Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса, посвященной памяти Надежды Георгиевны Салищевой (к 100‑летию со дня рождения)
.pdf
Козырева Татьяна Валерьевна
от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» инструкции по судебному делопроизводству, содержащие требования к документированию информации, утверждаемые правовыми актами государственных органов 1; а также акты управления, содержащие предписания, оказывающие опосредованное, упорядочивающее воздействие на общественные отношения, возникающие в ходе производства (распоряжения и приказы председателя районного суда, порядки и положения, применяемые при организации деятельности мировых судей в период замещения, прекращения полномочий и т. д.). Например, для решения вопроса оптимизации деятельности мировых судей 2 ч. 6 ст. 4 ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» устанавливает обязанность председателя районного суда в целях обеспечения равномерности нагрузки на мировых судей в случае, если нагрузка на мирового судью превышает среднюю нагрузку на мирового судью по судебному району, мотивированным распоряжением передавать часть уголовных, гражданских дел, дел об административных правонарушениях, исковых заявлений и заявлений о вынесении судебного приказа по требованиям о взыскании обязательных платежей и санкций, поступивших к мировому судье одного судебного участка, мировому судье другого судебного участка того же судебного района 3. Такое распоряжение
вслучае передачи административных дел, части административных дел как правовой акт управления оказывает опосредованное упорядочивающее воздействие на производство по административно-при- нудительным делам, осуществляемое мировыми судьями, фактически
1 Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству
вгосударственных органах, органах местного самоуправления, Приказ Росархива
от 25.12.2020 № 199; Примерная инструкция по делопроизводству в государственных организациях, Приказ Росархива от 11.04.2018 № 44, зарегистрировано в Минюсте России 17.08.2018 № 51922; «Об утверждении Типовых функциональных требований к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов», Приказ Росархива от 15.06.2020 № 69, зарегистрировано в Минюсте России 20.10.2020
№60484; Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 29.04.2003
№36 «Об утверждении Инструкции по судебному делопроизводству в районном суде».
2 Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 2721-6 (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 27.12.2011).
3 Федеральный закон от 04.03.2013 № 20-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
61
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
устанавливая полномочия судьи по разрешению дела или его назначению к рассмотрению, или проведению подготовки по делу, или исполнению правоприменительного акта, либо все перечисленные действия. Проверка обоснованности такого правового акта не исключается, поскольку это связано с установлением и исследованием фактических обстоятельств при рассмотрении жалоб на судебные постановления 1. Однако, принимая во внимание степень регулирующего воздействия такого правового акта на процессуальные правоотношения, имеется необходимость в механизме проверки такого распоряжения не только в рамках конкретного дела, например, в случаях несоблюдения требований к его форме (мотивированное распоряжение) либо необоснованности, также необходимо обеспечение доступа к такой информации, т. е. обнародование такого акта, поскольку его содержание затрагивает права, предусмотренные ч. 1 ст. 47 Конституции РФ.
Раскрывается содержание производства по административно-при- нудительным делам, осуществляемого мировыми судьями также с помощью анализа его материальной основы. Формальное обособление (автономизация) юридических дел осуществляется посредством специальных правовых норм, закрепившихся в Конституции РФ и федеральных законах, которые устанавливают дескриптивную (описательную) информацию о том или ином юридическом деле, имеющую существенное значение для системы и структуры соответствующего самостоятельного вида правоприменительного процесса 2. Систематизация административно-принудительных дел обосновывается полиморфизмом 3 административных дел, многосубъект-
1 Определение Конституционного Суда РФ от 18.07.2019 № 2160-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кузнецова Евгения Игоревича на нарушение его конституционных прав пунктом 1.1 статьи 6.2 Закона Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации”» // СПС «КонсультантПлюс».
2 Стахов А. И. Дела об административных правонарушениях как индифферентная категория юридических дел, разрешаемых в ходе административного процесса // Актуальные проблемы административного и административно-про- цессуального права (Сорокинские чтения): Сб. статей. СПб., 2022. С. 239–247.
3 Полиморфизм судебных административных дел — характерное свойство судебного административного дела, которое проявляется в самостоятельных основаниях судебного административного дела… (ими) являются: административные споры, административные правонарушения и иные административные деликты, административно-санкционируемые ситуации. См.: Судебное административнопроцессуальное право России: Учебник и практикум для вузов / А. И. Стахов, П. И. Кононов, Н. В. Ландерсон, С. А. Порываев. С. 540.
