Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса, посвященной памяти Надежды Георгиевны Салищевой (к 100‑летию со дня рождения)
.pdf
Подейко Вадим Андреевич
Abstract. The article deals with the cases when administrative authorities institute claims at courts in order to enforce their own administrative acts against addressees of the latter. Such an attitude is criticized as seen from the modern doctrine of administrative procedure, and solutions in order to improve the regulations and to solve this problem are proposed.
Keywords: administrative procedure, administrative enforcement, administrative court procedure.
Современное понимание административного процесса в российской науке и практике, сформированное А. И. Стаховым и П. И. Кононовым 1, исходит из его разделения на судебный (административное судопроизводство) и внесудебный (административное производство). Хотя эти два вида административного процесса находятся
втесной взаимосвязи и в них во многом применяются общие подходы, что и составляет одну из важных особенностей интегративной концепции, судебный административный процесс очевидным образом отличается от внесудебного; основным различием, как это следует из названия, является фигура dominus litis (хозяина процесса):
вэтом качестве в одном случае выступает суд, в другом — административный орган, понимаемый в функциональном смысле.
Каждый вид административного производства в известном смысле самодостаточен, а вместе виды административного производства объединяются общей типовой структурой 2. Среди множества различных административных производств следует выделить, помимо прочих, принудительные (или административно-принудительные) производства, в рамках которых административные органы применяют различные меры административного принуждения. К числу таких административных производств относятся: контрольно-над- зорное производство (в различных его вариантах), производство по делам об административных правонарушениях и исполнительное производство. Исходя из самого существа этих производств административные акты, принимаемые административными органами в их рамках, по общему правилу являются повелительными: посредством этих административных актов административный орган возлагает на их адресатов различные обязанности.
1 Стахов А. И. Интегративная теория административного процесса — единственно верная основа построения модели административного процесса // Сибирское юридическое обозрение. 2021. № 3.
2 Стахов А. И. Административное производство в Российской Федерации: понятие, структура, виды, порядок // Административное право и процесс. 2024. № 1.
81
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
Казалось бы, административные акты, которые выносятся по результатам таких производств, должны бы исполняться без дополнительного подтверждения их в судебном порядке. Собственно, в этом в значительной степени состоит их смысл. И зачастую так это
иесть: достаточно упомянуть постановления по делам об административных правонарушениях (гл. 31, 32 КоАП), решения и постановления налоговых органов о взыскании задолженности по налогам и сборам (ст. 46, 47 НК), решения государственных инспекторов труда о принудительном исполнении обязанности работодателя по выплате начисленных, но не выплаченных в установленный срок работнику заработной платы и (или) других выплат, осуществляемых в рамках трудовых отношений (ст. 3601 ТК) и др. Такие административные акты в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве) считаются исполнительными документами.
Однако существуют другие административные акты, которые также принимаются в рамках контрольно-надзорных производств, однако исполнительными документами не считаются. Наиболее характерны в этом отношения предписания органов контроля. Они предусмотрены целым рядом различных законов, наиболее важным из которых в настоящее время является Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре)
имуниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон о государственном контроле). Для примеров ниже помимо него также используется Федеральный закон от 26.07.2006 № 135ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции), поскольку он достаточно часто применяется в судебной практике и, кроме того, весьма характерен в целом ряде аспектов. Во всех законах, содержащих нормы о предписаниях органов контроля, эти предписания понимаются как итоговые административные акты, принимаемые по результатам соответствующих административных производств (п. 1 ч. 1 ст. 90 Закона о государственном контроле, ст. 50 Закона о защите конкуренции). В некоторых законах предписания именуются иначе, например, предупреждениями (пп. 5 п. 5 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»), что, однако, не меняет существа этих административных актов.
То обстоятельство, что предписания органов контроля не считаются исполнительными документами, зачастую приводит к пара-
82
Подейко Вадим Андреевич
доксальным результатам. Но важно и то, как именно у законодателя и правоприменителя появился такой взгляд. Весьма показательно в этом отношении определение Конституционного Суда РФ от 16.11.2000 № 237-О, в котором подчеркивается, что предписание антимонопольного органа является, с одной стороны, обязательным для исполнения, а с другой — силой принудительного исполнения не обладает; антимонопольный орган в целях принудительного исполнения предписания должен обратиться в суд с соответствующим иском.
