Инжиниринг программного обеспечения экономической модернизации России теория и партийно-политические практики (90-е гг. ХХ в.). Учебное пособие

§ 2. Сущностные параметры правительственного курса...

на получение капитальных государственных вложений имели проекты, связанные с развитием «точек роста экономики», по которым инвестор вкладывал не менее 80 % средств (20 % – собственных, остальные – заемные, в том числе от иностранных инвесторов). Победивший инвестор имел право выбора форм участия государства в финансовом обеспечении проекта. Он мог бы получить от ЦБ РФ валютно-номинированный государственный кредит на срок не более 24 месяцев по ставке ЛИБОР плюс 1–7 % в зависимости от новизны проекта (по проектам, не имевшим аналогов в мировой практике, вводилась минимальная ставка). Либо за государством закреплялась в собственности часть акций, которые через два года с начала получения прибыли необходимо было продать на рынке. Выручка от продажи направлялась на дополнительное финансирование высокоэффективных проектов (сверх 0,5 %). С целью улучшения инвестиционного климата 24.03.1995 г. Правительство РФ приняло решения о возобновлении практики жесткой финансо- во-кредитной политики и о частных инвестициях (именно для них было решено снизить уровень инвестиционного риска). Автор данного решения министр экономики Е. Ясин отстаивал идею о том, что государство обязано было взять на себя обязательство создать условия для выгодного инвестирования. Соответственно Правительство РФ обозначило три предпосылки для активизации инвестиционного процесса: жесткая антиинфляционная политика, помогавшая инвестору переориентироваться со спекулятивных операций на производственные инвестиции; стабильная политическая ситуация в России, понижавшая инвестиционные риски; прямое стимулирование вложений, способствовавшее созданию рыночной инфраструктуры. То есть Правительство РФ в середине 1995 г. стремилось сориентировать собственную деятельность на создание вышеперечисленных трех предпосылок для финансовой стабилизации, институциональных изменений и усиления инвестиционной активности через прямое государственное поощрение частных инвестиций.

Правительство РФ предложило проводить институциональные преобразования в экономике в ходе изменения соотношения видов собственности. Следует отметить, что разработчики офи-

71

ГЛАВА I. Реконструирование официальной экономической политики...

циального экономического курса (О. Сосковец, В. Черномырдин) изначально, касаясь вопросов разгосударствления, считали, что приватизация – важнейшее звено институциональных преобразований. Кроме мер по интенсификации процесса разгосударствления Правительство РФ намеревалось реализовать, во-первых, реформу государственных предприятий с целью повышения управляемости в государственном секторе экономики; во-вто- рых, активную антимонопольную политику. Причем антимонопольная политика должна была быть рассчитана на длительный период и увязана с приватизацией и структурной политикой. Контролировать данные мероприятия должно было государство, т. е., был выделен среди равных субъектов хозяйственной деятельности более равный. При этом была оговорена вынужденность передачи государству главенствующих позиций.

Итак, Правительство РФ в 1993 – первой половине 1995 г., взяв за основу экономические разработки О. Сосковца, рассматривало достаточно комплексную программу институциональной перестройки, но без предоставления четкого плана мероприятий, направленных на реализацию задуманных мер, а значит, без разработки действенного механизма его реализации в целом. То есть Правительство РФ частично учло экономические предложения РСПП, касавшиеся вопросов структурно-институ- циональных преобразований. Вместе с тем Правительство РФ не считало целесообразным отказаться от идеологии институциональных преобразований сверху и перейти к работе на уровне регионов (т. е., предприятий) по особым проектам.

В начале 1994 г. Международный фонд «Реформа» и Отделение экономики РАН огласили совместный доклад «Социально-эко- номические преобразования в России: современная ситуация

иновые подходы», по своей направленности схожий с разработками первого заместителя Председателя Правительства РФ О. Сосковца. Считалось необходимым отказаться от веры в автоматическое оздоровление экономики с помощью монетаризма

ивосстановить государственное регулирование. В этом докладе Правительству РФ предлагалось, повышая конкурентоспособность отечественной продукции, разработать инструментарий поддержки материального производства. Финансовая политика авторами понималась как ликвидация диспропорции между ма-

72

§ 2. Сущностные параметры правительственного курса...

