Инжиниринг программного обеспечения экономической модернизации России теория и партийно-политические практики (90-е гг. ХХ в.). Учебное пособие

§ 2. Сущностные параметры правительственного курса...

В. Потаниным, В. Каданниковым), обеспечивающим отлаженную (бесперебойную) работу министров. В. Черномырдин смог корректно, безболезненно для стратегического направления реформирования России отсечь самую непримиримую оппозицию – группу О. Лобова. С 1993 по начало 1998 г. для Правительства РФ антиинфляционная политика оставалась главным направлением деятельности. Она достигалась путем резкого сокращения бюджетного дефицита и количества инфляционных кредитов (займов, полученных в результате нарастания денежной массы

вгосударстве).

Врезультате Правительство РФ смогло замедлить темпы экономического спада, резко снизить инфляционные ожидания,

при этом допускало увеличение денежной массы (например, в январе – мае 1997 г. денежная масса выросла на 15 % при росте цен на 7,4 %); отказалось от эмиссии ЦБ РФ. Вместе с тем, снижение инфляции в 1992 – середина 1997 гг. достигалось за счет построения бюджета на привлечении средств от ГКО (с мая 1993 г.) и иностранных кредитов. Итогом был «черный вторник» октября 1994 г., когда за один день произошло обвальное падение рубля. ГКО были выпущены совместно Министерством финансов и ЦБ РФ, которые обеспечили по ним необыкновенно высокую доходность: например, в 1995 г. она составляла 168 %, в 1996 г. – 86,1 %, что с учетом инфляции (1995 г. – 131 %, 1996 г. – 22 %) эквивалентно получению реальной прибыли по ГКО в размерах 37 % (1995) и 63,8 % (1996). Правительство РФ в 1996 г. разрешило приобретать ГКО нерезидентам, что привело к резкому увеличению «портфельных инвестиций» в 1997 г. (на 46,4 млрд долл.), при реальной доходности ГКО в 15 %. Это привело к стабилизации национального курса и снижению инфляции на фоне возраставшей зависимости национальной финансовой системы от иностранного спекулятивного капитала: валютные пассивы отечественных банков резко превысили в 1997 – начале 1998 г. валютные активы, и если бы начался массовый отток иностранных средств, то произошло бы массовое банкротство банков и значительное падение курса рубля.

23.03.1998 г. Президент РФ Б. Ельцин отправил в отставку Председателя Правительства РФ В. Черномырдина. Данное реше-

81

ГЛАВА I. Реконструирование официальной экономической политики...

ние было неожиданным лишь для непосвященных в хитросплетения российской политики. Еще в конце 1997 г. в Правительстве РФ наступил (стал явным) кризис команды, приведший к фактической остановке его деятельности. Б. Ельцин, оценивая результаты работы за 1997 г., заявил министрам: «Вы прошлый год провалили». 17.02.1998 г. он обрушился с резкой критикой правительственных действий в Послании Федеральному Собранию РФ «Общими силами – к подъему России». По его мнению, в стране к началу 1998 г. сложилась экономика долговой необязательности. Органы федеральной исполнительной власти были обязаны своими решениями способствовать повышению уровня инвестиционной активности и обеспечить динамичное развитие внутреннего рынка. Президент считал, что в России к началу 1998 г. были сформированы условия для перехода от «стратегии преодоления кризиса к стратегии подъема» на основе экономического роста. Вместе с тем, говорить об окончании финансовой стабилизации было нельзя – «мы застряли на середине моста: инфляционное прошлое действительно осталось позади, а вот к инвестиционному будущему приблизиться не удалось». По мнению Президента РФ, кабинету министров необходимо было разработать «внятную программу» мер по стимулированию роста, включавшую меры по инвестиционной (промышленной) политике, по сбалансированию государственных финансов, по ликвидации бартера между предприятиями.

Естественно, Б. Ельцин также выделял положительные результаты в деятельности министров в 1997 г.: впервые с 1990 г. началось увеличение ВВП на фоне роста промышленного производства (2 %), была остановлена инфляция, экономические взаимоотношения между хозяйствующими субъектами стали базироваться на основе устойчивого валютного курса. Кроме этого, Россия, отказавшись от зерновой зависимости, вернула себе статус «хлебной державы».