Такой подход распространился на многие другие сферы государственного контроля (надзора). В настоящее время необходимость обращаться в с требованием о принудительном исполнении своего же административного акта — предписания предусмотрена не только применительно к антимонопольным органам (пп. «и» п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции), но и к другим органам контроля (например, в ч. 2 ст. 95 Закона о государственном контроле).
Между тем такая конструкция по меньшей мере сомнительна. В самом деле, если обязательность предписания органа контроля уже прямо предусмотрена законом, то почему же этот орган должен еще раз подтверждать законность предписания в судебном порядке? Ведь как сам адресат предписания (контролируемое лицо), так и другие заинтересованные лица вправе оспорить его в административном или судебном порядке (по правилам гл. 24 АПК или гл. 22 КАС). Предписание может быть опротестовано прокурором (ст. 23 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»), а также оспорено им в суде в том же процессуальном порядке.
Все перечисленное применимо и к другим административным актам, упомянутым выше (разве что применительно к постановлениям по делам об административных правонарушениях применяется несколько иной процессуальный порядок — § 2 гл. 25 АПК или гл. 30 КоАП, однако в данном случае это не принципиально). Предписание органа контроля по своей правовой природе представляет собой точно такой же повелительный административный акт, как, к примеру, решение (постановление) налогового органа (ст. 46, 47 НК). Возможность оспаривания административного акта сама по себе не отменяет его обязательности, хотя бы исполнение этого административного акта было бы возможным лишь по окончании производства по его оспариванию (если, разумеется, административный акт не признан незаконным и не отменен).
83
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
Необходимость для административного органа обращаться в суд в целях исполнения своего собственного административного акта порождает различные казуистичные разъяснения 1, представляющие известный интерес. Впрочем, еще интереснее случаи, когда суды отказывают административному органу в удовлетворении этих требований, хотя и не признают сами предписания незаконными 2. Безусловно, можно возразить: предписание может по тем или иным причинам оказаться неисполнимым уже в ходе его исполнения. Это верно, однако то же можно сказать и о любом другом административном акте, который считается исполнительным документом, и для этих случаев предусмотрена возможность прекращения исполнительного производства (п. 2 ч. 1 ст. 43 Закона об исполнительном производстве).
Непризнание предписаний органов контроля исполнительными документами, наличие для этих органов обязанности для исполнения этих предписаний обращаться в суд крайне неудобно с практической точки зрения: это создает дополнительную нагрузку и на суды, и на сами органы контроля. Но помимо практических неудобств это попросту не укладывается в систему административного процесса — как судебного, так и внесудебного. Существующее положение дел приводит к подмене судебным административным процессом внесудебного, что неприемлемо с юридико-догматической точки зрения.
Сказанное означает, что отечественной юридической науке (а вслед за ней — и правоприменительной практике и, конечно, законодателю) необходимо обратиться к хорошо забытому старому — проблеме законной силы административного акта. Следует вернуться к дискуссии между Э. Бернатциком (E. Bernatzik) 3
иО. Майером (O. Mayer) 4, которой в свое время уделяли внимание
1 См. п. 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», п. 59, 60 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением антимонопольного законодательства».
2 См., например, решение Арбитражного суда Саратовской области от 01.04.2022, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2022 и постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 23.09.2022 по делу № А57-20673/2021.
3 Bernatzik E. Rechtsprechung und materielle Rechtskraft. Verwaltungsrechtliche Studien. Wien, 1886.
4 Mayer O. Deutsches Verwaltungsrecht. 3. Aufl. Berlin, 1924.
84
Подейко Вадим Андреевич
такие российские административисты, как С. А. Корф 1 и А. Ф. Евтихиев 2. Несмотря на то, что сама эта проблема гораздо шире, чем затронутый здесь вопрос принудительного исполнения предписаний органов контроля 3, последний является наглядным примером ее практического приложения.