териально-вещественными и финансово-стоимостными аспектами воспроизводства: сочетание жесткой кредитной политики с селективной поддержкой приоритетных отраслей народного хозяйства. Причем, разработчики данного доклада предполагали поэтапную схему реализации предложенных мероприятий:

–Первый этап – стабилизационный (2–3 года): остановка спада производства; выделение «зон прорыва» (решение проблем

спродовольствием, строительство жилья и др.); стабилизация финансового положения, постепенное снижение темпов инфляции.

–Второй этап – этап крупной структурной и институциональной перестройки экономики (около 10 лет): достижение докризисного объема ВВП.

–Третий этап – завершающий: формирование социаль- но-ориентированной рыночной экономики. Данный документ прервал двухгодичное молчание академических кругов относительно разработки рецептов экономических преобразований в стране. Был представлен не просто набор иных концептуальных представлений, был разработан механизм дальнейшего проведения экономического реформирования на основе сделанного Правительством РФ к началу 1994 г. Это был сбалансированный проект с высокой эффективностью, учитывавший особенности экономической системы России и предусматривавший, соответственно, поддержку, во-первых, развитию всех сфер хозяйственной деятельности и, во-вторых, деятельности большинства субъектов экономических отношений.

24.02.1994 г. Президент РФ обратился с первым Посланием ФС РФ «Об укреплении российского государства (основные направления внутренней и внешней политики)». Он заявил: «… граждане России должны быть уверены в том, что… власти возьмут под контроль соблюдение основных социальных прав человека. Речь идет о продолжительности рабочего дня, гарантированном минимуме доходов, положении безработанных… Нужны прочная законодательная база, фиксирующая обязанность и ответственность государства перед гражданами, и механизмы их реализации. Обеспечение должного уровня социальной защиты станет непреложным требованием, предъявляемым к экономической политике Правительства». То есть Б. Ельцин в начале

73

ГЛАВА I. Реконструирование официальной экономической политики...

1994 г. заговорил о «повороте» в общем курсе экономического реформирования России и снижении слишком высоких социальных издержек реформ. Соответственно, Правительство РФ продекларировало 04.03.1994 г. ряд специальных социальных программ в области оплаты труда и пенсионного обеспечения. Например, предлагался способ индексации оплаты труда на основе регрессивной шкалы с сохранением в бюджетной сфере практики дифференциации оплаты труда по Единой тарифной сетке. При назначении пенсии правительство РФ считало необходимым повысить социальную обоснованность размеров пенсий и их соотношений с заработной платой с учетом прожиточного минимума и стажа работы. Причем Правительство РФ заявило о необходимости к концу 1994 г. разработать документы по определению допустимого уровня безработицы по регионам и по отнесению регионов к территориям приоритетного развития. Правительство РФ считало необходимым дать гражданам РФ возможность заработать себе альтернативную пенсию, способную обеспечить серьезную денежную прибавку к пенсии по старости. Была разработана комплексная система различных социальных выплат, носивших дифференцированный характер. Они в рамках вышеизложенных мероприятий были бы очень полезны. Президент РФ, поддержав желание Правительства РФ учитывать социальную стоимость реформ, заявил: «Реформировать экономику любой ценой – это ошибочный лозунг. Слишком обременительную реформу люди могут отвергнуть».

24.03.1995 г. Правительство РФ одобрило проект программы «Реформы и развитие российской экономики в 1995–1997 годах», в которой много внимания было уделено социальным вопросам. Правительство РФ было уверено, что, во-первых, «экономические реформы… устранили уравнительное распределение благ и услуг», во-вторых, социальный баланс в обществе можно было достичь через более активное влияние государства на формирование доходов населения, разумную политику налогообложения и избирательную социальную поддержку. Основной задачей, по мнению разработчиков, было не допустить дальнейшего снижения уровня жизни народа путем усиления адресности социальной поддержки со стороны государства и стимулировании трудовой деятельности (предприимчивости) трудоспо-

74

§ 2. Сущностные параметры правительственного курса...