Но Б. Ельцин особенно отметил тот факт, что вышеперечисленные задачи он ставил не первый раз: «из послания в послание говорится о необходимости реального бюджета, ликвидации неплатежей, о промышленной политике, об экономии государственных средств». В заключение, выступая перед национальной политической элитой, Президент РФ впервые подчеркнул:

82

§ 2. Сущностные параметры правительственного курса...

«Больше уже повторять не буду. Если Правительство не в состоянии решить… стратегические задачи, у нас будет уже другое Правительство».

Итак, новым председателем Правительства РФ был назначен С. Кириенко. Принимая дела, он точно знал, что без комплекса срочных дел страна «скатится в яму… в кризис, в положение самоубийцы с петлей на шее».

В апреле – июне 1998 г. Правительство РФ не занималось макроэкономическими вопросами, а действовало как пожарная команда, стремясь погасить инфляционные ожидания граждан, панику на биржах и урегулировать обострившиеся социальные конфликты.

Правительство РФ считало необходимым перевести экономику в режим инновационной конкуренции, что означало поддержку промышленного производства за счет формирования структурных сдвигов в производственной сфере на основе снижения налоговой нагрузки на национальные предприятия. Был выдвинут тезис об отказе использовать при оценке экономической ситуации в стране только количественные показатели, более важным руководство кабинета министров считало качественные изменения в структуре промышленного производства. В связи с этим Правительство РФ приняло решение содействовать расширению внутреннего спроса на отечественную продукцию, активизации инвестиций и сдерживанию инфляции. Предполагалось разделить промышленность на три группы предприятия, конкурентные на внутреннем рынке и потенциально на внешнем; могущие быть конкурентоспособными на внутреннем рынке;

ипредприятия,которыенеобходимобылозакрывать.С.Кириенко намеривался провести промышленную реформу в три этапа. На первом этапе планировалось, используя неинвестиционные источники экономического роста, активизировать спрос на отечественную продукцию путем преодоления спада и расширения производства. Второй этап – этап инвестиционной активности

инормализации структуры производства через мобилизацию необходимых объемов инвестиционных ресурсов с целью структурной перестройки обрабатывающих отраслей промышленности. Третий этап – инновационный, в ходе его развертывания необходимо было обновить номенклатуру выпускаемой продукции.

83

ГЛАВА I. Реконструирование официальной экономической политики...

14.05.1998 г. Президент РФ издал указ, которым «отменял (или приостанавливал) все нормативно-правовые акты», выполнение которых не было предусмотрено финансированием через федеральный бюджет. В свою очередь, Правительство РФ отменило льготы по начислению дивидендов в акционерных обществах с государственным участием, увеличив в мае доходность по ГКО, что привело к увеличению притока средств в госбюджет. Команда С. Кириенко смогла обеспечить сохранность золото – валютных резервов и стабилизировать национальную валюту. 4.06.1998 г. были снижены ставки ввозных таможенных пошлин на некоторые товары до 20 %.

23.06.1998 г. Председатель Правительства РФ озвучил программу антикризисных мер, названную «Программой стабилизации экономики и финансов» (кстати, Б. Ельцин отказывался

вданный период признать факт кризиса в экономической системе, поэтому С. Кириенко пришлось из заглавия убрать слово «кризис»). По мнению главы кабинета, в России возник «кризис доверия – доверия прежде всего к российским государственным институтам… доверия к их способности совместно действовать

вцелях преодоления… трудностей» . С. Кириенко, подчеркивая преемственность с экономическим курсом предыдущего правительства, вместе с тем считал необходимым внести в него серьезные коррективы. Главными задачами новой редакции правительственной программы были, во-первых, остановка развития кризисных явлений на финансовом рынке, во-вторых, преодоление отчужденности граждан России и иностранных инвесторов от государственных институтов власти.

Для достижения поставленной цели Правительство РФ намеревалось разрешить бюджетный кризис, путем сокращения государственных расходов и за счет поддержки национального производителя увеличить приток средств в бюджет. С. Кириенко считал возможным не только сократить бюджетный дефицит, но даже обеспечить его профицит не менее 1,5 % в 1999 г. Для этого, по его мнению, необходимо было реализовать значи-

Постановление Правительства Российской Федерации от 10 июля 1998 г. № 762 «О мерах по стабилизации социально-экономического положения в стране» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 29. Ст. 3564.

84

§ 2. Сущностные параметры правительственного курса...

