Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса, посвященной памяти Надежды Георгиевны Салищевой (к 100‑летию со дня рождения)
.pdf
Калинина Лариса Евгеньевна
ков, таких как: повторяемость, стадийность, наличие административного дела. Действия в административном (материальном) праве таким признакам не соответствуют. Автор рассматривает действия, разграничивая их на процессуальные и внепроцессуальные, и предлагает свои признаки внепроцессуальных форм в материальном праве.
Ключевые слова: административная деятельность, административно-организа- ционная деятельность, административно-правовые формы, внепроцессуальные формы; публичное управление, система административного права, изменение законодательства, административно-правовые отношения.
Kalinina Larisa Evgenievna, Russian Customs Academy, Candidate of Law, Associate Professor, e-mail: klari2008@rambler.ru
On the issue of non-procedural forms of administrative activity of public administration bodies
Abstract. The author analyzes the legal forms of activity of public administration bodies. The need to distinguish actions as a legal form in connection with the differentiation of administrative substantive and procedural law is justified in the work. Actions in administrative procedural law are presented in the form of a process (production), which has a number of features, such as: repeatability, stage-by-stage, the presence of an administrative case. Actions in administrative (substantive) law do not correspond to such signs. The author examines actions, differentiating them into procedural and non-procedural, and offers his own signs of non-procedural forms in substantive law.
Keywords: administrative activity, administrative and organizational activity, administrative and legal forms, non-procedural forms, public administration, administrative law system, legislative changes, administrative and legal relations.
В традиционной отраслевой системе права выделяются материальные и процессуальные отрасли. Теория процессуальных отраслей сложилась в рамках формирования законодательства о судопроизводстве, деятельность в рамках которого направлена на защиту права. Закрепив в ст. 1 Конституции РФ в качестве цели правовое государство, Российская Федерация за время ее действия значительно расширила систему нормативно-правовых актов. В современной российской правовой системе: во первых, появились новые отрасли, в которых также разделились материальные и процессуальные части (например, в бюджетном праве выделяют материальное
ибюджетно-процессуальное право); во вторых, разрабатываемые
ипринимаемые нормативно-правовые акты могут содержать в себе чисто материальные нормы, только процессуальные и смешанные. Для последних законов логично разделять материальную и процессуальную составляющую правовых норм. Стоит отметить, что в современном российском праве процессуальные нормы не ограничены судопроизводством.
41
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
В теории административного права формам уделялось внимание практически во всех научных исследованиях и учебной литературе. Рассмотрению данного вопроса посвящены традиционно целые главы, начиная от первых учебников по советскому административному праву, где для форм использовалась терминология «административные действия» 1, продолжая в послевоенный период, когда устоялась привычная для нас категория «административно-право- вая форма», которая включала в себя акты управления и административное принуждение. В современном административном праве в зависимости от способа выражения административно-правовые формы принято дифференцировать на административно-правовые акты, административные договоры и иные действия, влекущие адми- нистративно-правовые последствия 2. И, если категория «административного акта» разработана достаточно детально, то выделение административно-процессуального права и формирование адми- нистративно-процессуального законодательство поставило вопрос о разграничении действий как форм административного права и как форм административно-процессуального права.
Все органы публичной власти осуществляют деятельность. Наиболее регламентированной является процессуальная деятельность судов, центральной функцией которых является защита права. Однако, выведенные признаки процессуальной формы могут быть применены и к деятельности несудебных органов.
Теория о процессуальных формах позволяет административистам разрабатывать свою теорию административно-процессуальных форм. Так, Стахов А. И., дифференцируя административный процесс на судебный и внесудебный, выделяет следующие признаки форм внесудебной процессуальной деятельности: 1) комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных действий; 2) как правило, в них находят внешнее выражение административно-публичные функции органов публичной администрации, реализуемые во взаимодействии с иными участниками отношений; 3) результатом является принятие промежуточных или итоговых решений органов публичной администрации; 4) цель: разрешение внесудебного административного дела; 5) регулируются административным законодательством, включающим федеральное и региональное законодательство 3.
1 Кобалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929. С. 139.
2 Административное право: Учебник и практикум / А. И. Стахов и др. М.: Юрайт, 2024. С. 320.
3 Там же. С. 320.
42
Калинина Лариса Евгеньевна
Российское административное законодательство содержит широкий спектр норм, закрепляющих формы деятельности органов публичной администрации. Однако часть этих форм не соответствует признакам процессуальных. Рассмотрение можно начать с анализа форм контрольно-надзорной деятельности. Так, классическим вариантом сочетания в одной норме права внепроцессуальных и процессуальных норм является ст. 87 НК РФ, закрепляющая два вида налоговых проверок. Только выездная налоговая проверка соответствует всем признакам процессуальной формы, камеральная проверка не соответствует признаку стадийности и не заканчивается итоговым документом. Она может формализоваться при выявлении в ходе проверки налоговой декларации нарушений (п. 5 ст. 88 НК РФ). В таком случае проверка трансформируется в предварительный этап, результат которого является основанием для реализации процессуальной формы — производства по делу о налоговом правонарушении (ст. 104.1 НК РФ).