собного населения. На этапе «между инфляционным прошлым

иинвестиционным будущим» социальная политика должна была не только выполнять защитные функции, но и более активно воздействовать на ход экономической реформы, стимулировать участие в ней самых широких слоев населения. Кроме этого, четко прописывался механизм перераспределения доходов: «проведение умеренно жесткой политики налогообложения высоких и сверхвысоких личных доходов населения, создание условий для повышения склонности населения к накоплению

иинвестированию доходов». Программа предложила учитывать интересы большинства субъектов хозяйственной деятельности: «правительство намерено не допустить снижения существующих государственных социальных гарантий в области доходов, занятости, социальных услуг». Причем государству была отведена роль активного участника в социальных мероприятиях, а также гаранта поддержания определенного уровня жизни населения РФ (ввод «государственных минимальных стандартов народного образования, медицинского обслуживания). В качестве основного ценностного приоритета разработчики включили принцип свободы, который лег в основу создания конкурентных условий развития российской экономики. Правительство РФ предложило действенный механизм конкуренции: гражданин должен был выступать равноправным участником экономической жизни в стране, а объекты хозяйственной деятельности обязаны были действовать в направлении создания для него благоприятных условий. Психологическую адаптацию к реформам и перераспределению доходов Правительство РФ видело не в «выравнивании», а в поддержке самостоятельного и свободного индивида.

Кначалу 1995 г. Правительство РФ, с целью отслеживания параметров денежной массы, выстроило систему наблюдения за остатками средств на корреспондентских счетах коммерческих банков. Были предприняты меры по диагностированию и прогнозированию валютных потоков платежного баланса страны, что давало возможность оценивать как поступление экспортной выручки, так и потребности в импорте. Жесткие меры,

75

ГЛАВА I. Реконструирование официальной экономической политики...

1995 г. фатальное ослабление рубля, начавшееся осенью 1994 г. (11.10.1994 г. – «черный вторник»), прекратилось. На смену стихийной долларизации пришла дедолларизация. В то же время ЦБРФ вынужден был в 1995 г. поддерживать курс доллара, скупая валюту, тем самым смог увеличить свои резервы к лету 1995 г. на 6,5 млрд долл. Правительство РФ летом 1995 г. не пересматривало прежний приоритет в своей деятельности – политику финансовой стабилизации и сумело создать предпосылки для перехода к прогнозируемой и объявляемой заранее курсовой политике. В это время Правительство РФ снова вернулось к идее фиксации курса, впервые выдвинутой в сентябре 1994 г. Но тогда идея фиксации курса была административной мерой, призванной остановить разворачивавшуюся спекулятивную волну осени 1994 г. на рубль. Кроме того, летом 1995 г. идея фиксации курса поддерживалась МВФ, рассматривавшим возможность предоставления в случае ее реализации стабилизационного кредита в размере 6 млрд долл. ЦБРФ был уверен, что, если курсовая политика будет верной, аналогичные по сумме резервы можно будет сформировать за счет внутренних источников, а не за счет внешних заимствований. В результате эта аргументация была принята Правительством РФ,

и5.07.1995 г. был объявлен первый валютный коридор: ЦБ обязался до 01.10.1995 г. удерживать обменный курс в пределах 4300–4900 руб. за 1 долл. Впоследствии политика валютного коридора стала в большей степени учитывать динамику инфляции, и во второй половине 1996 г. ЦБ РФ существенно изменил механизм установления обменного курса, базировавшийся на котировках межбанковского валютного рынка.

Спад промышленного производства за январь–сентябрь 1996 г. составил 8 %, спад ВВП – 6 %. Это были тревожные показатели макроэкономического развития. Как следствие, 26.11.1996 г. министр экономики Е. Ясин направил письмо Председателю Правительства РФ. В нем он писал о том, что «нужен решительный поворот к промышленному росту на базе структурной перестройки, требующей усилий более энергичных

имасштабных, чем просто ожидание момента, когда снизится процентная ставка». Он признал, что инфляция с 1993 по середину 1996 г. была «сбита» за счет роста государственного долга.