тельное количество административных мер, таких как переход

с1 августа на начисление НДС с момента отгрузки продукции; создание единого реестра налогоплательщиков и интегрированной информационной системы ведомств, отвечавших за сбор средств бюджет; укрепление системы таможенного контроля для ликвидации уклонений от уплаты таможенных платежей; изъятие части товаров из режима свободной торговли со странами СНГ и введение инструмента тарифных квот; усиление мер налогового контроля над оптовой торговлей; разрешение специальной налоговой инспекции по работе с крупными налогоплательщиками определять места регистрации крупных холдингов и подачи ими консолидированных деклараций. ГД ФС РФ рекомендовалось обновить законодательную базу (основу) экономического реформирования России: ввести единый налог с вмененного дохода для отдельных видов малого бизнеса; принять новую шкалу подоходного налога с меньшими ставками, но распространенную на все виды доходов; предоставить регионам право вводить налог

спродаж со ставкой 5–10 %; ввести единую ставку НДС в размере 20 % и ликвидировать большинство налоговых льгот; снизить тарифы на продукцию естественных монополий и ввести государственную монополию на алкогольную продукцию.

Таким образом, Правительство РФ надеялось, что за счет сокращения расходов, усиления координирующей роли государства и либерализации экономической инфраструктуры можно будет добиться сведения «бремени трудности к минимуму»: снижения доходности ГКО до 25–30 % к осени 1998 г.

Программа С. Кириенко вызвала резкую критику большинства экономистов. Наиболее подробный ее анализ предпринял С. Глазьев. По его мнению, нереальность уменьшения бюджетных расходов вызвана выстроенной властью пирамидой ГКО. Ибо выплаты по ГКО существенно превышали возможности бюджета: «ежемесячные расходы на погашение и обслуживание внутреннего долга уже более чем вдвое превышали все налоговые поступления в бюджет». Он выступил с резкой критикой ЦБ РФ, так как именно ЦБ РФ, по словам С. Глазьева, играл решающую роль в «раскручивании» пирамиды государственного долга и являлся главным получателем сверхприбылей (ЦБ гарантировал на ввозимый один доллар США 76 центов чистой

85

ГЛАВА I. Реконструирование официальной экономической политики...

прибыли). С. Глазьев был уверен, что «весь смысл объявленных антикризисных мер сводится к тому, чтобы предоставить финансовым спекулянтам возможность вывезти капитал с запланированной сверхприбылью из страны без риска потерь на девальвации рубля… а затем снова его ввезти после девальвации, скупая изрядно подешевевшие внутренние активы».

1.07.1998 г. С. Кириенко представил экономическую программу «Программа стабилизации экономики и финансов» в ГД ФС РФ. Депутаты, выступив резко против предложений главы кабинета, не поддержали правительственную корректировку экономического курса, обосновывая это тем, что С. Кириенко представил не программу, а набор мер, «самых разных, разумных и очень сомнительных». ГД ФС РФ выделила две особенности проекта – несоответствие рецептов излечения сути налоговых проблем и нестыковка слов с делами. Например, Правительство РФ стремилось разрубить узел неплатежей и одновременно намеревалось ввести НДС по отгрузке, что должно было привести к новой волне неплатежей.

20.07.1998 г. МВФ выделил для поддержания финансовой системы страны 4,8 млрд долл. США, а 22.07.1998 г. после многочисленных консультаций Правительство РФ приняло стабилизационную программу, включавшую меры по минимизации расходов государственного бюджета и максимальному повышению его доходов. В ней предусматривалось серьезное сдерживание экономической активности субъектов хозяйственной деятельности: значительное увеличение налога на землю (в два раза увеличивалась плата за землю под строениями, в четыре раза – за всю остальную землю, кроме сельскохозяйственных угодий и в два раза – за землю, которая не использовались). Кроме того, льготы по НДС были сохранены только для продукции детского ассортимента. В результате комплекса правительственных предложений планировалось увеличение совокупного национального дохода до 105,2 млрд руб.

Президент РФ наложил вето на предоставление льгот по налогообложению нефтяных компаний. Была также введена дополнительная пошлина на все импортные товары, что дало возможность сохранить финансовый баланс, который мог бы быть нарушен из-за снижения экспортной выручки.

86

§ 2. Сущностные параметры правительственного курса...

