Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса, посвященной памяти Надежды Георгиевны Салищевой (к 100‑летию со дня рождения)
.pdf
Плешевеня Ольга Владимировна
лагающий принцип судопроизводства как состязательность и равноправие сторон (ч. 3 ст. 123 Конституции РФ).
Таким образом, резюмируем, что по прошествии более полувека с момента передачи в компетенцию судей дел об административных правонарушениях процессуальная форма их рассмотрения фактически осталась на прежнем уровне, не получив должного развития с учетом современных правовых реалий. Очевидно, здесь следует заключить об определенной стагнации в развитии данных правоотношений применительно к судам общей юрисдикции. Иначе обстоят дела в системе арбитражных судов, где объективность современной правовой действительности успешно претворена в жизнь.
Подытоживая, представляется важным обратить внимание законодателя на необходимость принятия мер, направленных на развитие института административной ответственности, в целях обеспечения конституционности производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого судами общей юрисдикции.
Вэтой связи предлагается закрепить административно-процессу- альные нормы, регулирующие данные правоотношения в соответствии с принципами и процедурами, присущими судопроизводству,
вспециальной главе КоАП РФ «Судебное производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое судами общей юрисдикции».
Втаком случае можно будет констатировать о реализации обозначенного Н. Г. Салищевой посыла, направление которого законодателю предписано конституционными установлениями.
Литература
1.Плешевеня О.В. К вопросам обеспечения целостного административнопроцессуального регулирования производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого судами общей юрисдикции // Образование и право. 2024. № 6. С. 347.
2.Салищева Н.Г. О некоторых тенденциях развития законодательства об административной ответственности в России в современный период // Административное право и процесс. 2009. № 5. С. 5–12.
91
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
УДК 342.95 ГРНТИ 10.17.31
Стахов Александр Иванович,
зав. кафедрой административного права и процесса им. Н. Г. Салищевой РГУП имени В. М. Лебедева, д-р юрид. наук, профессор alexander-stakhov@yandex.ru
Внесудебный административно-процессуальный порядок: исходное понимание и отдельные виды
Аннотация. Раскрывается исходное понимание внесудебного административного процессуального порядка как специальной категории, характеризующей структуру современного административного производства. Из анализа действующего адми- нистративно-процессуального законодательства обосновывается общий (ординарный, штатный) внесудебный административно-процессуальный порядок, а также выделяются отдельные виды специального внесудебного административно-процес- суального порядка, в том числе, упрощенный, усложненный, ревизионный.
Ключевые слова: административный процесс, публичная администрация, суд, административное производство, административное судопроизводство, административ- но-процессуальное законодательство, административно-процессуальный порядок.
Stakhov Alexander Ivanovich, Head of the Department of Administrative Law and Procedure named after N. G. Salishcheva, Doctor of Law, Professor, alexander-stakhov@yandex.ru
Non-judicial administrative procedure: initial understanding and certain types
Abstract. The article reveals the initial understanding of extrajudicial administrative proceedings as a special category that reveals the structure of administrative proceedings. From the analysis of the current administrative procedure legislation, the general (ordinary, regular) extrajudicial administrative procedure is justified, and certain types of special extrajudicial administrative procedure are distinguished, including simplified, complicated, revision.
Keywords: administrative process, public administration, court, administrative proceedings, administrative proceedings, administrative procedural legislation, administrative procedural order.
В силу ст. 72 Конституции РФ очевидно, что административный процесс в Российской Федерации является самостоятельным видом юридического процесса, который регулируется административнопроцессуальным законодательством, формируемым Российской Федерацией совместно с субъектами Российской Федерации.
92
Стахов Александр Иванович
Из комплексного анализа ст. 10, 18, 33, 46, 55, 118, 123, 126, 132 Конституции РФ во взаимосвязи с ключевыми актами текущего админи- стративно-процессуального законодательства (в том числе КАС РФ, ВАК РФ, КоАП РФ, ФЗ «Об исполнительном производстве», ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее также — ФЗ 248) и др.) можно прийти к обобщенному выводу о том, что юридические дела, разрешаемые посредством административного процесса, логично называть административными делами и ранжировать их на два типа: 1) судебные адми нистративные дела; 2) внесудебные административные дела.