Формы таможенного контроля, закрепленные ст. 322 Таможенного кодекса ЕАЭС, включают в себя как процессуальные формы (таможенная проверка, личный досмотр), так и внепроцессуальные формы (получение объяснений, таможенный осмотр).
Отдельно следует рассмотреть мониторинг, как форму контроль- но-надзорной деятельности. Он может проводиться как в админи- стративно-публичных отношениях, так и в административно-органи- зационных. В отношении физических лиц и организаций мониторинг осуществляется в рамках налогового контроля (р.V.2 НК РФ), а также общественного контроля (ст. 18 ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»). В административно-орга- низационной деятельности мониторинг осуществляется в рамках контроля за закупками товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд 1, в рамках обеспечения прези-
1 Постановление Правительства РФ от 27.05.2021 № 814 (ред. от 27.01.2022) «О мониторинге закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, а также об оценке эффективности деятельности органов контроля, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 24 (Ч. II). Ст. 4495.
43
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
дентского контроля за рассмотрением органами публичной администрации обращений физических лиц и организаций 1. Кроме того, проводится мониторинг реализации документов стратегического планирования (гл. 12 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 13.07.2024) «О стратегическом планировании в Российской Федерации») 2. Осуществляемые в рамках мониторинга действия признаками процессуальной формы не обладают.
Формы профилактического воздействия в отношении несовершеннолетних также представляют собой совокупность внепроцессуальных и процессуальных форм: например, профилактическая беседа (внепроцессуальная форма) и профилактический учет и надзор (процессуальная форма) (ст. 17 Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»). Только приведенные примеры позволяют сделать вывод о том, что в контрольно-надзор- ном законодательстве в норме права соседствуют и материальные,
ипроцессуальные формы деятельности.
Вадминистративно-охранительных отношениях традиционно используется административное принуждение. Для него характерно, в силу специфики административной деятельности, выражение как в процессуальной, так и внепроцессуальной форме. В современной юридической науке А. И. Каплуновым осуществляется разграничение мер обеспечения административного принуждения на основании закрепления способов принудительного воздействия в структуре правовой нормы. Если они закрепляются в санкции нормы права, то это процессуальные формы. А если в диспозиции нормы в виде конкретных правоохранительных действий, — то административнопроцедурные формы 3. Разнообразие таких форм отражено в п. 14 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции», а также в п. 3 ч. 1 ст. 17 ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации».
Вотличие от административно-публичной деятельности, где большая часть деятельности выражается в процессуальной форме, адми-
1 Указ Президента РФ от 17.04.2017 № 171 «О мониторинге и анализе результатов рассмотрения обращений граждан и организаций» // СЗ РФ. 2017. № 17. Ст. 2545.
2 СЗ РФ. 2014. № 26 (часть I). Ст. 3378.
3 Каплунов А. И., Лебедева О. О. Производство по применению отдельных принудительных мер административного предупреждения как структурный элемент административного процесса // Административное право и процесс. 2017. № 3. С. 70–76.
44
Калинина Лариса Евгеньевна
нистративно-организационная деятельность, в силу своей внутренней ограниченности, в большей степени выражается в процедурной форме.
Так, административно-организационная деятельность опирается на системную связь в виде административного взаимодействия. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12.08.2004 № 410 (ред. от 09.12.2022) «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю
инадзору в области налогов и сборов» деятельность выражена в виде процедурных форм электронного обмена установленной в постановлении информацией 1.
УФАС, Росимущества, Росприроднадзора и других органов исполнительной власти действуют приказы, регулирующие взаимодействие с уполномоченным по правам человека в субъекте РФ
ипорядок содействия ему. Следует сказать, что содействие в этих актах не выделено в качестве конкретного действия. Совсем иначе выглядит содействие сотрудников ОВД приставам-исполнителям, в рамках которого на основании запросов сотрудники ОВД предоставляют сведения, совершают действия (принимают меры), информируют о принимаемых решениях 2.
Вариантом взаимодействия является помощь. Например, Конвенция о взаимной административной помощи по налоговым делам по смыслу определяет формы взаимодействия органов публичной администрации различных государств. Формы помощи в соответствии с Конвенцией включают в себя: обмен информацией, помощь, направление документов, — и, в целом, не соответствуют признакам процессуальной формы 3.
Административно-процедурными формами взаимодействия являются также общественные обсуждения, публичные слушания.
1 СЗ РФ. 2004. № 33. Ст. 3497.
