Инжиниринг программного обеспечения экономической модернизации России теория и партийно-политические практики (90-е гг. ХХ в.). Учебное пособие

§ 2. Сущностные параметры правительственного курса...

проводить жесткую политику путем объявления ограничений на дополнительные расходы из бюджета и отказа от осуществления мероприятий, не обеспеченных реальными источниками финансирования. Более того, Правительство РФ планировало провести секвестр на 15 % большинства расходов федерального бюджета. Оно осознавало необходимость построения новой финансовой системы, которая бы обеспечивала сокращение относительных размеров бюджетного дефицита на основе увеличения доходной части бюджета, за счет повышения эффективности налоговой системы и рационализации государственных расходов. В программе проводился тезис о том, что в условиях бюджетного кризиса финансирование потребностей социальной сферы необходимо было осуществлять путем изменения его структуры (приоритетность адресной поддержки), а не за счет механического наращивания социальных выплат. Анализируемая программа признавала необходимым, в ходе антиинфляционных мероприятий, поддержать различные субъекты хозяйственных отношений – государство, потребителя. Вся антиинфляционная политика виделась разработчикам достаточно емко: свободную денежную массу можно было снизить и ей не угрожали бы необходимые социальные выплаты населению. При этом меры по проведению антиинфляционной политики носили декларативный характер, поскольку не был разработан реальный механизм их осуществления.

Попытка разработки подобного механизма была предпринята в недрах Министерства финансов РФ под руководством Б. Федорова, которое 02.09.1993 г. опубликовало аналитическую записку. В ней раскрывались соображения Минфина по финансированию расходов бюджета в IV квартале 1993 г. Признавался дефицит ВВП в 20 %, а не в 11 как было заложено в официальных документах. Такой дефицит в 11,9 трлн руб., по мнению Б. Федорова, был рассчитан без учета темпов инфляции, а расходные статьи бюджета были явно занижены. Соответственно, Министерство финансов РФ призвало начать поиск источников покрытия дефицита – проводить жесточайшую финансовую политику. Министр Б. Федоров был убежден, что «победит тот, кто победит инфляцию, кто докажет на деле, что стабилизация жизни человека начинается со стабилизации цен». Более

61

ГЛАВА I. Реконструирование официальной экономической политики...

того, он был уверен в наличии у Правительства РФ возможностей проведения антиинфляционной политики. В связи с этим Б. Федоров предложил свой собственный вариант дальнейшего экономического реформирования России. Он был воплощен в проект президентского указа «О мерах по стабилизации финансового положения в стране».

В данном документе предусматривался набор реальных, хотя и далеко не бесспорных мер. Считалось необходимым с 01.09.1993 г. на шесть месяцев заморозить заработную плату путем ввода ограничений на прирост фондов оплаты труда предприятий всех форм собственности (в размере не более 0,7 % пункта на 1 % прироста потребительских цен в среднем за последние три месяца, иначе налагался штраф в размере 200 % от суммы превышения). Кроме этого, с 01.10.1993 г. планировалось ввести целевой сбор с предприятий, учреждений и организаций в размере 7 % от добавленной стоимости на реализуемые товары (работы, услуги) для образования в составе республиканского бюджета единого фонда финансовой поддержки сельского хозяйства и угольной промышленности, создаваемого при Министерстве финансов РФ. Региональным властям Б. Федоров рекомендовал для укрепления доходной базы своих бюджетов ввести с 01.10.1993 г. на своих территориях налог на розничные продажи по ставке до 10 %, с зачислением всей суммы полученных доходов в соответствующие бюджеты. Министр считал необходимым для укрепления финансовой стабилизации учитывать инфляционные процессы за 1992 г., т. е. заявлялось о необходимости использования «повышающегося коэффициента 6 к ценам 1992 г.» при взимании налога на имущество предприятий за 1993 г. При взимании платы за землю в 1993 г. следовало использовать повышающий коэффициент 20 к ставкам налога, определенным Законом РСФСР «О плате за землю».