Из анализа административно-процессуального законодательства Российской Федерации можно определить судебное администра тивное дело как документально оформляемый индивидуальный юридико-фактический вопрос, возникший из административных, административно-процессуальных, иных публичных правоотношений, который отнесен к компетенции суда и разрешается судом (в том числе Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции, арбитражными судами) и их представителями (уполномоченными судьями) посредством отдельного вида административного судопроизводства, соответствующего категории разрешаемого дела. Внсудебное адми нистративное дело понимается как документально оформляемый индивидуальный юридико-фактический вопрос, возникший из административных правоотношений и иных публичных правоотношений, который отнесен к компетенции органов публичной администрации (в том числе органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, организаций, имеющих в силу федерального закона статус государственного или иного органа, которые выполняют админи- стративно-публичные функции) и разрешается данными органами, их представителями (уполномоченными должностными лицами) посредством отдельного вида административного производства, осуществляемого без обращения в суд либо сопряженного с обращением в суд
вцелях разрешения данного административного дела по существу. Важно отметить, что судебные и внесудебные административные
дела возникают в отдельных функциональных сферах административных правоотношений 1 и могут быть систематизированы посредством категорирования 2.
1Стахов А. И. Функциональные сферы административных правоотношений
вРоссийской Федерации // Российский юридический журнал. 2018. № 2 (119). С .110–115.
2 Стахов А. И. О категорировании административных дел в Российской Феде-
рации // Ex jure. 2020. № 3. C. 33–49.
93
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
Научно обоснованное деление административных дел на внесудебные и судебные дела и их категорирование предопределяют разделение современного административного процесса, осуществляемого в России, на два интегрированных между собой типа: 1) внесудебный (исполнительный) административный процесс, осуществляемый компетентными органами публичной администрации и их уполномоченными должностными лицами (далее — органы (должностные лица) публичной администрации)); 2) судебный административный процесс, осуществляемый компетентными судами и их уполномоченными судьями (далее — суды (судьи)) посредством отдельных видов административного судопроизводства).
Внесудебный (исполнительный) административный процесс достаточно раскрывается в специальных учебных издания 1 и понимается как совокупность отдельных видов административного производства, по общему правилу исключающих состязательность и равноправие в субъектном составе разрешаемого дела (как правило, в деле один участник, и поэтому ему не с кем состязаться либо участников в деле несколько, но между ними установлено юридически оформленное неравенство, исключающее возможность состязаться).
Отдельный вид административного производства представляет собой комплекс последовательных (поочередных), срочных, документально оформляемых действий и решений компетентного органа (уполномоченного должностного лица) публичной администрации по разрешению внесудебного административного дела установленной категории, урегулированных административно-процессуальным законодательством Российской Федерации и осуществляемых (реализуемых) данными органами (должностными лицами) поэтапно.
При изложенном подходе к пониманию внесудебного административного дела, внесудебного административно процесса и административного производства крайне важно различать отдельные этапы разрешения внесудебного административного дела, которые логично называть отрезками или иначе — стадиями административного
производства.
Соответственно, урегулированный административно-процессу- альным законодательством последовательный ряд отдельных этапов разрешения внесудебного административного дела предлагается называть порядком разрешения внесудебного административного
1 Стахов А. И., Кононов П. И. Исполнительное административно-процессуаль- ное право: Учебник для вузов. М.: Юрайт, 2020, 2022.
94
Стахов Александр Иванович
дела или иначе — внесудебным административно-процессуальным порядком. По сути, внесудебный административно-процессуаль- ный порядок (порядок разрешения внесудебного административного дела) является специальной категорией, которая раскрывает структуру административного производства (говоря иначе, данная категория раскрывает строение, устройство административного производства).
Сопоставимо с внесудебным (исполнительным) административным процессом судебный административный процесс, в свою очередь, рассматривается в специальных учебных изданиях 1 как самостоятельный вид юридического процесса, состоящий из отдельных видов административного судопроизводства, выделяемого в ст. 118 Конституции РФ, и поэтому осуществляется в силу ст. 126 Конституции РФ на основе состязательности и равноправия сторон (участников) разрешаемого дела.
Отдельный вид административного судопроизводства понимается как комплекс последовательных (поочередных), срочных, документально оформляемых действий и решений компетентного органа (уполномоченного должностного лица) публичной администрации по разрешению внесудебного административного дела установленной категории, урегулированных административно-процессуальным законодательством Российской Федерации и осуществляемых (реализуемых) данными органами (должностными лицами) поэтапно.
Важно подчеркнуть, что всякая стадия отдельного вида административного производства либо отдельного вида административного судопроизводства имеет свое автономное (самостоятельное) содержание, предопределяемое: а) субъектным составом, соответственно, стадии административного производства либо стадии административного судопроизводства; б) поэтапными вопросамизадачами административного производства либо административного судопроизводств; в) решениями по внесудебному либо судебному административному делу.
Обобщая представленные подходы к пониманию административного процесса и его составным элементам (в том числе к внесудебному (исполнительному) административному процессу и отдельному виду административного производства, судебному административному процессу и отдельному виду административного судопроизводства)
1 Судебное административно-процессуальное право России: Учебник и практикум для вузов / А. И. Стахов, П. И. Кононов, Н. В. Ландерсон, С. А. Порываев. М.: Юрайт, 2023.