Что же касается чисто практических соображений, то необходимо придать предписаниям органов контроля и всем остальным повелительным административным актам, принимаемым в рамках административных производств (как контрольно-надзорных, так
ииных), силу исполнительного документа. Такой подход применительно ко многим другим административным актам успешно применяется в России; он также используется в Германии 4 и большинстве других правовых континентально-европейских правовых систем (едва ли не единственным значимым исключением является Франция 5).
Предлагаемый подход не только позволит разгрузить суды от дел по заявлениям административных органов о принудительном исполнении их же предписаний, но и позволит поставить вопрос о замене не слишком удачной нормы ст. 19.5 КоАП, предусматривающей административную ответственность за неисполнение предписания. Ведь в конечном счете неисполнение предписания должно рассматриваться не как административно-наказуемый, а как администра- тивно-понуждаемый деликт 6: основная задача административного органа состоит в достижении определенного состояния, а не собственно в привлечении адресата административного акта к ответственности. Впрочем, проблема соотношения административнонаказуемых и административно-понуждаемых деликтов куда шире
изаслуживает отдельного рассмотрения.
1 Корф С. А. Административная юстиция в России. Кн. 2, 3. СПб., 1910. С. 500–502.
2 Евтихиев А. Ф. Законная сила актов администрации. Люблин, 1911.
3 См. подробнее: Шерстобоев О. Н. Юридическая сила административного акта: проблема определения // Журнал российского права. 2024. № 8.
4 Подейко В. А. Исполнительное производство Германии. М., 2023. С. 52, 54, 55. 5 См. подробнее: Курындин П. А. Модели принудительного исполнения адми-
нистративных актов // Закон. 2024. № 6.
6 Об административно-понуждаемых деликтах см.: Стахов А. И. О необходимости разработки теории полиморфизма административных деликтов // Административное право и процесс. 2024. № 3.
85
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
Литература
1.Курындин П. А. Модели принудительного исполнения административных актов // Закон. 2024. № 6. С. 178–185.
2.Стахов А. И. Интегративная теория административного процесса — единственно верная основа построения модели административного процесса // Сибирское юридическое обозрение. 2021. № 3. С. 313–327.
3.Стахов А. И. Административное производство в Российской Федерации: понятие, структура, виды, порядок // Административное право и процесс. 2024. № 1. С. 3–11.
4.Стахов А. И. О необходимости разработки теории полиморфизма административных деликтов // Административное право и процесс. 2024. № 3.
С.3–6.
5.Шерстобоев О. Н. Юридическая сила административного акта: проблема определения // Журнал российского права. 2024. № 8. С. 146–159.
УДК 342.95 ГРНТИ 10.17.31
Плешевеня Ольга Владимировна,
соискатель РГУП имени В. М. Лебедева о.pleshevenya@yandex.ru
Некоторые аспекты производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого судами общей юрисдикции
Аннотация. Рассматриваются вопросы развития института административной ответственности применительно к производству по делам об административных правонарушениях, осуществляемому судами общей юрисдикции. Обращается внимание на определенную стагнацию рассматриваемых правоотношений, несмотря на ключевые изменения, произошедшие в российской правовой системе с принятием Конституции РФ. Предлагается, в целях обеспечения конституционности данного вида судебного производства, закрепить административно-про- цессуальные нормы, регулирующие обозначенные правоотношения в соответствии с принципами и процедурами, присущими судопроизводству, в специальной главе КоАП РФ «Судебное производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое судами общей юрисдикции».
Ключевые слова: Конституция РФ, институт административной ответственности, производство по делам об административных правонарушениях, суды общей юрисдикции.