Проект носил ярко выраженный протекционистский характер по отношению к отечественному производителю. С 01.09.1993 г., по мнению Б. Федорова, следовало, во-первых, ввести таможенную пошлину на ввозимые в Россию транспортные средства (в том числе автомобили) в размере 30–50 %; во-вторых, отменить «право провоза одного автомобиля без уплаты таможенных

62

§ 2. Сущностные параметры правительственного курса...

пошлин для физических лиц», а с 01.10.1993 г. считалось необходимым увеличить акцизы на ТНП (телевизоры, морозильники, СВЧ-печи и т. д.), доведя их до 10–20 %.

Автор был уверен в необходимости банковской реформы, которая обеспечила бы контроль над финансовыми потоками. До 01.10.1993 г. все коммерческие банки РФ были «обязаны предоставить информацию обо всех счетах, открытых предприятием, учреждением, организацией налоговым органам по месту регистрации владельца счетов», что позволило бы контролировать налоговую базу. Кроме того, предполагалось изменить роль и функции ЦБ РФ. Планировалось ввести с 1993 г. новый порядок распределения собственно прибыли ЦБ РФ, согласно которому в фонды резерва банка России могло направляться не более 10 % получаемой прибыли с зачислением остальной части в доходы республиканского бюджета. А также отсрочить до 1997 г., т. е. на четыре года, «выплату процентов и основной суммы задолженности Правительства РФ Центральному Банку РФ, подлежащую уплате в 1993–1994 гг. Следовало установить, что кредиты ЦБ РФ Правительству России на покрытие кассовых разрывов, возникающих во исполнение республиканского бюджета, должны были предоставляться на срок до шести месяцев на беспроцентной основе в пределах 5 % от годового объема расходов республиканского бюджета» (фактически бесплатно). Важным в документе было еще одно положение. Министр финансов впервые открыто заявил о том, что ЦБ РФ обязан был вкладывать огромные финансовые средства (не менее 50 % прироста вкладов населения) в ценные государственные бумаги РФ без учета экономического эффекта от вложения.

Так же интересны взгляды министра на налогообложение граждан. С 01.09.1993 г. по плану Б. Федорова увеличивались ставки личного подоходного налога до 60 %; с 01.10.1993 г. вводились «гербовый сбор» за письменные обращения физических и юридических лиц в федеральные органы власти и ежемесячная абонентская плата за прием программ телевидения в размере «2,5 % минимальной оплаты труда с одного абонента».

Итак, в плане Б. Федорова в отличие от правительственной программы, был предложен резко антиинфляционный экономический курс со значительным увеличением налогообложе-

63

ГЛАВА I. Реконструирование официальной экономической политики...

ния всех доходных секторов экономики. То есть в документах Министерства финансов инструментарий антиинфляционной политики раскрывается наиболее полно в интересах большинства хозяйствующих субъектов, что практически отсутствовало в программе «Развитие реформ и стабилизация российской экономики».

Правительство РФ, в свою очередь, предложило бороться с экономическим спадом через квотирование экспорта по отдельным товарам и сохранение лицензирования по их ограниченной номенклатуре. Кроме того, предусматривалась практическая реализация идеи снижения экспортных пошлин на ряд неэнергетических товаров и сокращения централизованного экспорта. Разработчики правительственной экономической программы огласили приоритетные отрасли: топливно-энергетиче- ской комплекс, нефтепереработка, нефтехимия; транспорт, связь и телекоммуникации; жилищное строительство; наука; конверсия военно-промышленного комплекса. То есть была признана необходимость поддержки отечественного производителя, чтобы обеспечить ему конкурентоспособность на мировом рынке, при этом приоритетом для Правительства РФ выступил лишь один объект хозяйственной деятельности – производство. Вместе с тем, анализ правительственной программы показывает ясным, что Правительство РФ детально представило меры по развитию производственной сферы в деле преодоления экономического спада. Ведущими отраслями объявлялись химическая и топливно-энергетическая промышленность, в которых якобы функционировали системообразующие предприятия Российской Федерации. В программе, направленной на борьбу с экономическим спадом, учитывалась и необходимость развития и поощрения российских банковско-финансовых структур. Предлагалась многоступенчатая система для стимулирования их деятельности. Среди мер можно выделить несколько наиболее существенных. Это и стимулирование процесса создания новых конкурентоспособных сберегательных банков с широкой сетью филиалов; и содействие становления современной банковской системы, в том числе крупных банков, отвечавших мировым стандартам, инвестиционных фондов, страховых компаний, негосударственных пенсионных фондов, других типов институциональных

64

§ 2. Сущностные параметры правительственного курса...

