
Взаимоотношения палат Федерального Собрания с органами внешней разведки Российской Федерации осуществляются через соответствующие комитеты (подкомитеты),
создаваемые каждой из палат.
Члены указанных комитетов (подкомитетов) и специальной группы Счетной палаты Российской Федерации, сотрудники их аппаратов вправе приступать к исполнению своих обязанностей по осуществлению функций, предусмотренных настоящей статьей, только после оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, в порядке,
установленном Законом Российской Федерации "О государственной тайне".
Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы получают сведения об органах внешней разведки Российской Федерации исключительно через соответствующие комитеты (подкомитеты) палат Федерального Собрания.
Действия членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, сотрудников аппаратов палат Федерального Собрания не должны создавать угрозу разглашения сведений о лицах, оказывающих (оказывавших) конфиденциальное содействие органам внешней разведки Российской Федерации, о принадлежности конкретных лиц к кадровому составу органов внешней разведки Российской Федерации, а также об используемых этими органами методах и средствах.
Комментарий к ст. 24
1. Парламентским контролем является деятельность Федерального Собрания РФ,
осуществляемая с целью обеспечения соблюдения и исполнения федеральных законов,
повышения эффективности их реализации и укрепления законности. В ходе его производится контроль за деятельностью органов внешней разведки в части:
основных направлений и характера оперативной и разведывательной деятельности;
осуществления кадровой политики;
утверждения бюджета и контроля за его расходованием;
соблюдения прав человека и законности в деятельности органов внешней
разведки.
163
Он осуществляется в порядке установленном, комментируемым законом, Федеральным законом от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ "Об обороне", Федеральным законом от 03.04.1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» и другими законодательными актами.
2. Парламентский контроль реально возможен за расходованием выделяемых на осуществление разведывательной деятельности финансовых средств. Причем он опосредован, так как происходит в рамках контроля за исполнением федерального бюджета (ст. 101 Конституции РФ), отдельные статьи которого предусматривают выделение финансовых средств тем или иным государственным органам, осуществляющим разведывательную деятельность. Он может осуществляться путем
проверки Счетной палаты РФ.
Согласно Конституции РФ к ведению Совета Федерации и Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты, его заместителя, аудиторов. Полномочия Счетной палаты установлены Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации". Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.
Ее задачами являются:
организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральный собственности;
оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;
164
регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в РФ, на федеральные внебюджетные фонды. Счетной палатой проводятся проверки исполнения смет расходов на содержание органов внешней разведки РФ, утвержденных Государственной Думой и Советом Федерации. В этих целях в Счетной палате РФ создается специальная группа из числа ее аудиторов. Она вправе запрашивать из органов внешней разведки РФ документы по вопросам исполнения смет расходов, заслушивать на своих закрытых заседаниях отчеты руководителей органов внешней разведки РФ по этим вопросам.
Отказ или уклонение должностных лиц от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию Счетной палаты, а также предоставление ложной информации влечет за собой ответственность, установленную законодательством РФ.
Счетная палата в процессе исполнения федерального бюджета контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению.
Инспекторы Счетной палаты несут ответственность в соответствии с законодательством РФ за достоверность результатов проводимых ими проверок и ревизий, представляемых в государственные органы или предаваемых гласности, а также за разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны.
3. Палаты Федерального Собрания РФ работают на основе выработанного ими регламента (от франц. reglement, regle - правило). Регламентом являются правила, определяющие, регулирующие порядок и время проведения мероприятий и действий, осуществления деятельности, ограничивающие их четкими рамками. Такие правила установлены Постановлением Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. №
2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ" и Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. №
33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской
165
Федерации". Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты
(подкомитеты) и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания согласно принятому каждой палатой регламенту, в том числе по вопросам контроля за разведывательной деятельностью. Взаимоотношения с соответствующими комитетами и органами внешней разведки РФ осуществляются согласно регламенту.
На заседании комитета, комиссии вправе присутствовать статс-секретари —
заместители (первые заместители) руководителей органов внешней разведки. На заседание комитета, комиссии могут быть приглашены эксперты, а также
представители заинтересованных государственных органов. В большинстве случаев вопросы, посвященные деятельности органов внешней разведки рассматриваются на
закрытых заседаниях. Запрещается проносить на закрытое заседание и использовать в ходе закрытого заседания фото-, кино- и видеотехнику, средства телефонной связи и радиосвязи, а также средства звукозаписи и обработки информации.