76

§ 2. Сущностные параметры правительственного курса...

Причем Е. Ясин подчеркнул мысль о том, что «прежняя политика балансирования между разными групповыми интересами, уступок и поблажек тем или иным лоббистским группировкам полностью себя исчерпала и ее продолжение тянет страну в пучину длительной депрессии».

28.01.1997 г. Министерство экономики РФ признало, что единственным положительным фактором экономического реформирования было снижение инфляции, а в целом оно было признано неудачным (неудовлетворительным).

06.03.1997 г. Президент РФ обратился с ежегодным посланием к ФС РФ «Порядок во власти – порядок в стране». Он подтвердил, что к началу года «более половины граждан страны страдает от задержек выплаты зарплаты и пенсий; удавка неплатежей парализует экономику». Б. Ельцин обратил внимание на способность государства полностью собирать и рационально расходовать средства налогоплательщиков только при наведении порядка в бюджетном процессе (ликвидировать ущербность системы исполнения бюджета – практику не целевого использования бюджетных средств через развертывание территориальных отделений федерального казначейства). По мнению Президента РФ, следовало коренным образом пересмотреть формы и методы бюджетной политики на основе перспективного бюджетного планирования, способного спрогнозировать возможность расходной части бюджета. Кроме того, Б. Ельцин остановился на корректировке процесса регулирования экономики. Он отметил, что «экономическая справедливость – это не бесконечные льготы и исключения, которые произвольно и небескорыстно устанавливаются чиновниками, а равные условия хозяйствования, ясность и стабильность правил экономического поведения». В связи с этим Правительство РФ было обязано одновременно пресекать как государственное регулирование в меркантильных интересах, так и любые попытки наиболее «сильных» представителей частного бизнеса получить для себя исключительные привилегии. Б. Ельцин поставил также вопрос о контроле государства за естественными монополиями. Ибо высокие цены и тарифы на услуги естественных монополий существенно ограничивали потенциал развития и конкурентоспособности российской промышленности.

77

ГЛАВА I. Реконструирование официальной экономической политики...

Таким образом, Послание Президента РФ вскрыло предел корректировки в осуществлении процесса экономического реформирования Правительством В. Черномырдина. Несмотря на то что 11.02.1997 г. был впервые зафиксирован рост ВВП, Б. Ельцин был недоволен работой министров. Президент РФ, встретившись с Председателем Правительства, «почувствовал, как Черномырдин устал. От постоянного напряжения, от неразрешимости накопившихся проблем». Он принял решение реорганизовать Правительство РФ, при этом содержание Послания рассматривалось как программные тезисы для функционирования обновленного его состава.

17.03.1997 г. произошло назначение А. Чубайса первым заместителем Председателя Правительства РФ. Он отстаивал точку зрения, по которой следовало усилить роль государства за счет грамотного ввода в действие экономических механизмов, а не путем наращивания прямого вмешательства государства в экономику. В апреле 1997 г. Правительство РФ признало факт разрушения государственных финансов, в связи с чем было предложено секвестрировать бюджет. Для сокращения числа льгот

иповышения эффективности борьбы с неплательщиками исполнительной властью был разработан новый налоговый кодекс. Но 19.06.1997 г. ГД ФС РФ отклонила данный проект, посчитав его репрессивно-фискальным документом, отражавшим интересы крупнейших финансовых групп.

Б. Ельцин поставил задачу «отсечь от казны прилипал, сделать финансовые потоки прозрачными, а решения правительства невыгодными для принятия “теневых” решений, двойной бухгалтерии» . Соответственно, 08.04.1997 г. был издан президентский указ «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции

исокращению бюджетных расходов при организации закупок продукции для государственных нужд», ставивший вопрос об уплате налогов финансово-промышленными группами. Более того, было решено продавать государственное имущество на конкурсной основе. Так, ОНЭКСИМ банку за 1 млрд 875 млн долл. США было продано 25 % акций «Связьинвеста». Это была первая сдел-

Ельцин Б. Президентский марафон. Размышления, воспоминания, впечатления. М.: ООО «Издательство АСТ», 2000. С. 78.

