Инжиниринг программного обеспечения экономической модернизации России теория и партийно-политические практики (90-е гг. ХХ в.). Учебное пособие

§ 1. Определение приоритетов и целеполагание модернизации...

Президент РФ постановил начать выдачу чеков гражданам РФ с 1 октября 1992 г.

14.10.1992 г. указом Б. Ельцина «О развитии системы приватизационных чеков в РФ» увеличивалась доля оплаты приватизационными чеками покупаемых предприятий до 80 %. Понимая необходимость контроля государства за стратегическими предприятиями, (такими как железнодорожный, водный и воздушный транспорт; нефть, природный газ и другие), Президент РФ 16.11.1992 г. издал указ «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий». В нем определялось, что в федеральной собственности оставлялся контрольный пакет акций таких предприятий сроком на три года. Кроме этого, предусматривался выпуск «золотой акции» с правом блокирующего голоса и создание холдинговых компаний – акционерных обществ, имеющих в своих активах контрольные пакеты акций других предприятий. Причем, передача в холдинг контрольного пакета акций предприятия должна была производиться только с согласия трудового коллектива.

16.11.1992 г. Президент РФ издал указ «О продаже объектов приватизации за приватизационные чеки». Он поручил ГК РФ УГИ не позднее 10.12.1992 г. начать проведение специализированных чековых аукционов.

Пять указов Б. Ельцина за 1992 г. структурировали приватизационный механизм по отраслям народного хозяйства: от 14.08.1992 г. «Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организаций топливно-энерге- тического комплекса в акционерные общества»; его продолжение от 5.11.1992 г.; от 17.11.1992 г. «Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий, производственных и научно-производственных объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения»; от 8.12.1992 г. «О преобразовании в акционерные общества и приватизации государственных предприятий»; от 30.12.1992 г. «О преобразовании в акционерные общества и приватизации объединений, организаций угольной промышленности». Кроме того, 22.12.1992 г. уже новый Председатель Правительства РФ подписал постановление «О приватизации предприятий связи». По этим указам

51

ГЛАВА I. Реконструирование официальной экономической политики...

предписывалось в перечисленных отраслях создать акционерные общества. В их управление передавались контрольные пакеты акций предприятий отрасли. За государством закреплялись пакеты акций, которые затем передавались в государственные холдинги «Роснефть», «Росуголь», в их управления государство передало акции всех предприятий данных отраслей.

Проанализировав первые итоги чековых аукционов, Правительство РФ приняло решение об установлении в ходе эмиссии свободного номинала акции. Оно было оформлено указом Б. Ельцина от 31.12.1992 г. «О расширении возможностей участия населения в специализированных чековых аукционах». В нем поручалось ГК РФ УГИ при необходимости дробить акции на акции меньшего номинала экс-государственных предприятий, в которых ГК РФ УГИ выступало учредителем акционирования. Выдвигалось одно существенное ограничение – изменять общую стоимость уставного капитала запрещалось. 12.02.1993 г. указом Б. Ельцина «О мерах по регулированию порядка обращения и погашения приватизационных чеков» вводилось Положение о порядке обращения и погашения приватизационных чеков, упорядочивавшее их функциональные задачи. Разрешалось проводить с ваучерами любые финансовые операции без ограничения количества приватизированных чеков, а цена определялась по взаимному согласию покупателя – продавца. Более того, при составлении баланса предприятия должна учитываться рыночная цена ваучера, а не его номинальная стоимость. Интересен тот факт, что авторы реформы желали перевести часть обращения ваучеров в безналичную форму. По положению можно было открывать чековые счета как физическим, так и юридическим лицам. К чему это могло привести? К многократному переучету одного и того же ваучера, хотя он изначально мог использоваться только один раз. Поэтому данная идея так и осталась на бумаге и не была реализована.

Итак, сдерживающим объективным фактором реального развертывания процесса приватизации являлось отсутствие юридической базы. Это приводило к полузаконным, а часто вообще незаконным сделкам с государственным имуществом: в 1990– 1991 гг. шло прямое расхищение государственной собственности. Как было указано выше, Правительство РФ в собственной

52

§ 1. Определение приоритетов и целеполагание модернизации...