2 Приказ Минюста России № 178, МВД России № 565 от 29.08.2018 «Об утверждении Порядка оказания сотрудниками органов внутренних дел содействия судебным приставам-исполнителям в ходе исполнительного производства, в том числе при осуществлении розыска должника, его имущества или розыска ребенка, а также при розыске на основании судебного акта по гражданскому делу гра- жданина-ответчика». URL: http://www.pravo.gov.ru, 10.09.2018.
3 Конвенция о взаимной административной помощи по налоговым делам (Заключена в г. Страсбурге 25.01.1988) // СЗ РФ. 2016. № 12. Ст. 1586.
45
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
Вышеуказанные примеры позволяют говорить о том, что в российском законодательстве закрепились формы административной деятельности в виде действий и решений, для которых нормативно установлен порядок их выполнения, но признакам процессуальной формы такие действия и решения не соответствуют.
Всвоих исследованиях Стахов А. И. в отношении таких форм использует термин «внепроцессуальные (административно-право- вые) формы». В работах же Каплунова А. И. такие формы относятся
кматериальным административным процедурным формам. На наш взгляд, в отсутствие устоявшейся терминологии оба термина следует считать правильными, так как в названии используются признаки рассматриваемых форм.
Врезультате можно сделать следующие выводы.
Во-первых, оформление административно-процессуального права как отдельной отрасли права приводит к необходимости разграничить административные (материальные) и административно-процес- суальные формы.
Во-вторых, как для процессуальных, так и для материальных форм характерно выделение такого вида как действия. Для процессуальных действий признаки юридической наукой признаки сформулированы. Обоснование действий как форм материального административного права требует проведения дальнейших теоретических исследований.
Литература
1.Административное право: Учебник и практикум для вузов / А. И. Стахов [и др.]; под ред. А. И. Стахова. М.: Юрайт, 2024. –320 с.
2.Каплунов А.И., Лебедева О. О. Производство по применению отдельных принудительных мер административного предупреждения как структурный элемент административного процесса // Административное право и процесс. 2017. № 3. С. 70–76.
3.Кобалевский В. Советское административное право. Харьков: Юрид. изд-во Наркомюста УССР, 1929. С. 139.
4.Кулакова В. Ю. Единство и дифференциация процессуальной формы // Актуальные проблемы российского права. 2024. № 3. С. 109–119.
46
Климович Евгений Владимирович
УДК 340.1 ГРНТИ 10.17.31
Климович Евгений Владимирович,
зам. начальника кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел, Донецкий филиал Волгоградской академии МВД России, канд.юрид. наук, доцент
klimovich55@mail.ru
Субъекты производства по делам об административных правонарушениях
в области дорожного движения, возбужденным по материалам автоматической фиксации
Аннотация. На основе системно-структурного анализа норм КоАП РФ и законодательства в области обеспечения безопасности дорожного движения представлена классификация субъектов, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, и выступающих на их стороне, дана краткая характеристика их правового статуса.
Ключевые слова: собственник транспортного средства, свидетель, заявление собственника транспортного средства, водитель.
Klimovich Evgenii Vladimirovich, deputy head of department of administrative law and administrative activity of law enforcement agencies of Donetsk affiliate of an Volgograd academy of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, PhD in law, docent
Subjects of proceedings on cases of administrative offenses in the field of road traffic initiated on the basis of materials of automatic fixation
Abstract. On the basis of a system-structural analysis of the norms of the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation and legislation in the field of road safety, a classification of entities in respect of which proceedings are being conducted in an administrative offense case and acting on their side is presented, a brief description of their legal status is given.
Keywords: owner of vehicle, witness, statement of vehicle owner, driver.
С момента официального установления возможности привлечения собственника (владельца) транспортного средства к административной ответственности за административные правонарушения, зафиксированные работающими в автоматическом режиме специаль-
47
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
ными техническими средствами, прошло более 17 лет. За этот период неоднократно изменялись условия административной ответственности этого нового субъекта. В частности, постоянно пополнялся перечень статей особенной части КоАП РФ, в которых субъектом ответственности выступал именно собственник (владелец) транспортного средства.
Внастоящий момент времени административная ответственность собственника (владельца) транспортного средства установлена не только за правонарушения в области обеспечения безопасности дорожного движения, но и за правонарушения в области благоустройства территорий (по законодательству субъектов РФ) и в области охраны окружающей среды и природопользования (в части сброса
странспортных средств и при их использовании отходов производства и потребления).
Увеличение количества составов правонарушений, охраняющих разные объекты, за совершение которых собственник (владелец) транспортного средства может быть привлечен к административной ответственности, стало одной из причин усложнения системы субъектов производства по делу об административном правонарушении.
Вюридической литературе для характеристики субъектного состава правоотношений, возникающих в ходе производства по делам об административных правонарушениях, используются термины «участники производства» и «субъекты производства».