23.07.1998 г. Б. Ельцин назначил на пост министра промышленности и торговли видного представителя оппозиции Ю. Маслюкова. По его предложению 28.07.1998 г. был издан президентский указ «О дополнительных мерах по снижению цен на газ», который был должен, во-первых, подтолкнуть увеличение объема расчетов в денежной форме внутри естественных монополий, а во-вторых, стимулировать рост промышленного производства. В указе говорилось, что с 01.08.1998 г. необходимо было снизить регулируемые цены (до 50 %) на природный газ, реализуемый отечественной промышленности, которые обеспечивали денежную оплату (до 100 %) текущего потребления газа. Кроме того, планировалось снизить оптовые цены на природный газ, продававшийся посредникам в объеме, обеспеченном оплатой в денежной форме до 100 %.

02.08.1998 г. вступил в силу антикризисный пакет Правительства РФ. В него вошли меры, в большинстве не поддержанные ГД ФС РФ. Среди них – ввод акцизов на высокооктановый бензин и налог на операции с безналичной валютой (до 0,4 %); сокращение количества товаров, облагаемых 10 % НДС; увеличение прямых отчислений граждан в пенсионный фонд до 2 %, а с доходов от предпринимательской деятельности до 4 %; введение налога на доходы с банковских операций и страховых премий; разрешение региональным властям вводить 5 % сбор с продаж и увеличение импортных пошлин на 3 %.

11.08.1998 г. Правительство РФ внесло семь законопроектов в ГД ФС РФ, обеспечивающих чистую доходность в 26,9 млрд руб. Наиболее интересен согласованный с бюджетным комитетом ГД ФС РФ законопроект «О подоходном налоге с физических лиц». Депутаты поддержали идею ввода налога со страховых и банковских выплат и снижение до 20 % сбора от подоходного налога с граждан в федеральный центр (Правительство РФ предлагало 40 %); на фоне предоставления льгот по выплатам за просроченные платежи предприятиям, которые своевременно расплачивались в августе 1998 г.

13.08.1998 г. произошла катастрофа на фондовом рынке: котировки акций упали до 20 % от ранее сложившейся рыночной стоимости, российских евробондов примерно на 14 пунктов, курс рубля удалось удержать лишь благодаря мерам ЦБ РФ (за семь

87

ГЛАВА I. Реконструирование официальной экономической политики...

дней ЦБ РФ потратил на это около 2 млрд долл. США). Такая ситуация была спровоцирована паникой хозяйствующих субъектов, вызванной заявлениями М. Задорнова (министра финансов) о том, что министерство потратило 1 млрд долл. США на поддержку бюджета, и Д. Сороса, призвавшего российские власти девальвировать рубль на 15–20 %.

Дальнейший ход событий можно проследить по материалам Временной комиссии СФ ФС РФ, созданной в октябре 1998 г. 17.08.1998 г. было объявлено о расширении валютного коридора до 9,5 руб. за 1 долл. США, приостановке выплат иностранным кредиторам на три месяца и замораживании операций с ГКО. Это решение было принято С. Кириенко и С. Дубининым от имени Правительства России при участии министра финансов М. Задорнова и первого заместителя председателя ЦБ РФ С. Алексашенко, а также А. Чубайса и Е. Гайдара, приглашенных в качестве экспертов лично С. Кириенко. Именно перечисленные должностные лица (всего шесть человек) взяли на себя персональную ответственность за действия 17 августа и их последствия. Непосредственной причиной таких действий Правительства России стало отсутствие финансовых средств для выполнения долговых обязательств по ГКО, а также резкое ухудшение условий привлечения новых займов. По итогам исполнения федерального бюджета за первое полугодие 1998 г. доля расходов на обслуживание государственного долга составила 35,6 % (61,98 млрд руб.), в том числе на обслуживание внутреннего долга – 27,2 % (47,4 млрд руб.). В то же время рынок ГКО

в1998 г. прекратил быть рентабельным для государства – он перестал являться источником пополнения бюджета. Напротив,

вянваре–июле 1998 г. из бюджета было взято на погашение ГКО 17,3 млрд руб., причем вся структура ГКО составляла свыше 400 млрд руб. в виде государственного долга.