инвесторов, действовавших на фондовом рынке, обеспечивавших аккумуляцию капиталов и преобразование в инвестиции. Однако, провозглашая идею увеличения притока инвестиций, программа не предлагала механизм их обеспечения. Ибо Правительство РФ планировало стабилизацию экономики при снижении уровня капиталовложений относительно 1991 г. Такое было возможно лишь в случае быстро растущей эффективности капиталовложений: когда на единицу вложения введенное

вдействие оборудование дает продукции на несколько единиц. То есть оборудование обязано было быть высокотехнологичным, но именно такого рода машинное производство с 1991 г. имело наиболее серьезные темпы падения. К этому стоит добавить обещание министра финансов Б. Федорова держать стабильным курс иностранной валюты – американского доллара – по крайней мере до конца 1993 г. Правительство РФ ожидало, что наибольший объем инвестиций будет направлен в топливно-энерге- тический комплекс, занимавшийся сырьевым высокодоходным экспортом. Это объясняется тем, что с лета 1993 г. наблюдалось устойчивое падение внутреннего курса американского доллара

вРоссии на фоне снижения мировых и роста внутренних цен. То есть экспортеры стали получать все меньше и меньше валютной выручки. Соответственно, они не могли модернизировать производственные мощности, ввозимые из-за границы. Более того, нерентабельным также оказывалось и отечественное высокотехнологичное производство. Ибо его продукция становилась неконкурентоспособной в сравнении с более качественным и недорогим аналогичным импортным товаром. Вот где кроются корни объективных причин экономической катастрофы августа

1998 г.

Итак, Правительство РФ под руководством В. Черномырдина вводило процесс преодоления экономического спада в стагнацию. Экономический кризис данным набором мер возможно было лишь «законсервировать». Данные мероприятия вряд ли позволили бы создать и осуществить условия для дальнейшего позитивного экономического роста.

06.08.1993 г. в докладе «О социально-экономическом положении России и мерах по его стабилизации» Председатель Правительства РФ обозначил контуры новой экономичес-

65

ГЛАВА I. Реконструирование официальной экономической политики...

кой системы государства, конкретизировавшие правительственные разработки в области экономических реформ в РФ. Предусматривались меры по адаптированию предприятий к рыночным условиям; формированию цен под воздействием спроса

ипредложения; действие единого курса рубля и т. д. Был сделан вывод о «практической стабилизации уровня жизни населения» на фоне продолжавшегося спада производства. Причем выступая в июне 1993 г. на втором международном конгрессе «Малое

исреднее предпринимательство в России», В. Черномырдин выдвинул тезис о том, что без массового промышленного производства, без формирования полнокровного предпринимательского сектора невозможно было решить ни одной ключевой проблемы, в том числе и стабилизационной, экономической реформы.

Свой сценарий борьбы с экономическим спадом предоставил заместитель Председателя Правительства РФ О. Лобов. Министерство экономики РФ (МЭ РФ) подготовило проект указа Президента РФ «О неотложных мерах по стабилизации экономики» и направило его для согласования В. Черномырдину. В документе определялась главная мера оздоровления отечественной экономики – система взаимозачетов взаимной задолженности предприятий. Проводить ее должен был ЦБ РФ, затем МЭ РФ обязано было действовать в двух направлениях: во-первых, применить процедуру объявления предприятия банкротом, если оно после проведения взаимозачета осталось неплатежеспособным, во-вторых, определить потребность предприятий «в кредите на пополнение оборотных средств». Кроме того, О. Лобов предложил освободить в целях «усиления стимулирования роли налогов в развитии производства и повышения его эффективности» часть прибыли от налогообложения, которая и пойдет на пополнение оборотных средств. Однако, одновременно с этим вся прибыль и другие средства, направленные на финансирование капитальных вложений, должны были аккумулироваться на особых счетах в банках. А банки, по мнению заместителя председателя Правительства РФ, должны были нести ответственность «за целевое использование предприятиями

иорганизациями указанных средств». ЦБ РФ и Правительству РФ предписывалось «обеспечить проведение индексаций сбережений населения, увеличив размер остатков по вкладам

66

§ 2. Сущностные параметры правительственного курса...