Представители средств массовой информации на закрытые заседания не
допускаются.
Сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну,
обсуждаемые на закрытом заседании Государственной Думы, разглашению и распространению не подлежат.
Председательствующий на закрытом заседании в начале указанного заседания уведомляет депутатов и приглашенных лиц об основных правилах проведения закрытого заседания, о степени секретности обсуждаемых на нем сведений и предупреждает об ответственности за разглашение и распространение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну.
Стенограмма закрытого заседания, а также документы, имеющие отношение к рассматриваемым на указанном заседании вопросам, учетные данные электронной системы о регистрации депутатов и результаты их голосования, в том числе поименного,
хранятся в структурном подразделении по защите государственной тайны палаты Федерального собрания в режиме секретного документа. Ознакомление депутатов со стенограммой закрытого заседания и с приобщенными к ней материалами производится в указанном подразделении под расписку.
Порядок организационно-технического обеспечения закрытых заседаний устанавливается положением, утверждаемым распоряжением председателя палаты.
4. Члены Совета Федерации РФ, депутаты Государственной Думы РФ имеют допуск к государственной тайне в связи со своим статусом, на основании ч. 2 ст. 17
166
Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации РФ, о статусе депутата Государственной Думы РФ Федерального Собрания РФ" от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ, обязывающего органы государственной власти, должностных лиц, предприятия, учреждения, организации предоставлять депутату Государственной Думы или члену Совета Федерации любую информацию по его запросу, в том числе составляющую государственную тайну.
Именно поэтому было принято постановление Конституционного Суда РФ от 27.03.1996 г. № 8-П. В данном документе было отмечено: «Исходя из буквального смысла статьи 21 Закона РФ "О государственной тайне" устанавливаемый ею порядок носит характер общего правила, не исключающего, однако, возможности использования иных способов доступа к государственным секретам и защиты государственной тайны, само существование которых обусловлено, в частности, особенностями правового статуса отдельных категорий лиц, вытекающего из Конституции РФ или непосредственно предусмотренного законом. В этой связи предписания статьи 21 о порядке допуска к сведениям, составляющим государственную тайну (предварительная проверка и решение руководителя органа государственной власти, предприятия, учреждения или организации о допуске) не могут быть распространены, например, на депутатов Федерального Собрания или судей, поскольку это противоречит природе их конституционного статуса, особенностям занятия должности (избрание или особый порядок назначения) и
выполняемых ими функций. Сохранность государственной тайны в таких случаях гарантируется путем использования соответствующих механизмов ответственности».
Согласно ст. 21(1) Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-I "О государственной тайне" члены комитетов (подкомитетов) Совета Федерации и Государственной Думы, и специальной группы Счетной палаты РФ, на период исполнения ими своих полномочий, допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, без проведения проверочных мероприятий, предусмотренных законодательством о государственной тайне. Указанные лица предупреждаются о неразглашении государственной тайны, ставшей им известной в связи с исполнением ими своих полномочий, и о привлечении их к ответственности в случае ее разглашения, о чем у них отбирается соответствующая расписка.
Сотрудники аппаратов комитетов (подкомитетов) Совета Федерации и Государственной Думы и специальной группы Счетной палаты РФ вправе приступать к
исполнению своих обязанностей по осуществлению функций, предусмотренных настоящей статьей, только после оформления допуска к сведениям, составляющим
167
государственную тайну, в порядке, установленном Законом РФ "О государственной
тайне".
5.Статус члена Совета Федерации, статус депутата Государственной Думы определяются Конституцией РФ и Федеральным законом от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы (инициатор запроса) вправе направить запрос руководителям федеральных органов государственной власти, в т.ч. органам внешней разведки, по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц. Вмешательство члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в оперативно-розыскную деятельность не допускается. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы получают сведения об органах внешней разведки РФ исключительно через соответствующие комитеты (подкомитеты) палат Федерального Собрания.
6.Сведения кадровых сотрудниках органов, осуществляющих разведывательную деятельность, и о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе, а также об организации и о тактике проведения разведывательную мероприятий составляют государственную тайну и подлежат рассекречиванию только на основании постановления руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность.
