Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса, посвященной памяти Надежды Георгиевны Салищевой (к 100‑летию со дня рождения)
.pdf
Агамагомедова Саният Абдулганиевна
лирования всех таких специальных процедур 1. Действительно, «процедурные коридоры» (пользуясь образным выражением профессора Ю. А. Тихомирова) публичной власти сегодня очень разнообразны и запутаны. Об этом наглядно свидетельствует специфика использования понятий административного процесса и административных процедур в отраслевом законодательстве, имеющем особенности исторического формирования и последующего развития, обособления 2.
5. Оценка вклада Н. Г. Салищевой в теоретико-правовое обоснование института административной процедуры будет неполным без характеристики ее взглядов на вопросы административного принуждения. Ученый в своих работах уделяла существенное внимание проблемам развития законодательства об административной ответственности. В качестве приоритетов его совершенствования Н. Г. Салищева и М. А. Штатина называли: дальнейшее усиление гарантий прав граждан в административно-юрисдикционном процессе; ужесточение административной ответственности должностных лиц за нарушение прав и законных интересов граждан; расширение подведомственности дел судам общей юрисдикции 3. Данные исследователи анализируют достоинства и недостатков проекта КоАП РФ, подготовленного в 2015 г.4. Размышления и выводы ученых, безусловно, внесли значимый вклад в обоснование новых подходов к пониманию и применению административной ответственности, легших в основу разрабатываемой сегодня третьей кодификации законодательства об административных правонарушениях. Кроме того, они заложили теоретико-правовой фундамент современного доктринального понимания мер административно-правового принуждения, которые, по мнению ведущих ученых, применяются
1 Там же. С. 132.
2 См.: Агамагомедова С. А. Понятие административного процесса в современном таможенном законодательстве // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права (Сорокинские чтения): Сборник. СПб., 2024. С. 791–796; Она же. Административные процедуры таможенного контроля: теоретические основы построения и систематизации // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2017. № 3(30). С. 117–129.
3 См.: Салищева Н. Г., Штатина М. А. Административно-процессуальное законодательство России: развитие и проблемы // Российское правосудие. 2008. № 5(25). С. 34.
4 См.: Салищева Н. Г., Штатина М. А. Новеллы проекта нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Российское правосудие. 2016. № S1. С. 150–161.
11
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
в порядке, урегулированном административно-процессуальным законодательством, и именуются административно-процессуализи- рованными мерами 1.
Проведенный краткий обзор научных положений Н. Г. Салищевой, посвященных (прямо и опосредованно) институту административной процедуры, позволяет выделить два подхода к пониманию административной процедуры, отраженных как в ее работах, так и в исследованиях иных ученых. Эти подходы, с одной стороны, противоположные и взаимоисключающие, с другой стороны, вполне применимые в сочетании одновременно в современной администра- тивно-процессуальной действительности.
Первый научный подход заключается в понимании административной процедуры как процессуальной формы, процессуального стандарта управленческого взаимодействия. Так, ученые сегодня видят специфику административного процесса как отраслевого вида юридического процесса в том числе и в том, что индивидуально-кон- кретные дела определенной категории рассматриваются в рамках соответствующего урегулированного административно-процессу- альными нормами порядка, в основе которого лежит правовая процедура 2 [10, с. 11].
В рамках второго научного подхода административная процедура выступает как элемент структуры административного процесса (его структурная единица). Развитием этого подхода является позиционирование административной процедуры в качестве структурного элемента интегративной теории административного процесса 3. Все эти и иные возможные подходы к пониманию и научному обоснованию административной процедуры вполне себе вписываются в современную картину многополярного административного процесса, в котором институт административной процедуры занимает определенное место, имеет важное значение и способствует системной структуризации его содержания.
1 См.: Стахов А. И. Меры административно-правового принуждения, применяемые в России в порядке, урегулированном административно-процессуальным законодательством // Российский юридический журнал. 2021. № 6(141). С. 121.
2 Каплунов А. И. Глава 1. Понятие и структура административного процесса // Административно-процессуальное право: Учебник. СПб., 2024. С. 11.
3 См.: Стахов А. И. Административная процедура как структурный элемент интегративной теории административного. СПб., 2023. С. 453–468.