95
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
важно различать два самостоятельных процессуальных порядка разрешения административных дел в Российской Федерации: 1) вне судебный административно-процессуальный порядок; 2) судебный административно-процессуальный порядок.
Внесудебный административно-процессуальный порядок — урегулированный нормами административно-процессуального законодательства (административно-процессуальными нормами) последовательный ряд стадий административного производства (отдельных этапов разрешения внесудебного административного дела), реализуемых компетентными органами (уполномоченными должностными лицами) публичной администрации. Соответственно, судебный административно-процессуальный порядок—урегулированный нормами административно-процессуального законодательства (админи- стративно-процессуальными нормами) последовательный ряд стадий административного судопроизводства (отдельных этапов разрешения судебного административного дела), реализуемых компетентными судами (уполномоченными судьями).
При таком подходе внесудебный административно-процессуаль- ный порядок и судебный административно-процессуальный порядок выступают в качестве специальных элементов интегративной теории административного процесса, которые позволяют ответить на вопрос, каким образом устроены и взаимосвязаны стадии административного производства применимо к характеристике внесудебного (исполнительного) административного процесса, а также стадий административного судопроизводства применительно к характеристике судебного административного процесса.
Говоря иначе, внесудебный административно-процессуаль- ный порядок является специальной категорией, которая раскрывает структуру отдельных видов административного производства, в совокупности составляющих внесудебный (исполнительный) административный процесс, а судебный административно-процессу- альный порядок — специальная категория, раскрывающая структуру отдельных видов административного судопроизводства, образующих судебный административный процесс.
Из комплексного анализа действующего административно-про- цессуального законодательства Российской Федерации, регулирующего внесудебный (исполнительный) административный процесс, можно составить наиболее полный последовательный ряд отдельных этапов разрешения внесудебного административного дела, имеющих типичное содержание и применимых к различным видам администра-
96
Стахов Александр Иванович
тивного производства (в том числе, применимых к административному контрольно-надзорному производству, урегулированному ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — ФЗ 248); административному производству по делам об административных правонарушениях, урегулированному КоАП РФ; административному принудительному производству, урегулированному ФЗ «Об исполнительном производстве»).
Наиболее полный последовательный ряд отдельных этапов разрешения внесудебного административного дела, имеющих типичное содержание, выглядит следующим образом: 1) возбуждение внесудебного административного дела; 2) подготовка внесудебного административного дела к рассмотрению по существу; 3) рассмотрение внесудебного административного дела по существу; 4) обеспечение исполнения решения, принятого по существу внесудебного административного дела.
Сопоставимо с представленными этапами разрешения внесудебного административного дела логично различать последовательный ряд типичных стадий административного производства, в том числе: 1) стадия возбуждения внесудебного административного дела; 2) стадия подготовки внесудебного административного дела к рассмотрению по существу; 3) стадия рассмотрения внесудебного административного дела по существу; 4) стадия обеспечения исполнения решения, принятого по существу внесудебного административного дела.
Составленный последовательный ряд типичных стадий административного производства предлагается называть общим внесудеб ным административно-процессуальным порядком или, говоря иначе, ординарным (штатным) внесудебным административно-про- цессуальным порядком.
Обосновывая общий внесудебный административно-процессуаль- ный порядок, важно отметить, что посредством норм административ- но-процессуального законодательства, регулирующего внесудебный (исполнительный) административный процесс, устанавливается последовательный ряд отдельных этапов разрешения внесудебного административного дела, процессуальное содержание которых является атипичным и поэтому обусловливает необходимость выделения специальных внесудебных административно-процессуальных
порядков.
Так, например, ст. 28.8. КоАП РФ поставлен вопрос-задача о передаче в суд материалов дела об административном правонарушении,
97
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
собранных публичной администрацией на стадии возбуждения данного дела и подготовки дела к рассмотрению по существу, В этой связи типичная стадия рассмотрения дела об административном правонарушении по существу выпадает из структуры административного производства по делам об административных правонарушениях.
Другим примером, служат нормы административно-процессуаль- ного законодательства, объединяющие два и более типичных этапа разрешения внесудебного административного дела в рамках специального отрезка административного производства. Так, в силу ст. 28.6. КоАП РФ в одном специальном отрезке производства по делу об административном правонарушении объединяются: этап возбуждения данного внесудебного административного дела, этап подготовки указанного дела к рассмотрению и этап рассмотрения дела по существу. В этой связи структура производства по делам об административных правонарушениях становится упрощенной, так как укрупняется целый ряд типичных стадий административного производства и, как следствие, сокращается общее количество процедур разрешения внесудебного административного дела, а также принимаемых по данному делу административно-процессуальных решений (в описанном случае протокол об административном правонарушении не составляется).