Если рассматривать производство по делу об административном правонарушении как правоотношение, то очевидно его составляющей частью будут субъекты, обладающие правосубъектностью, которая основывается на процессуальных нормах КоАП РФ. Соответственно понятие «субъекты производства» охватывая всех лиц, перечисленных в главах 2, 22, 23, 28 КоАП РФ, является родовым по отношению к понятию «участники производства» 1.
Важным с позиций уточнения правового статуса субъектов производства по делам об административных правонарушениях является их классификация.
Так, Д. Н. Бахрах и Э. Н. Ренов, используя в качестве критериев классификации роль в производстве, объем полномочий, методы участия, выделяет три категории участников: 1) компетентные органы и должностные лица, наделенные полномочиями издавать властные
1 Административно-процессуальное право: Учебник / Под ред А. И. Каплунова. СПб., 2017. С. 262.
48
Климович Евгений Владимирович
акты, определяющие движение и исход дела; 2) субъекты, имеющие личный интерес в деле; 3) субъекты способствующие производству по делу об административном правонарушении 1. В условиях применения такого правового средства, как презумпция вины собственника (владельца) транспортного средства в совершении отдельных видов правонарушений, если они зафиксированы специальным техническим средством, работающим в автоматическом режиме, приведенная классификация получает новый импульс к развитию.
К первой группе можно отнести подразделения федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел — Центры автоматической фиксации правонарушений в области дорожного движения (ЦАФАП Госавтоинспекции МВД России), коллегиальные органы создаваемые в соответствии с законами субъектов Российской Федерации — административные комиссии. Последние активно вовлекаются в рассмотрение дел в порядке ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ в связи с развитием системы автоматической фиксации нарушений правил парковки, в том числе в зонах зеленых насаждений. Относительно новым субъектом рассматриваемой группы выступают уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, например Московская административная дорожная инспекция 2. От имени указанных субъектов дела рассматривают уполномоченные должностные лица или соответствующая комиссия при наличии кворума, определенного положением о ней.
Можно выделить два основания для определения компетенции указанных субъектов по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях. Первым является принадлежность органов или учреждений к федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ или статус коллегиального органа, создаваемого в соответствии с законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов публичной власти федеральной территории (п. 3, 4 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ).
Вторым основанием является наличие полномочий по осуществлению государственного или муниципального контроля в области дорожного движения, а равно и благоустройства на территории субъектов РФ. Но такие органы могут иметь и универсальную компетенцию, как, например, Московская административная дорожная
1 Бахрах Д. Н., Ренов Э. Н. Производство по делам об административных правонарушениях: пособие для слушателей нар. ун тов. М., 1989. С. 14.
2 Постановление Правительства Москвы от 14.10.2013 679-ПП «О Московской административной дорожной инспекции» // СПС «КонсультантПлюс».
49
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
инспекция обладающая правом возбуждать и рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ
иКодексом г. Москвы об административных правонарушениях.
ВДонецкой Народной Республике система автоматической фиксации находится в стадии разработки, но первым субъектом, наделенным компетенцией по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях в области дорожного движения, предполагается соответствующее подразделение Госавтоинспекции — ЦАФАП ОБДД.
Субъектами, имеющими личный интерес в деле, являются лица, имеющие правовой статус собственника (владельца) транспортного средства, водителя транспортного средства, принадлежащего иностранному перевозчику (ст. 12.21.5 КоАП РФ), лицо во владении или пользовании которого находилось транспортное средство в момент автоматической фиксации.
Статусом собственника (владельца) транспортного средства может обладать физическое или юридическое лицо, к которому право собственности или правомочия владения и пользования перешли на основании гражданско-правовых договоров. При этом указанные лица исполнили установленную законом обязанность зарегистрировать транспортное средство в установленном порядке.
Бланкетный характер многих статей особенной части КоАП РФ, в частности ч. 2–6 ст. 12.21.1 КоАП РФ предопределяет возможность исключения отдельных лиц, обладающих статусом собственника (владельца) транспортного средства, из числа субъектов, указанных в ч. 1 ст. 2.6.1 КоАП РФ, а значит и участников производства по делу. Так, в силу ч. 1 и 2 ст. 31 Федерального закона № 257-ФЗ от 08.11.2007 «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности
ио внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» юридические лица, являющиеся подразделениями Вооруженных Сил Российской Федерации, подразделениями органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, пожарной охраны, аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, не могут быть субъектами производства по делам рассматриваемой категории.
Лицо во владении или пользовании которого находилось транспортное средство в момент автоматической фиксации, это титульный собственник (владелец), но не исполнивший обязанности зарегистрировать транспортное средство. К этой категории субъектов относится
иводитель, использующий переданное ему в установленном законом
50