на 1 января 1992 г. в 50 раз». Предполагалось, что индексацию произведут «путем выдачи акций приватизируемых предприятий, а также другими формами имущественной собственности, включая землю». Касаясь вопроса о распространении в РФ американских долларов, О. Лобов считал возможным с 01.10.1993 г. запретить все расчеты и платежи в иностранной валюте и закрыть валютные магазины. Вместе с тем осталось непонятным, для чего курс пересчета валюты в рубли в магазинах не должен был отличаться от официального более чем на 5 %. Видимо, данное положение, по замыслам О. Лобова, имело силу на переходный период, т. е. с 01.09.1993 г. по 01.10.1993 г. Кроме этого, О. Лобов представил еще один проект указа Президента РФ «Об увеличении номинальной стоимости приватизационных чеков и проведении переоценки основных фондов». Это была первая открытая атака на приватизационную реформу со стороны исполнительной власти. Для проведения экономической реформы, по мысли О. Лобова, необходимо было много свободных денег: «реформа без денег просто немыслима». Поэтому Правительство РФ должно было переоценить акции и ваучеры одновременно с переоценкой фондов. Это объяснялось тем, что курс ваучера упал к маю 1993 г. до 3–5 тыс. руб. О. Лобов был убежден в том, что переоценка основных фондов нейтрализует катастрофически невыгодный для государства курс обмена доллара на рубли, а иностранные инвесторы в связи с этим не смогут «за бесценок скупать акции или паи акционерных обществ». Половина выручки от «новой приватизации» должна была пойти в бюджет, а вторая – остаться на предприятиях.

Итак, Министерство экономики РФ, возглавляемое О. Лобовым, собиралось через восстановление всеобщей (тотальной) системы планирования бороться с экономическим спадом. Руководство министерства не ориентировалось в своей экономической стратегии на долгосрочность реализации формулируемых задач, поскольку не исходило из того факта, что «большинство конструктивных рецептов» – это все те же рецепты «рыночников». Речь идет о тех программных подходах, которые позитивный смысл рыночных отношений учитывают не только в определении тактических краткосрочных задач,

67

ГЛАВА I. Реконструирование официальной экономической политики...

но и долгосрочных стратегических. Так он признал целесообразным поддержку отечественного производителя путем снижения налоговых сборов с ТЭКа до уровня, обеспечивавшего бы ему конкурентоспособность на мировом рынке. Более того, по мнению О. Лобова, с 1994 г. следовало начать процесс снижения налогов в реальном секторе экономики, т. е. в сфере производства при одновременном их повышении на других объектах хозяйственной деятельности. А именно – в финансовой (банковская деятельность), торговой (посредническая деятельность) сферах и сфере услуг. Предложенный механизм борьбы с экономическим спадом мог бы победить экономическую разруху в государстве, но потребовал бы максимальной самоотдачи всех субъектов хозяйственной деятельности, поставленных между собой в неравные условия. Предложения О. Лобова расходились с правительственным экономическим курсом не только в понимании расстановки приоритетов при стабилизации отечественной экономической системы (как, например, предложения А. Вольского), но и в обосновании выбора приоритетов на этапе либерализации (институционально – структурных изменений). О. Лобов фактически дал понять, что Министерство экономики отрицало достаточно компромиссные наработки Правительства РФ в этом вопросе. Он считал необходимым в ходе экономических преобразований поставить в неравные условия функционирования объекты хозяйственной деятельности: финансовая сфера, торговля и услуги должны были развиваться только под жестко регламентированным государственным контролем.

В начале сентября 1993 г. также были обнародованы рекомендации Совета по промышленной политике под председательством первого заместителя Председателя Правительства РФ О. Сосковца. По его словам, данные предложения коренным образом отличались от предшествующих экономических решений Правительства РФ: им оказывалась поддержка большинством директорского корпуса – это во-первых. Во-вторых, за предложениями Комиссии угадывался «грамотный расчет», поскольку они несли в себе реальные элементы направленной на преодоление спада структурной политики.