концепции приватизации соединило два разнонаправленных (разновекторных) подхода. В первом – важнейшим положением было обеспечение главенства интересов трудовых коллективов, во втором – соблюдение принципов социальной справедливости и равенства при распределении государственной собственности, т. е. идеи «народной приватизации». В результате чего в январе 1992 – феврале 1993 г. Правительство РФ создало согласованный юридический инструментарий для претворения собственных замыслов по разгосударствлению отечественной экономики в жизнь. Вместе с тем Правительство РФ, желая создать эффективного собственника, сознательно купившего акции определенного предприятия за реальные деньги или за ценные бумаги, пошло на компромисс с влиятельным директорским лобби, фактически санкционировав переход именно под их контроль приватизированных предприятий современной России.

Приватизационные решения подверглись резкой критике научной общественности. Так, Государственная академия управления сделала заключение о том, что правительственная приватизационная программа, направленная лишь на акционирование предприятий, не могла разрешить проблему преодоления монополизации отечественной экономической системы, тем самым «тормозила» конкурентную борьбу между субъектами хозяйственной деятельности. Институт новых хозяйственных структур и приватизации был уверен в серьезных просчетах Правительства РФ в определении принципиальных подходов к приватизации, так как приватизация – «это не только раздача государственного имущества и создание как можно большего количества собственников». Данный научный институт видел цели приватизации в содействии выживанию производства

ив повышении жизненного уровня населения через устранение не государственной собственности (как предлагало Правительство РФ), а ее монопольного положения (развитие многообразных форм собственности). Институт проблем рынка РАН обосновывал приватизационную модель, которая должна была обеспечить не просто передачу собственности государства в частные руки, а «капитализацию экономики на базе создания системы крупных, средних и мелких капиталов». Поэтому технология

иметоды приватизационного процесса понимались автора-

53

ГЛАВА I. Реконструирование официальной экономической политики...

ми интеллектуального проекта (Н. Петраков, В. Перламутров, Л. Евстигнеева) как «общественный процесс построения рынка, сложное явление, имеющее свои качественно разные исторические этапы». Было выделено четыре этапа: первый – коммерциализация хозяйственной деятельности (превращение массовой политической активности в экономическую – в социальную базу экономической реформы без смены собственника, что должно было способствовать появлению достаточно устойчивого потребительского рынка); второй – акционирование предприятий («дистанцирование» государства от рынка и передача руководства по приватизации банкам и биржам). Причем, по мнению Института проблем рынка РАН, Правительство РФ в ходе экономического реформирования переоценило функции рынка: рынок даже на втором этапе не мог иметь своего «стратегического каркаса», который следовало структурировать длительное время путем формирования акционерных инвестиционных банков топливно-энергетического, инвестиционного и потребительского капитала. Третий этап приватизации – структуризация экономики (системная приватизация): организация банками капитала рыночного движения финансовых средств с целью создания рыночной инфраструктуры и автономного оборота национального капитала для создания механизмов и условий денежного регулирования экономики. То есть Институт проблем рынка РАН предоставил альтернативный приватизационный проект, в котором не отрицались монетарные принципы и суммировались в единое целое как концептуальные представления академических кругов, так и правительственные решения в области приватизации. Напротив, Научно-исследовательский экономический институт при Министерстве экономики и финансов РФ предложил не менять радикально официальную приватизационную политику, а дополнить правительственный пакет документами, регламентировавшими приватизацию крупной промышленности путем, во-первых, распродажи государственных холдингов физическим лицам и, во-вторых, запрещения отраслевым министерствам быть основными держателями пакетов акций подчиненных им же предприятий. Причем, по мнению авторов проекта, следовало устранить многочисленные льготы трудовым коллективам и ограничить их участие 10–15 % устав-

54

§ 1. Определение приоритетов и целеполагание модернизации...

ного фонда: «мировой опыт свидетельствует о низкой эффективности и малом распространении рабочей собственности в крупной промышленности... инвесторы вряд ли захотят иметь дело с «тупиковой» формой собственности». Разработчики согласились с мнением Института проблем рынка РАН о необходимости длительного периода в осуществлении приватизации, требовавшего создание продуманного и обоснованного механизма защиты коммерческих интересов лиц.