Действия членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, сотрудников аппаратов палат Федерального Собрания не должны создавать угрозу разглашения сведений о лицах, оказывающих (оказывавших) конфиденциальное содействие органам внешней разведки РФ, о принадлежности конкретных лиц к кадровому составу органов внешней разведки РФ, а также об используемых этими органами методах и средствах.
Допуск должностного лица или гражданина к государственной тайне может быть
прекращен по решению руководителя органа государственной власти при возникновении обстоятельств, являющихся основанием для отказа в допуске к государственной тайне.
Прекращение допуска к государственной тайне не освобождает должностное лицо от взятых им обязательств по неразглашению сведений, составляющих государственную тайну.
Должностные лица и граждане, виновные в нарушении законодательства РФ о государственной тайне, несут уголовную, административную, гражданско-правовую или дисциплинарную ответственность в соответствии с действующим законодательством РФ.
168
Статья 25. Прокурорский надзор
Надзор за исполнением органами внешней разведки Российской Федерации федеральных законов осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры.
Сведения о лицах, оказывающих (оказывавших) органам внешней разведки Российской Федерации конфиденциальное содействие, а также об организации, о методах и средствах осуществления деятельности органов внешней разведки Российской Федерации в предмет прокурорского надзора не входят.
Комментарий к ст. 25
1. Одним из основных направлений по реализации правозащитной функции прокуратуры является надзор за исполнением законов органами, осуществляющими разведывательную деятельность. Обязанность надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, возложена на прокуратуру ст. 29 ФЗ от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации".
Выделение данной деятельности прокуратуры в самостоятельное направление обусловлено, прежде всего, тем, что при производстве разведывательной деятельности неизбежно затрагиваются, а иногда существенно ограничиваются права и законные интересы граждан, гарантированные Конституцией и другими законами, — право на свободу, на тайну переписки, телефонных переговоров, на неприкосновенность жилища, на свободу передвижения и другие.
Ограничение прав и свобод гражданина и человека допускается только по основаниям и с соблюдением процедур, предусмотренных Конституцией РФ, имеющей прямое действие, уголовно-процессуальными и другими законами. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, осуществляет Генеральный прокурор и уполномоченные им прокуроры. Приказом Генерального прокурора РФ "Об организации надзора за исполнением Федерального закона от 25 апреля 2000 г. № 56 "Об оперативно-розыскной деятельности" обязанность по осуществлению такого надзора возложена на заместителей Генерального прокурора, Главного военного прокурора и его заместителей, начальников управлений и отделов и их заместителей (старших помощников и помощников), старших прокуроров и прокуроров в соответствии с их функциональными обязанностями.
169
В этой связи определяются лица, на которых возлагается ведение делопроизводства по документам разведывательной деятельности.
Уполномоченным прокурорам, а также лицам, на которых возложено ведение делопроизводства по документам разведывательной деятельности, оформляется допуск для работы с документами в соответствии с Инструкцией "О порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 28 октября 1995 г. № 1050.
Копия приказа с перечнем уполномоченных прокуроров и лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, или выписка из него направляется для сведения руководителям органов, осуществляющих разведывательную деятельность.
2.Деятельность уполномоченных прокуроров должна способствовать выполнению задач разведывательной деятельности по осуществлению безопасности государства.
Обязанность надзора за исполнением предписаний подзаконных актов (приказов, инструкций) на прокурора не возложена. Обращение прокуроров к нормативным актам соответствующих ведомств оправданно и необходимо лишь тогда, когда без этого не представляется возможным дать оценку законности разведывательных мероприятий, поскольку положения нормативных актов могут конкретизировать закон, определять механизмы его исполнения.
3.Правовой базой реализации полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие является уголовно-процессуальное законодательство и другие Федеральные законы. В частности полномочия прокуроров в этом вопросе прописаны в ст. 30 Закона "О прокуратуре Российской Федерации".
Уполномоченный прокурор в ходе проведения проверок, а также при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и устранении иных нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих разведывательную деятельность, может знакомиться с подлинными оперативно-служебными документами, включающими в себя дела оперативного учета, материалы о проведении специальных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, учетно-
регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также иные оперативно-служебные документы, необходимые для осуществления надзора за исполнением комментируемого закона.
170