86
Плешевеня Ольга Владимировна
Pleshevenya Olga Vladimirovna, the applicant Russian State University of Justice, о.pleshevenya@yandex.ru
Some problematic aspects of the resolution of judicial administrative disputes
Abstract. The article dedicated to the blessed memory of Professor Nadezhda Georgievna Salishcheva examines the development of the institution of administrative responsibility in relation to the proceedings in cases of administrative offenses carried out by courts of general jurisdiction. Attention is drawn to a certain stagnation of the legal relations under consideration, despite the key changes that have occurred in the Russian legal system with the adoption of the Constitution of the Russian Federation. In order to ensure the constitutionality of this type of judicial proceedings, it is proposed to fix the administrative procedural norms governing the designated legal relations in accordance with the principles and procedures inherent in judicial proceedings in a special chapter of the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation «Judicial proceedings in cases of administrative offenses carried out by courts of general jurisdiction».
Keywords: Constitution of the Russian Federation, institute of administrative responsibility, proceedings in cases of administrative offenses, courts of general jurisdiction.
Вначале статьи, поддерживая утверждения коллег о том неоценимом вкладе, который внесла Н. Г. Салищева в развитие администра- тивно-процессуального права, обратимся к ее посылу о необходимости совершенствования института административной ответственности, его постоянном развитии 1.
Насколько это направление реализовано в современных правовых реалиях, можно проследить посредством анализа исторического аспекта развития производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого судами общей юрисдикции.
Впервую очередь выделим, что судебное производство по делам об административных правонарушениях нами рассматривается как общее понятие применительно к делам, в рамках которых разрешается вопрос о привлечении к административной ответственности
иделам об оспаривании действий (бездействия) и решений органов (должностных лиц) административного преследования, предопределяемых ст. 30.1., 30.13. КоАП РФ 2.
1 Салищева Н. Г. О некоторых тенденциях развития законодательства об административной ответственности в России в современный период // Административное право и процесс. 2009. № 5. С. 5–12.
2 См. подробнее: Плешевеня О. В. К вопросам обеспечения целостного адми- нистративно-процессуального регулирования производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого судами общей юрисдикции // Образование и право. 2024. № 6. С. 347.
87
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
Такой подход обусловлен классификацией административнопроцессуальной компетенции судов общей юрисдикции по делам об административных правонарушениях, основа которой базируется на функциях административного правосудия и категориях дел об административных правонарушениях 1.
Обращаясь к истории, отметим, что зарождение судебного производства по делам об административных правонарушениях связано с принятием 19 декабря 1956 г. Президиумом Верховного Совета РСФСР Указа «Об ответственности за мелкое хулиганство», передавшим в компетенцию судей дела обозначенной категории 2. Впоследствии этот перечень противоправных деяний, посягающих на нарушение общественного порядка, подлежащих рассмотрению судьями, дополнен такими как: мелкая спекуляция; злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника, а также военнослужащего при исполнении ими обязанностей по охране общественного порядка; нарушение правил административного надзора; незаконное изготовление и использование радиопередающих устройств.
Особо отметим, что в обозначенный период советского времени суды, в соответствии со ст. 6 Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик, рассматривали только уголовные и гражданские дела 3.
Таким образом, процессуальная форма рассмотрения судами дел об административных правонарушениях законодателем не была определена. Здесь можно заключить, что передача в компетенцию судей дел обозначенной категории обусловлена вторжением органов исполнительной власти в сферу органов судебной власти, что привело к смешению форм их деятельности в рассматриваемом аспекте.
Сделаем оговорку: в условиях отсутствия принципа разделения властей и признания единой государственной власти в виде Советов депутатов трудящихся, обозначенное решение законодательного органа советской власти не противоречило действующим в указанный период конституциям 1936 г.4 и РСФСР 1937 г.5.
1 Там же.
2 Указ Президиума ВС РСФСР от 19.12.1956 «Об ответственности за мелкое хулиганство» // Хронологическое собрание законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений Правительства РСФСР. Т. V. 1959. С. 674.
3 Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик, утвержденные Постановлением ЦИК СССР от 29.10.1924 (ред. от 23 февраля 1932 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
4 Конституция СССР от 05.12.1936 // СПС «КонсультантПлюс».
5 Конституция РСФСР от 21.01.1937 // СПС «КонсультантПлюс».