62
Козырева Татьяна Валерьевна
ностью правоприменительных органов и должностных лиц, отсутствием законодательно закрепленного вида судопроизводства по делам об административных правонарушениях. В основании административного дела, разрешаемого мировым судьей, лежит деликт (административное правонарушение или неисполнение требования налогового органа). В соответствии с разработанной теорией деликтологии классификацией 1 в основе дел, отнесенных к компетенции мировых судей, лежит административно-наказуемые и администра- тивно-понуждаемые деликты. К характерным признакам таких дел относится: основание административного дела (административнонаказуемый и административно-понуждаемый деликт); предмет административного дела (юридико-фактический вопрос о привлечении к административной ответственности либо о взыскании обязательных платежей и санкций); разрешение дел посредством производства по делам об административных правонарушениях в общем порядке и административно-приказного производства в облегченном порядке; дела возбуждаются на основании заявления или протокола (постановления) уполномоченного органа, должностного лица, на котором лежит бремя доказывания, отсутствуют спорный характер дела и спорящие лица, административному судопроизводству предшествует обязательный исполнительный (внесудебный) административный процесс, итоговый судебный правоприменительный акт является исполнительным документом.
Определим административно-принудительные дела, разрешаемые мировыми судьями, как совокупность судебных административных дел, отнесенных административным законодательством к компетенции мировых судей, разрешаемых ими в качестве суда первой инстанции в общем порядке административного судопроизводства посредством производства по делам об административных правонарушениях, основанием которых является административно-наказуе- мый деликт, и в облегченном порядке административного судопроизводства по заявлениям о вынесении судебных приказов о взыскании обязательных платежей и санкций, основанием которых является административно-понуждаемый деликт.
Спомощью исследования материальной основы производства
взависимости от вида административного деликта как основания
судебного административного дела выделяются производство по
1Ландерсон Н. В. О классификации административных деликтов, выявляемых
вправовой системе Российской Федерации // Административное право и процесс. 2024. № 3. С. 17–23.
63
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
административно-наказательным делам и производство по админи- стративно-понудительным делам. Таким образом, основными признаками административного судопроизводства, осуществляемого мировыми судьями, являются: предмет производства представлен административным делом (административный деликт), производство осуществляется мировым судьей при его активной роли в судебном административном процессе 1, правовую основу осуществления которого составляет Конституция РФ, КАС РФ, КоАП РФ и иные правовые акты федерального и регионального уровней, результатом производства является разрешение судебного административного дела, оформленное правоприменительным актом, обладающим одновременно статусом исполнительного документа.
Обозначенные признаки относятся ко всем видам производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, осуществляемого мировыми судьями, активная роль указывает на осуществление судебного контроля за правоприменительной деятельностью органов публичной администрации, должностных лиц, демонстрируя связь судебного и внесудебного административного процесса, единые цели и задачи правоприменительной деятельности.
Установленный перечень правовых актов, регулирующих разрешение административных дел мировыми судьями, характеристика материальной основы производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, позволяют определить производство по административно-принудительным делам, осуществляемое мировыми судьями, как совокупность урегулированных административно-процессуальным законодательством видов административного судопроизводства, посредством которых мировые судьи разрешают судебные административные дела, отнесенные
ких компетенции.
1 Активная роль суда предполагает, в том числе обязательность оценки предшествующего внесудебного (исполнительного) административного процесса, который осуществлялся на предыдущей стадии правоприменительной деятельности, см. например, Постановление Конституционного Суда РФ от 25.10.2024 № 48-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго пункта 4 статьи 48 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Верховного Суда Республики Карелия», Постановление Конституционного Суда РФ от 03.10.2024 № 43-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 части 1 статьи 24.5, части 5 статьи 28.2, пункта 4 части 1 статьи 29.4 и частей 1 и 2 статьи 29.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданина В. В. Кашина» // СПС «Консультант Плюс».
64
Козырева Татьяна Валерьевна
Литература
1.Акопян О.А., Иванюк О. А., Мещерякова М. А. Проблемы централизации
идецентрализации правового регулирования: мнение молодых ученых // Журнал российского права. 2008. № 8 (140). С. 144–157.
2.Бокач С. Б. Развитие мировой юстиции в Российской Федерации в 80– 90 гг. ХХ в // Вестник Амурского государственного университета. Серия: Гуманитарные науки. 2021. № 92. С. 40–51.