Президент РФ не мог не отреагировать на призывы к корректировке экономического курса Правительства России, исходящие от различных политических сил. 06.10.1992 г. Б. Ельцин высказался за корректировку проводимых реформ и провозглашенных экономических приоритетов. Причем, главная ошибка Правительства РФ в экономической политике, на взгляд Президента РФ, состояла в излишней макроэкономизации «в ущерб решению конкретных хозяйственных, человеческих проблем, то есть микроэкономики». Жесткие, болезненные для населения меры нередко проводились бездушно, создавая дополнительные трудности людям. Б. Ельцин озвучил идею о создании единого эмиссионного механизма в рамках рублевой зоны и поддержке рубля посредством запрета использования иностранной валюты для оплаты услуг и товаров внутри страны. Также он призвал установить реальный курс рубля (в том числе, перейти к обязательной продаже на бирже всей экспортной выручки). Президент России обозначил главные направления работы Правительства: контроль над инфляцией, обеспечение структурной перестройки народного хозяйства, проведение широкомасштабной приватизации, стимулирование конкуренции. Е. Гайдар, в свою очередь, в этот же день в докладе «Об углублении экономических реформ» также определил конкретные направления деятельности правительства: стабилизация положения в энергетике и промышленности. Однако бюджетное финансирование структурной политики, по мнению Е. Гайдара, следовало ограничить кругом важнейших направлений и объектов. Серьезные финансовые вливания предполагались лишь в конверсионные отрасли народного хозяйства, относительно которых в 1993 г. ставилась задача обеспечить объемы производства товаров народного потребления

55

ГЛАВА I. Реконструирование официальной экономической политики...

до 84 %. Причем 11.08.1992 г. Правительство РФ, по предложению В. Черномырдина, издало постановление «О государственном регулировании цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий – монополистов в 1992–1993 гг.». Государство через девять месяцев после начала реформы взяло под контроль регулирование цен на продукцию монополистов путем установления предельных цен (тарифов), предельных коэффициентов изменения цен (тарифов), предельных уровней рентабельности. Например, максимальный уровень рентабельности в 50 % был установлен для предприятий связи, а минимальный – 10 %, для нефтеперерабатывающей промышленности. Если же предприятие превышало установленный ему уровень, то к нему применялись санкции. А именно: п. 7 – «изъятие в бесспорном порядке в доход бюджета суммы завышения цен (тарифа) и штрафа

втаком же размере», а предприятия классифицировались как «нарушитель государственной дисциплины цен».

Говоря о негативных моментах в деятельности Правительства РФ под руководством Е. Гайдара, следует отметить и достижения реформаторов за 1992 г. Лучше всего обобщил и систематизировал положительные моменты (удачи) реформаторской команды сам Е. Гайдар в выступлении на VII съезде народных депутатов РФ (декабрь 1992 г.). Среди них – запуск рыночного механизма («производство начинает реагировать на изменяющийся спрос… директора начинают в первую очередь заботиться о проблемах сбыта»); предотвращение угрозы сбоя

впринципиальных основных системах жизнеобеспечения («мы прошли… тяжелейший период адаптации к реформам без крупных социальных катаклизмов»); создание предпосылок формирования многосекторной экономики и урегулирование вопроса о внешнем долге (в результате отсрочки, полученной от международных финансовых структур вместо 20 млрд долл. примерно 1,5 млрд долл. правительство выплатило международному финансовому сообществу).

Итак, Правительство РФ под руководством Е. Гайдара допустило ряд ошибок, приведших к снижению эффекта от достаточно прагматичных мер и дисбалансу в российской экономике. Если за основу брать технологию реализации (внедрения) переходной экономической системы, поддерживаемую большинс-

56

§ 1. Определение приоритетов и целеполагание модернизации...