12
Агамагомедова Саният Абдулганиевна
Литература
1.Салищева Н., Абросимова Е. О проблемах формирования в Российской Федерации института административной процедуры // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 4(41). С. 131–141.
2.Стахов А. И. Административная процедура как структурный элемент интегративной теории административного процесса // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права (Сорокинские чтения): Сб. статей по материалам международной научно-практиче- ской конференции, Санкт-Петербург, 24 марта 2023 г. / Под ред. А. И. Каплунова, сост.: А. И. Каплунов, А. О. Дрозд, Н. М. Крамаренко, Э. Х. Мамедов. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД РФ, 2023. С. 453–468.
3.Салищева Н. Г. О некоторых теоретических вопросах административного процесса на современном этапе развития российской правовой системы // Актуальные проблемы административного и административно-процессуаль- ного права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти заслуженного деятеля науки Российской Федерации В. Д. Сорокина: в 2 ч. СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2010.
Ч.1. С. 27–28.
4.Салищева Н. Организация исполнительной власти в Российской Федерации: проблемы и перспективы развития // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2004. № 1(46). С. 92–100.
5.Агамагомедова С. А. Понятие административного процесса в современном таможенном законодательстве // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права (Сорокинские чтения): Сб. статей по материалам международной научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации Сорокина Валентина Дмитриевича в связи со 100 летием со дня рождения, Санкт-Петербург, 29 марта 2024 г. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД РФ, 2024. С. 791–796.
6.Агамагомедова, С. А. Административные процедуры таможенного контроля: теоретические основы построения и систематизации // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2017. № 3(30). С. 117–129.
7.Салищева Н. Г., Штатина М. А. Административно-процессуальное законодательство России: развитие и проблемы // Российское правосудие. 2008.
№5(25). С. 30–37.
8.Салищева Н. Г., Штатина М. А. Новеллы проекта нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Российское правосудие. 2016. № S1. С. 150–161.
9.Стахов А. И. Меры административно-правового принуждения, применяемые в России в порядке, урегулированном административно-процес- суальным законодательством // Российский юридический журнал. 2021.
№6(141). С. 119–126.
13
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
10. Каплунов А. И. Глава 1. Понятие и структура административного процесса // Административно-процессуальное право: Учебник для курсантов и слушателей образовательных организаций системы МВД России, сотрудников внутренних дел Российской Федерации. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД РФ, 2024. С. 8–33.
УДК 342.9 ГРНТИ 10.17.39
Винокуров Александр Юрьевич,
профессор кафедры организационноаналитического обеспечения деятельности и управления в органах прокуратуры, ФГКОУ ВО «Университет прокуратуры Российской Федерации», д-р юрид. наук, профессор
vinalexur@mail.ru
Контроль органов прокуратуры за соответствием расходов доходам
как административная процедура
Аннотация. Автор развивает научные положения о роли и месте прокуратуры в механизме обеспечения законности при применении положений антикоррупционного законодательства. Уточняется специфика применения прокурорами полномочий при осуществлении надзорной деятельности. Вносятся предложения по совершенствованию законодательства и ведомственной правовой базы.
Ключевые слова: законность, полномочия прокуроров, прокурорский надзор, функция прокуратуры.
Vinokurov Alexander Yuryevich, Professor of the Department of organizational and analytical support of activities and management in the prosecutor‘s office «University of the Prosecutor‘s Office of the Russian Federation», Doctor of Law, Professor, vinalexur@mail.ru
Control of the Prosecutor‘s Office over the compliance of expenses with income as an administrative procedure
Abstract. The author develops scientific provisions on the role and place of the prosecutor‘s office in the mechanism of ensuring legality in the application of anti-corruption legislation. The specifics of the use of powers by prosecutors in the conduct of supervisory activities are being clarified. Proposals are being made to improve legislation and the departmental legal framework.
14
Винокуров Александр Юрьевич
Keywords: legality, powers of prosecutors, prosecutor‘s supervision, function of prosecutor‘s office.