88
Плешевеня Ольга Владимировна
Спринятием Основ гражданского судопроизводства Союза ССР
исоюзных республик 1 к компетенцию судей законодателем отнесены дела, возникающие из административно-правовых отношений, что обусловило рассмотрение жалоб на постановления о наложении административных взысканий в порядке гражданского судопроизводства.
Единый унифицированный механизм рассмотрения дел об административных правонарушениях органами исполнительный власти
исудьями закреплен с принятием в 1980 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (статьи 36–37 Основ) 2.
Обозначенное правовое регулирование обуславливало упрощенность и схематичность процессуальной формы при рассмотрении дел об административных правонарушениях судьями, не свойственной судопроизводству.
Вцелях подтверждения этого вывода обратимся к практике рассмотрения Невельским горсудом Сахалинской области дел об административных правонарушениях до принятия КоАП РФ 3. Так, например, дела по ст. 158 КоАП РСФСР, предусматривающей ответственность за совершение мелкого хулиганства, рассматривались судьей единолично, посредством вынесения постановления на бланке установленной формы, заполняемым судьей вручную, с отражением, в частности, данных о лице, привлекаемом к административной ответственности, фабулы вменяемого правонарушения 4.
Бланк постановления не содержал графы, в которой излагалось объяснение привлекаемого лица, которое он вправе был озвучить судье в соответствии со ст. 247 КоАП РСФСР. Особо обратим внимание, что содержание бланка включало перечень статей, отнесенных
ккомпетенции суда и при рассмотрении дела судьей подчеркивалась соответствующая статья КоАП РСФСР 5.
1 Закон СССР от 08 декабря 1961 «Об утверждении Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик» // Ведомости ВС СССР. 1961. № 50. Ст. 526.
2 Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (приняты ВС СССР 23 октября 1980 г. № 3145-Х) // Ведомости ВС СССР. 1980. № 44.
3 Постановление о наложении административного взыскания по делу № 5-1- 2001 г. Архив постановлений Невельского горнарсуда Сахалинской области за 2001 г.
4 Там же.
5 Там же.
89
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
Подобное схематичное рассмотрение дел, обусловлено духом советского времени, когда права и свободы человека и гражданина не рассматривались в качестве приоритетного направления органов власти.
Между тем, следует выделить, что рассмотрение в советский период дел по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях в порядке гражданского судопроизводства обуславливало наполнение их процессуальной формы содержанием, присущим правосудию.
Так, дело обозначенной категории рассматривалось в судебном заседании, с извещением о времени и месте заседания не только заявителя, но и административного органа либо должностного лица 1. Однако такое правовое регулирование, обусловленное природой гражданского судопроизводства, не получило дальнейшего развития
впостсоветский период.
Спринятием Конституции РФ произошли ключевые изменения
вправовой системе Российского государства, что обусловило развитие производства по делам об административных правонарушениях под воздействием ст. 10, 18, 118, 123 Конституции РФ посредством регламентации процессуальной формы их разрешения нормами КоАП РФ, принятым 20 декабря 2001 г. и АПК РФ, принятым 24 июля 2002 г.
Между тем, анализ норм КоАП РФ, регулирующих судебное производство по делам об административных правонарушениях, позволяет заключить о продолжении законодателем линии прежнего подхода к рассматриваемым правоотношениям, когда привлечение
кответственности за совершение административного проступка представляло собой совокупность взаимосвязанных процессуальных действий должностного лица либо органа, применившего взыскание и судебного органа, в границах единого производства.
Так, КоАП РФ не содержит норм, относимых рассмотрение судами общей юрисдикции дел об административных правонарушениях
кадминистративному судопроизводству, посредством которого арбитражные суды рассматривают обозначенную категорию дел в рамках АПК РФ, что коррелирует с положениями ст. 118 Конституции РФ.
Кроме того, КоАП РФ не содержит в полном объеме присущие судопроизводству принципы и процедуры, включая такой основопо-
1 См., например: определение Невельского городского народного суда Сахалинской области от 06.02.1963 Решения нарсуда г. Невельска за 1963 г.
90