78

§ 2. Сущностные параметры правительственного курса...

ка по правилам аукциона. По мнению А. Коха, именно со сделки по «Связьинвесту» можно было отсчитывать историю «неолигархического, конкурентного российского капитализма».

Итак, Правительство РФ весной 1997 г. посредством приватизации «Связьинвеста» дало понять крупному бизнесу, что оно намеревалось разграничить сферы деятельности государства и коммерческих структур.

Наряду с А. Чубайсом, на должность второго первого заместителя Председателя Правительства РФ был назначен Б. Немцов. Он понимал неизбежность непопулярных действий: «Мы должны сделать несколько… болезненных вещей, связанных с коммунальной реформой и отказом от бесчисленного количества социальных льгот» .

А. Чубайс и Б. Немцов в январе 1998 г. предложили «Двенадцать дел Правительства РФ на 1998 год». В официальном правительственном документе были впервые предложены меры, направленные на ускорение процесса либерализации экономической сферы посредством сбалансирования интересов субъектов хозяйственной деятельности. Для производителей планировалось снизить уровень налогообложения: «резкое сокращение числа налогов, уменьшение налоговой нагрузки на производителей продукции, товаров, услуг. Создание налоговой системы, стимулирующей инвестиции, обновление производства и инфраструктуры, развитие малого и среднего предпринимательства». Также предполагалось поддерживать структурную перестройку производства, обеспечить процесс привлечения частных инвестиций и уменьшить издержки с помощью снижения тарифных ставок монополистов (железнодорожные перевозки, электроэнергия). Для эффективного функционирования государства следовало, во-первых, упорядочить схему государственных расходов через снижение бюджетных издержек, бюджетных расходов (например, «путем вывода из состава во- енно-промышленного комплекса предприятий и подразделений, не выполняющих специфические оборонные функции»). Во-вто- рых, повысить эффективность управления через «освоение сов-

Медведев Р. А. Облик и роль политика: Борис Немцов // Нижегородские новости. 1999. 19 марта.

79

ГЛАВА I. Реконструирование официальной экономической политики...

ременных управленческих технологий». Значительный уровень сбалансированности программы Правительства РФ проявилась

вдетальной проработке интересов потребителей в ходе экономического реформирования России. А именно: адресная социальная защита, «приведение законодательных норм регулирования трудовых отношений в соответствие с реалиями рыночной экономики» и «усиление правовой защищенности граждан и организаций в сфере экономики».

Вместе с тем, Правительству РФ не удалось ни изменить

влучшую сторону систему социальных льгот, ни провести

вжизнь жилищно-комунальную реформу, требовавшую огромных государственных расходов и стабильных доходов граждан, ни улучшить положение со снабжением вооруженных сил с помощью конкурсного отбора поставщиков, ни стабилизировать выплаты бюджетникам.

По оценке Б. Федорова, к середине 1997 г. стало ясно, что новая волна реформаторских действий правительства захлебывается.

Анализируя вышесказанное можно сделать вывод о том, что Правительство В. Черномырдина в 1997 г. признало наличие

встране тяжелейшего экономического кризиса, проявившегося в резком падении производства и в росте открытой инфляции. Вместе с тем весь период своего пребывания во главе кабинета министров, В. Черномырдин продолжал избранный экономический курс, так как считал, что негативные явления большей частью были объективно обусловлены либо тяжелым наследием прошлого, либо трудностями переходного периода,

втечение которого происходило коренное преобразование всей хозяйственной системы, ломка сложившихся экономических и организационных структур, замена их новыми, отвечающими условиям рыночной экономики. Он четко осознавал, что «шоковая терапия» Е. Гайдара резко снизила жизненный уровень большинства граждан РФ и явилась катализатором для серьезного расслоения общества. Предел корректировки официальной экономической политики у В. Черномырдина состоял в его виртуозном маневрировании внутри Правительства РФ между «радикальными» реформаторами (Б. Федоровым, А. Чубайсом, Б. Немцовым) и «умеренными» реформаторами (О. Сосковцом,

80