Следующим примером служат многочисленные виды административного производства урегулированные нормами административнопроцессуального законодательства, которые содержатся в федеральных законах и специальных подзаконных нормативных правовых актах — административных регламентах органов публичной администрации, издаваемых на основании гл. 3 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 № 210-ФЗ в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 20.07.2021 № 1228. При таком приеме административнопроцессуального регулирования, по общему правилу, из последовательного ряда типичных стадий административного производства выпадает стадия подготовки внесудебного административного дела
крассмотрению по существу.
Инаконец, важно указать на последовательный ряд отдельных этапов разрешения внесудебного административного дела, который по отношению к типичным стадиям административного производства является ревизионным (от лат. revisio — пересмотр). Ревизионные этапы разрешения внесудебного административного дела предопределены возможностью пересмотра решения, принимаемого по суще-
98
Стахов Александр Иванович
ству внесудебного административного дела, которая установленна административно-процессуальным законодательством. Так, ст. НК РФ устанавливает возможность пересмотра в вышестоящем органе (вышестоящему должностному лицу) публичной администрации пересмотра на основании аппеляционной жалобы, а нормы главы КоАП РФ — возможность пересмотра в вышестоящем органе (вышестоящему должностному лицу) публичной администрации постановления или иного решения по делу об административном правонарушении по жалобе лица, в отношении которого ведется административное поизводство по делам об административном правонарушении.
Таким образом, представленные примеры атипичного содержания отдельных этапов разрешения внесудебного административного дела, позволяют различать три вида специального административно-про- цессуального порядка: 1) упрощенный (облегчает структуру административного производства); 2) усложненный (усложняет структуру административного производства, так как не позволяет публичной администрвции рассмотреть внесудебное административное дело по существу); 3) ревизионный (обеспечивает пересмотр решений, принимаемых по существу внесудебного административного дела вышестоящим органом (вышестоящим должностным лицом).
Подводя итог изложенному, важно обратить внимание на то, что раскрытое исходное понимание внесудебного административнопроцессуального порядка, а также отдельных видов специального административно-процессуального порядка существенно углубляют научные представления о системе и структуре внесудебного (исполнительного) административного процесса, осуществляемого в российской Федерации в интегративной взаимосвязи с судебным административным процессом.
Литература
1. Стахов А. И. Функциональные сферы административных правоотношений в Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2018.
№2 (119). С. 110–115.
2.Стахов А. И. О категорировании административных дел в Российской Федерации // Ex jure. 2020. № 3. C. 33–49;
3.Стахов А. И., Кононов П. И. Исполнительное административно-процес- суальное право: Учебник для вузов. М.: Юрайт, 2022. — 244 с.
4.Судебное административно-процессуальное право России: Учебник и практикум для вузов / А. И. Стахов, П. И. Кононов, Н. В. Ландерсон, С. А. Порываев. М.: Юрайт, 2023. — 571 с.
99
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
УДК 342.95 ГРНТИ 10.17.31
Трофимова Инесса Александровна,
доцент кафедры административного права и процесса им. Н.Г.Салищевой РГУП имени В. М. Лебедева, канд. юрид. наук alekc1.05@mail.ru
Правовое регулирование внесудебного обжалования действий (бездействия)
ирешений органов публичной администрации,
атакже ее должностных лиц
Аннотация. Представлен анализ способов защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций от незаконных решений и действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц. Авторы отмечают наличие определенных проблем в практике урегулирования подобных споров. Сделан вывод о необходимости упрощения процедуры подачи жалоб на решения и действия (бездействие) органов публичной администрации.
Ключевые слова: публичная администрация, досудебный порядок обжалования, судебный порядок обжалования, административный порядок обжалования, защита нарушенных прав, оспаривание решений и действий (бездействий) публичной администрации.
Trofimova Inessa Aleksandrovna, candidate of legal sciences, associate Professor of administrative law and procedure Russian state University of justice, alekc1.05@mail.ru
Legal regulation of out-of-court appeals against actions (inaction) and decisions of public administration bodies, as well as its officials
Abstract. The article presents the result of studying ways to protect the rights, freedoms and legitimate interests of citizens and organizations from illegally made decisions and committed actions (inactions) of public authorities and their officials. The authors emphasize the existence of some problems in the practice of settling these disputes. Having analyzed the normative legal acts in the above-mentioned area, the authors come to the conclusion that it is necessary to simplify the filing of complaints against decisions and actions (inaction) of public administration bodies.
Keywords: public administration, pre-trial procedure of appeal, judicial procedure of appeal, administrative procedure of appeal, protection of violated rights, challenging decisions and actions (omissions) of public administration.
100