твом экономических школ (и инфляционистских, и антиинфляционистских), то можно следующим образом сгруппировать промахи Правительства России: во-первых, при многократной девальвации национальной валюты нельзя было отменять импортные пошлины. А российское правительство это сделало, тем самым, ускорив отток валюты за рубеж из-за колоссальной прибыльности импортных операций. Когда курс рубля административными методами был понижен примерно в 50 раз, то, отменив старые пошлины, не ввели новые. В принципе, с точки зрения «чистой» экономической теории это было верное решение. Ибо пошлины взимались в рублях с перерасчетом контрактной цены по официальному курсу, после девальвации рубля они составили бы несколько тысяч процентов, что взвинтило бы цены еще больше. Однако, кроме теории, еще есть интересы отечественных производителей, обеспечивающих рабочие места гражданам, а поощряя импорт, Правительство РФ стимулировало рост безработицы, хотя и наполнило мгновенно прилавки магазинов импортными товарами. Во-вторых, в советской экономике существовала практика занижения курса безналичного рубля по отношению к наличному, в РФ возникла другая крайность: стало прибыльнее обналичивать рубли через доллары, а не снимать их со счета. Это достигалось тем, что безналичный рубль покупался за безналичный доллар. Последний часто по фиктивным контрактам переправлялся за границу, там его обналичивали и продавали опять в Россию за наличные рубли. Именно попустительство Правительства РФ в этом вопросе спровоцировало тяжелейший кризис неплатежей, сопровождавший экономику России во время президентства Б. Ельцина. Все экспортные доходы стало выгодно оставлять за пределами РФ, которые легко было скрыть от налогообложения, более того появилось большое количество «необеспеченных» наличных рублей. В-треть- их, дотирование ввоза импортных продовольственных товаров привело к угрозе национальной безопасности: из-за нарушения оптимизации ресурсозатрат отечественная продукция резко подорожала, став не конкурентоспособной. Российская экономическая система стала неспособной обеспечить качество жизни населения, что приводило к социальной напряженности в обществе. В-четвертых, Правительство РФ не смогло отрегулиро-

57

ГЛАВА I. Реконструирование официальной экономической политики...

вать соотношение между платой за кредит (процентной ставкой) и штрафными санкциями за его несвоевременное возвращение. Ставка рефинансирования была поднята к концу 1992 г. до 20 %, а штраф остался прежним – 14,2 %. Стало выгодно занимать деньги и своевременно их не отдавать. Все вышеперечисленное расшатывало национальную экономику. Опорой Правительства становились валютные биржевые игроки, хотя по ПУЭР – это должен был быть свободомыслящий, способный принимать решение и нести ответственность за них предприниматель, инвестирующий средства в перестройку экономики, а не в валютные спекуляции.

14.12.1992 г. Президент РФ Б. Ельцин подписал указ «О Председателе Совета министров – Правительства РФ», в котором назначил В. Черномырдина новым главой правительства. На следующий день Б. Ельцин издал указ «О Гайдаре Е. Т.», освобождавший Е. Гайдара от должностей исполняющего обязанности Председателя Правительства и первого заместителя Председателя по его просьбе. По словам Е. Гайдара, исполняющему обязанности Председателя правительства был предложен вариант, по которому он должен был согласиться на отставку А. Шохина (вице-премьера), П. Авена (министра внешнеэкономических связей) и А. Нечаева (министра экономики), а в обмен получить гарантии собственной неприкосновенности. Е. Гайдар заявил в ответ: «Для меня подобный торг – за гранью возможного» . По согласованию с Председателем Конституционного суда РФ В. Зорькиным Б. Ельцин выставил несколько кандидатур на пост Председателя Правительства (Ю. Скокова, В. Шумейко, В. Черномырдина, В. Каданникова и Е. Гайдара). Президент РФ, понимая, что Е. Гайдар не получил бы поддержку седьмого съезда народных депутатов ни при каких условиях, принял решение (по совету Ю. Рыжова) остановить свой выбор на фигуре В. Каданникова. Однако в результате рейтингового голосования определилась тройка лидеров (Ю. Скоков – В. Черномырдин – Е. Гайдар). Б. Ельцин выбрал в качестве преемника Е. Гайдару В. Черномырдина, ибо Ю. Скоков (секретарь Совета безопаснос-

Колесов В. И. Ельцин, факты, люди (1). Летопись 1991–1995 годов. URL: http://lit.lib.ru/k/kolesow_w_i/text_0050.shtml.