За последние 15 лет российская прокуратура значительно расширила свой функционал вследствие наделения законодателем прокуроров как новыми полномочиями в традиционной еще с советских времен «общенадзорной» сфере, так и возложения на прокуратуру совершенно новых видов деятельности, которые ранее едва ли могли бы ассоциироваться с институтом прокуратуры, в котором превалировала надзорная доминанта, сохраняющая, впрочем, свою значимость и сегодня. Но времена меняются, и специфика государственного строительства, цели и задачи, стоящие перед государством
идиктуемые вновь возникающими угрозами и вызовами, обусловливают необходимость наделения прокуроров все новыми компетенциями, которые, возможно, объективно целесообразнее смотрелись бы в качестве неотъемлемой составляющей органов исполнительной власти, однако постепенное встраивание отечественной прокуратуры в структуру публичной власти в целом и в президентскую власть конкретно, что наглядно вытекает из поправок к Конституции Российской Федерации (далее — Конституция) сначала 2014, а затем
и2020 г., предопределяет необходимость совершенствования прокурорской деятельности, в том числе путем выхода за рамки ее классического предназначения.
Вэтом смысле основные резервы видятся в деятельности вне уго- ловно-правовой сферы, которая уже далеко вышла за пределы сугубо прокурорского надзора. Вместе с тем немаловажным аспектом на пути наделения прокуроров все новыми полномочиями выступает потребность в четком регламентировании их деятельности, особенно в тех случаях, когда речь идет о применении ими властных полномочий, что характеризует складывающиеся при этом отношения как административно-правовые, а это, в свою очередь, предопределяет необходимость детализации последовательности принятия прокурорами значимых решений и совершения определяемых конкретной ситуацией действий. То есть правомерно рассматривать ход непосредственной реализации того или иного подпадающего под такие критерии вида внешнефункциональной деятельности прокуратуры как административную процедуру.
Безусловно, исходя из приведенного тезиса, в первую очередь напрашивается в качестве примера современное правовое регулирование такой ведущей отрасли прокурорского надзора, как надзор за
15
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
исполнением законов, который до 1992 г. имел второе официальное название — общий надзор, сохраняющееся до настоящего времени в профессиональном лексиконе как практиков, так и ученых-проку- ророведов, в котором многие, в свою очередь, ученые-администра- тивисты уже давно видят черты, схожие с контролем (надзором), осуществляемым исполнительными органами публичной власти. Во многом именно эти обстоятельства принимал во внимание Конституционный Суд РФ, вынося значимое для прокурорской системы постановление 1, в котором предопределил необходимость закрепления в законодательстве алгоритма проведения прокурорами проверок исполнения законов, как это имеет место в отношении проводимых контрольно-надзорными органами проверок в том же Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон № 294-ФЗ) 2. Законодатель с существенной задержкой во времени лишь в 2017 г. дополнил статью 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) 3, ранее просто закреплявшую в пункте 2 основания для проведения прокурорской проверки, целой группой норм, последовательно раскрывающих алгоритм этой процедуры, и, несмотря на ряд недостатков, которые были видны еще при первоначальном анализе новелл, а в последующем их перечень дополнялся в процессе правоприменения, вот уже более семи лет прокуроры применяют на практике все те
1 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений “Агора”, межрегиональной общественной организации “Правозащитный центр “Мемориал”, международной общественной организации “Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество “Мемориал”, региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам “Гражданское содействие”, автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг “Забайкальский правозащитный центр”, регионального общественного фонда “Международный стандарт” в Республике Башкортостан и гражданки С. А. Ганнушкиной» // СЗ РФ. 2015. № 9. Ст. 1389.
2СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249 (с посл. изм.). Закон утрачивает силу
с1 января 2025 г.
3 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472 (с посл. изм.).
16
Винокуров Александр Юрьевич
же положения, которые конечно же нуждаются в уточнении с учетом накопленных в том числе в связи с вынесенными судами решениями по жалобам заинтересованных лиц подходов. И здесь важно подчеркнуть наличие в ст. 21 названного законодательного акта п. 15, согласно которому действия (бездействие) и решения прокурора, связанные с проведением проверки, могут быть обжалованы
вустановленном порядке. Для надзорной деятельности прокуроров вне уголовно-правовой сферы в современной России данная норма явилась в буквальном смысле уникальной 1, что, безусловно, обусловило рост числа обращений как в суды общей юрисдикции, так и в арбитражные суды, которые, в свою очередь, далеко не всегда признают рассматриваемую правоприменительную практику отвечающей закону.