О. Сосковец первым в Правительстве РФ дал определение промышленной политики. Это политика «в области создания

68

§2. Сущностные параметры правительственного курса...

истимулирования развития новых технологий и производства». В ней, по мнению автора, остро нуждалась страна. Она должна была быть согласованной с развитием мировой экономики

иобеспечивать наращивание объемов производства, сокращение его энерго- и ресурсоемкости. Кроме того, российской продукции следовало создать условия для выхода на мировые рынки

иимпортозамещения внутри РФ. Как следствие, должна была резко возрасти роль государства, владевшего мощными рычагами воздействия на экономику. Причем государству следовало ориентироваться на предпринимателей, искавших «новую идею». О. Сосковец выделил следующие приоритетные направления современной промышленной политики: во-первых, раз-

витие передовых технологий, способных обеспечить прорыв

вэкономике. Правительство РФ должно было сбалансировать функционирование субъектов хозяйственной деятельности, например, через давление на промышленность – постоянно поднимать планку стоящих перед нею задач, подталкивать к переходу на качественно новый уровень. При этом предлагалось отказаться от прямых регуляторов – были выбраны косвенные регуляторы – экономические и финансово – кредитные. Во-вто- рых, предлагалось использование протекционизма в торговле: «правительство не может бросить российских промышленников

втрудную минуту». Следовало кредитовать производство экспортной продукции, расширять сеть и повышать эффективность работы торговых представительств за рубежом. Кроме того, О. Сосковец считал необходимым поддержать научный и технологический потенциал ВПК как соответствовавший мировым стандартам. Локомотивом реформ были объявлены металлургия и машиностроение. Именно на их обновление и направлялась конверсия ВПК. Ибо только производство высокотехнологичной продукции позволило бы России удержаться в ряду индустриально развитых стран. То есть концепция О. Сосковца носила явно инфляционный характер: предусматривалось выделение 10 трлн руб. на выборочную поддержку ряда отраслей и предприятий.

На основе данных разработок Первого заместителя Председателя правительства РФ О. Сосковца в середине 1994 г. Правительство РФ, выполняя обязательства перед МВФ, про-

69

ГЛАВА I. Реконструирование официальной экономической политики...

возгласило вопрос о структурной перестройке экономики России приоритетным направлением в собственной экономической политике. Выделялось 14 приоритетов деятельности Правительства РФ. Среди них – металлургия, машиностроение, транспорт, связь, информатика, топливо. Например, при раскрытии плана мероприятий, касавшихся «топлива и энергетики», был записан пункт о повышении эффективности

иснижении потерь на всех этапах, включая добычу, транспорт, переработку и использование энергоресурсов. На первый взгляд, это декларативный набор мер, но именно данное положение конкретизировало желание Правительства РФ ликвидировать большинство посредников в процессе продажи и распределения всех видов ресурсов внутри государства. То есть разработчики сформулировали подходы государственной промышленной политики как ввод защитных механизмов внутреннего рынка

исистемы государственного регулирования естественных национальных монополий. Однако в программе нет конкретных предложений по вводу экономико-правовых основ деятельности инвестора и акционера на предприятиях негосударственной формы собственности. В экономических решениях Правительства РФ не было и детального раскрытия механизма структурирования объектов хозяйственной деятельности. Например, приоритеты в металлургической промышленности были сформулированы двумя пунктами: развитие сырьевой базы черной и цветной металлургии и улучшение экологической обстановки в городах с металлургической промышленностью. В лесной промышленности было обозначено только одно направление: стабилизация работы лесозаготовительной промышленности за счет внедрения новых технологий и более совершенного ведения лесного хозяйства с одновременным проведением мероприятий по восстановлению лесов и повышению их экологической роли.

17.09.1994 г. Б. Ельцин подписал указ «О частных инвестициях в РФ», обеспечивавший поддержку инвестиций. В нем предписывалось Правительству РФ предусмотреть ежегодное выделение капитальных вложений в размере 0,5 % ВВП на финансирование высокоэффективных инвестиционных проектов, подготовленных с участием коммерческих структур на конкурсных началах. Устанавливалось, что право на участие в конкурсе

70