58

§ 2. Сущностные параметры правительственного курса...

ти) мог, по словам Е. Гайдара, «задушить в своих энергичных объятиях» экономическую реформу. Поэтому причиной отставки Е. Гайдара были политические соображения, нежели экономические итоги 1992 г.

В. Черномырдин, выступая на VII съезде народных депутатов, пообещал построить «рынок без базара», провести реформу без обнищания народа. Он заявил о продолжении основной линии, направленной на экономическое преобразование страны. Особое внимание в своей деятельности Правительство РФ обязано было уделять совершенствованию финансового механизма, способного разрешить проблему неплатежей. «Наша страна не должна превратиться в страну лавочников. При такой мощной инфраструктуре; при таком богатстве и ресурсах, и мы при этом еще должны дойти до обнищания? Наш народ этого не заслужил», – отметил новый глава кабинета на первом заседании Правительства РФ, прошедшем под его руководством 14.12.1992 г. То есть В. Черномырдин, будучи рыночником, воспринимал процесс перехода как создание условий для функционирования национальной экономической системы в рамках безкризисного развития.

Итак, в конце 1992 г. произошла смена руководства Правительства РФ, соответственно, ярые сторонники скорейшего перехода к рыночным отношениям без оглядки как на экономические издержки, так и на социальные последствия «шоковой терапии» отошли от непосредственной разработки технологии и методов экономического реформирования. Координирование деятельности экономического блока Правительства РФ было поручено В. Черномырдину – новому Председателю Правительства РФ.

§ 2. Сущностные параметры правительственного экономического курса и технологии его корректировки: В. Черномырдин. С. Кириенко, Е. Примаков, С. Степашин,

В. Путин (1993–1999)

05.01.1993 г. Председатель Правительства РФ В. Черномырдин выступил с программной речью перед московской биз- нес-элитой. В ней он изложил свое видение перспектив дальней-

59

ГЛАВА I. Реконструирование официальной экономической политики...

шего экономического реформирования России. В. Черномырдин заявил о том, что импровизация в экономической политике должна смениться, во-первых, холодным расчетом и умением практически организовывать, во-вторых, поэтапным и последовательным ослаблением груза назревших и перезревших проблем. Правительство РФ было обязано следовать стратегии реформ, разработанной в 1992 г.: углублять социально-эконо- мические преобразования; проводить массовую приватизацию; придерживаться сильных стабилизационных мер по сдерживанию инфляции. Новые подходы В. Черномырдина заключались в усилении как социальной составляющей экономической реформы («приблизить ее к человеку»), так и в усилении роли ведущего субъекта хозяйственной деятельности: государства – собственника основного объема индустриального потенциала России. В заключение В. Черномырдин отметил, что «продолжение реформы – это основной курс; не сворачивать с него, не шарахаться из стороны в сторону, а сознательно, отрабатывая этап за этапом, двигаться вперед, сверяя свой курс, прежде всего, с жизненным уровнем своего народа, благополучием своей страны».

Однако к тому времени существовало множество подходов и представлений относительно конкретных мер решения провозглашенной задачи «продолжения реформы».

Председатель Правительства РФ впервые столкнулся с альтернативными экономическими предложениями при подготовке принятой 6.08.1993 г. программы Совета Министров – Правительства РФ на 1993–1995 гг. «Развитие реформ и стабилизация российской экономики». Она подтолкнула процесс поиска новых рецептов экономического реформирования России внутри Кабинета министров. В Правительстве РФ в середине 1993 г. произошла перегруппировка политических сил на основе трех концепций экономической политики, предложенных: первым заместителем председателя правительства РФ О. Сосковцом, министром экономики РФ О. Лобовым и министром финансов РФ Б. Федоровым.

Правительство В. Черномырдина для воплощения принципов антиинфляционной политики в жизнь предлагало меры по сдерживанию роста дефицита бюджета. Оно считало возможным

60