Вместе с тем не надзором единым характеризуется современная прокурорская деятельность, полифункциональность которой
в2020 г. была закреплена в ч. 1 ст. 129 Конституции, и в числе новых для прокуроров внешнефункциональных направлений можно выделить государственный учет, который в нашей версии сегодня выглядит полноценной функцией 2, основанной не только на нормах ст. 51 Закона о прокуратуре, раскрывающих специфику осуществления прокурорами государственного единого статистического учета данных о состоянии преступности, а также о сообщениях
опреступлениях, следственной работе, дознании, возложенного на них с 2012 г. с одновременным освобождением от этой обязанности органов внутренних дел 3, но и на положениях ст. 9 упомянутого выше Закона № 294-ФЗ, возложившей на Генеральную прокуратуру РФ формирование ежегодного сводного плана проведения плановых проверок и размещение его на официальном сайте в сети
1 Отметим, что ст. 241 и 251 Закона СССР от 30.11.1979 № 1162-X «О прокуратуре СССР», введенные в 1987 г., прямо закрепляли возможность обжалования адресатом вынесенного в отношении него (объявленного ему) соответственно предписания об устранении нарушения закона и предостережения о недопустимости нарушения закона.
2 См.: Винокуров А. Ю. К вопросу о функциональном статусе осуществляемого прокурорами государственного учета: научный анализ // Актуальные вопросы деятельности прокуратуры Российской Федерации: Сб. ст. по материалам круглого стола «Проблемы совершенствования научного обеспечения прокурорской деятельности» / Под ред. Н. В. Субановой. Вып. 4. М., 2023. С. 20–27.
3 Это обстоятельство уже само по себе характеризует рассматриваемую деятельность прокуроров как административную по своей правовой природе.
17
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
«Интернет» 1, а также ст. 133, определившей Генеральную прокуратуру РФ в качестве оператора единого реестра проверок 2.
Еще одним направлением внушнефункциональной деятельности прокуратуры, имеющим, по нашему мнению, признаки самостоятельной функции 3, является контроль за соответствием расходов доходам, который дополнил прокурорский инструментарий после вступления в силу с 1 января 2013 г. Федерального закона от 03.12.2012
№230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (далее — Закон
№230-ФЗ) 4, благодаря чему российскую прокуратуру вот уже более одиннадцати лет правомерно называть не просто надзорным, что отвечает сложившемуся стереотипному подходу, а надзорно-кон- трольным органом, что более соответствует реальному положению дел.
Безусловно, прокуроры, являясь наиболее значимыми участники складывающихся в рамках реализации названного законодательного акта правоотношений, выступают в первую очередь как должностные лица, осуществляющие контроль в рассматриваемой сфере, поскольку преамбула Закона № 230-ФЗ четко определяет, что другие, кроме контрольных, вопросы, он не регулирует в принципе,
1 Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон
№248-ФЗ) такой нормы не содержит, сводя в ст. 61 роль прокуроров к рассмо-
трению и согласованию проектов ежегодных планов контрольных (надзорных) мероприятий. Справедливости ради подчеркнем, что в ст. 63 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» за Генеральной прокуратурой Российской Федерации сохранено формирование ежегодного плана проверок деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц таких органов, а ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возлагает аналогичную миссию на прокуратуры субъектов Российской Федерации применительно к ежегодному плану проведения проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
2 Согласно ст. 19 Закона № 248-ФЗ Генеральная прокуратура РФ является оператором единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий.
3 Винокуров А. Ю. Контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам как самостоятельная функция прокуратуры // Административное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 108–112.
4 СЗ РФ. 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6953 (с посл. изм.).