Итак, анализ непосредственных причин, приведших к кризису, дает основание полагать, что экономический кризис августа 1998 г. был в первую очередь спровоцирован деятельностью не С. Кириенко, а просчетами предыдущего кабинета министров. Меры по спасению российской экономики, разработанные Правительством РФ, летом 1998 г. были весьма разумны и реалистичны. Однако «упустившее инициативу правительство

88

§ 2. Сущностные параметры правительственного курса...

действовало в режиме лихорадочного поиска вариантов. Оно догоняло ситуацию – а ситуация уходила все дальше и дальше» (Б. Ельцин).

21.08.1998 г. ГД ФС РФ на экстренном заседании призвала Президента РФ добровольно уйти в отставку и оценила работу Правительства РФ как неудовлетворительную.

23.08.1998 г. Правительство РФ было отправлено в отставку. Б. Ельцин назначил исполняющим обязанности Председателя Правительства В. Черномырдина. На следующий день в телевизионном обращении глава государства попытался объяснить народу России свое решение: «…главный приоритет – не допустить отката назад. Обеспечить стабильность… Я считаю, что необходимы опыт и “вес” Черномырдина».

25.08.1998 г. были обнародованы условия погашения ГКО, по которым потери держателей ГКО должны были составить 70–

90%.

Кначалу сентября 1998 г. федеральные органы власти фактически утратили способность воздействовать на финансовую ситуацию в стране. Вице-премьер Б. Федоров, анализируя сложившеюся ситуацию, сделал вывод: «…после 17 августа настоящей работы не было».

В начале сентября 1998 г. с открытым письмом, обращенным к обществу, выступили ученые Отделения экономики РАН (Д. Львов, Л. Абалкин, О. Богомолов, Н. Петраков, В. Маевский и др.). Они предложили реализовать экстренные меры для защиты граждан от инфляции, развала банковской системы. Антиинфляционная политика должна была включать меры по проведению индексации всех доходов; по предоставлению гарантий сохранности денежных вкладов в любом банке; по созданию общегосударственного продовольственного фонда. Авторы исходили из иной экономической идеологии, предусматривавшей ориентацию на отечественный промышленный потенциал и привлечение иностранных инвестиций в производственный сектор. Для ликвидации «финансовых завалов» в экономике надо было, по мнению академиков, ввести механизм управляемой эмиссии для исключения возможности государственных неплатежей и ликвидировать феномен просроченных платежей путем разового насыщения деньгами субъектов хозяйствен-

89

ГЛАВА I. Реконструирование официальной экономической политики...

ной деятельности. Предлагая инфляционистский курс, авторы стремились использовать резкое уменьшение в середине 1998 г. внутреннего государственного долга в долларовом эквиваленте

винтересах общества. Для выхода из кризиса отделение экономики РАН призвало использовать государственное регулирование (расширить участие государства в уставных фондах крупных банков; увеличить целевое кредитование ЦБ РФ коммерческих банков, создать межбанковский пул, гарантировавший стабильность работы банков; возобновить прямое кредитование ЦБ РФ Правительства РФ), которое являлось элементом нормального рыночного функционирования хозяйства. Причем они были уверены, что кризис августа 1998 г. не был чисто российским феноменом, а являлся отголоском глубинных тенденций в развитии глобальной экономики и мировых социальных процессов, соответственно для перевода экономики России

врежим экономического роста следовало пересмотреть идеологию реформ («инициация экономического роста возможна благодаря расширению на первоначальном этапе степени загрузки производственных мощностей за счет стимулирования текущих потребительских расходов на отечественную продукцию»). Таким образом, Отделение экономики РАН предложило глубоко продуманную экономическую программу. Рецепты, разработанные ведущими экономистами, учитывали реалии экономической ситуации. Они опирались на собственные разработки, но в то же время, учитывали правительственные решения С. Кириенко, т. е. подчеркивали преемственность экономической политики.

Кроме того, Отделение экономики РАН провело расширенное собрание, на котором были обсуждены причины экономического кризиса. По мнению академика Д. Львова, финансовый кризис явился побудительным стимулом для того, чтобы проанализировать исходные причины систематических экономических неудач. В. Полтерович считал, что российская экономическая наука была обязана обеспечить идеологию реформ. Правительство РФ опиралось на договоренности Вашингтонского совещания (1989), предусматривавшие широкую либерализацию экономики и не рассматривавшие степень участия государства в экономических процессах. Е. Гайдар, напротив, был уверен в том, что

90