18
Винокуров Александр Юрьевич
хотя, на наш взгляд, желательно было бы включить в него отдельную стандартную по своей формулировке норму о том, что надзор за исполнением этого закона осуществляют Генеральный прокурор РФ
иподчиненные ему прокуроры, что, впрочем, можно отметить в качестве упущения и применительно к главному антикоррупционному законодательному акту — Федеральному закону от 25.12.2008 № 273ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон № 273-ФЗ) 1, в котором фактически выделена только координирующая в отношении правоохранительных органов роль прокуратуры по борьбе с коррупцией (ч. 6 ст. 5).
Издесь в контексте характеристики рассматриваемой деятельности следует подчеркнуть, что ее потенциал был в последние годы расширен за счет дополнения новыми опциями, нашедшими закрепление непосредственно в Законе № 273-ФЗ, а именно путем возложения на прокуроров: 1) контроля за законностью получения денежных средств (ст. 82, введена в 2022 г.); 2) проведения проверок в случаях увольнения (прекращения полномочий) отдельных категорий лиц
(ст. 135, введена в 2023 г.).
Не вдаваясь в подробности специфики рассматриваемой деятельности, подчеркнем, что она представляет собой относительно подробно регламентированную в первую очередь нормами названных законодательных актов процедуру, инициатором которой, если строго следовать букве закона, являются не прокуроры, а кадровые подразделения органов публичной власти и иных структур, на которые возложена задача по первичному установлению возможных противоправных действий (бездействия) со стороны должностных
ииных лиц. Таким образом, органы прокуратуры могут начинать соответствующие контрольные мероприятия только в связи с поступившими к ним обращениями со стороны руководителей органов
иорганизаций, принявших решения о необходимости соответствующей проверки, с прилагаемыми к ним материалами, обосновывающими необходимость задействования ресурсов прокуратуры.
Безусловно, следует отметить, и это очень важный аспект в контексте подчеркнутого выше отсутствия в законах № 230-ФЗ и № 273ФЗ упоминания о надзорной роли прокуроров, что работниками, как правило, специальных антикоррупционных подразделений органов прокуратуры ежегодно преимущественно в период подведения итогов очередной так называемой декларационной кампании (представ-
1 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228 (с посл. изм.).
19
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
ление государственными и муниципальными служащими справок о соответствии расходов доходам) проводятся проверки правильности заполнения справок, в ходе которых выявляются многочисленные нарушения, связанные с представлением недостоверных сведений либо непредставлением путем, как правило, умышленного сокрытия отдельных обязательных данных, касающихся имущественного положения и иных обязательных аспектов чиновников
ичленов их семей, которые актами Президента РФ предписано освещать в справках.
Внастоящее время важным подспорьем для прокуроров в рамках налаженного межведомственного взаимодействия, рамки которого поступательно расширяются, являются информационные ресурсы, которыми оперируют уполномоченные органы, в том числе Федеральная налоговая служба. Но здесь следует подчеркнуть, что в отсутствие положений о надзоре прокуроров за исполнением названных законодательных актов следует руководствоваться требованиями
п.2 ст. 21 Закона о прокуратуре, обусловливающим возможность проведения прокурорской проверки в порядке надзора только при наличии информации о факте нарушения закона. В случае использования указанных информационных ресурсов, из содержания данных в которых усматриваются признаки правонарушения, проверка может считаться обоснованной. Что касается проведения таковой в так называемом инициативном порядке 1, который не предусмотрен Законом о прокуратуре, то здесь, по нашему мнению, имеются сомнения в их легитимности, что может служить основанием для обжалования соответствующих действий прокурора. Поэтому, принимая во внимания особую деликатность рассматриваемой сферы правоотношений и ту значимость, которая отводится государством прокуратуре в противодействии коррупционным проявлениям, а равно распространенность, несмотря на принимаемые ограничительные
изапретительные меры, правонарушений коррупционного характера, полагаем необходимым непосредственно в актах антикоррупционного законодательства закрепить право прокуроров в инициативном порядке проводить проверки исполнения требований законов,
1 В частности, подпункт 2.6 отраслевого приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 10.10.2022 № 581 «Об осуществлении прокурорского надзора и реализации прокурорами иных полномочий в сфере противодействия коррупции» (далее — Приказ № 581) вменяет прокурорам в обязанность систематически проверять исполнение законодательства о противодействии коррупции в поднадзорных органах и организациях.
20