3.Головко Л.В. и др. Институт мирового судьи: история, теория, законодательство, практика: монография / Под ред. Д. В. Зотова. Воронеж: Издательский дом ВГУ, 2019. — 510 с.
4.Кононов П.И. О понятии и видах административных дел в административном процессе // Журнал административного судопроизводства. 2018. № 2. С. 5–13.
5.Ландерсон Н.В. О классификации административных деликтов, выявляемых в правовой системе Российской Федерации // Административное право и процесс. 2024. № 3. С. 17–23.
6.Носенко Л. И. Обеспечение права на судебную защиту по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений: проблемы систематизации законодательства Российской Федерации // Актуальные вопросы правового обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. М., 2023. С. 60–64.
7.Мишунина А. А.ПределызаконодательствасубъектовРоссийскойФедерации о мировых судьях // Власть. № 2. 2009. URL: https://sciup.org/170164730.
8.Муратшин Ф. Р. Нужен модельный региональный закон о мировых судьях: постановка проблемы / Ф. Р. Муратшин, Г. П. Муратшина // Правовое государство: теория и практика. 2014. № 2(36). С. 83–87.
9.Спиридонов П. Е. Административно-процессуальное законодательство
иадминистративная реформа в Российской Федерации: современное состояние и перспективы развития // Вестник Университета им. О. Е. Кутафина. 2018. № 1 (41). С. 151–157.
10.Старостин С. А. Современные проблемы правового регулирования административных процедур в предпринимательской деятельности // Lex Russica (Русский закон). 2018. № 8(141). С. 105–112.
11.Стахов А. И. Дела об административных правонарушениях как индифферентная категория юридических дел, разрешаемых в ходе административного процесса // Актуальные проблемы административного и адми- нистративно-процессуального права (Сорокинские чтения): Сб. статей по материалам международной научно-практической конференции, посвящённой памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации, заслуженного юриста Российской Федерации Аврутина Юрия Ефремовича в связи с 75 летием со дня рождения. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД РФ, 2022. С. 239–247.
65
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
12.Стахов А. И. Судебное административно-процессуальное право России: учебник и практикум для вузов / А.И. Стахов, П. И. Кононов, Н. В. Ландерсон, С. А. Порываев. М.: Юрайт, 2023. — 571 с.
13.Султанов К.А. К вопросу о практических проблемах выявления соотношения полномочий регионального и федерального законодателя при установлении административной ответственности (по материалам судебной практики) // Административное право и практика администрирования. 2023. № 4. С. 93–105.
УДК 342.92 ГРНТИ 10.17.01
Лупарев Евгений Борисович,
зав. кафедрой конституционного и административного права,
Кубанский государственный университет, д-р юрид. наук, профессор jeklouparev@yandex.ru
К вопросу о методе административного права
Аннотация. Рассматривается сформировавшийся в российской административ- но-правовой науке комментаторский подход к трактовке такого явления, как метод административного права. Существующие представления мало что дают для отграничения административного права от других отраслей публичного права, от конкурирующих и смежных норм. Сделан вывод о том, что общая классификация методов административного права на дозволение, предписание и запрет не имеют никакой практической значимости с точки зрения реального правоприменения. Для получения целостной и непротиворечивой картины методов административного права необходимо говорить о наличии специальных методов, выражающих специфику правового регулирования государственного управления. Методы административного права имеют отличительные черты от методов административно-процессуального права.
Ключевые слова: административно-процессуальное право, методы административного права, дозволение, запрет, предписание, публичный аутсорсинг, восходящее подчинение, властная диспозитивность
Luparev Evgeniy Borisovich, Head of the Department of Constitutional and Administrative Law Kuban State University, Krasnodar, Russia, Doctor of Law, Professor, jeklouparev@yandex.ru
On the Question of the Method of Administrative Law
Abstract. Currently, a commentary approach to the interpretation of such a phenomenon as the method of administrative law has been formed in Russian administrative
66
Лупарев Евгений Борисович
and legal science. Existing ideas do little to distinguish administrative law from other branches of public law, from competing and related norms.Based on the analysis, it was concluded that the general classification of administrative law methods into permission, prescription and prohibition have no practical significance from the point of view of real law enforcement. To obtain a complete and consistent picture of administrative law methods, it is necessary to talk about the presence of special methods that express the specifics of legal regulation of public administration. Administrative law methods have distinctive features from administrative procedural law methods.
Keywords: administrative procedural law, administrative law methods, permission, prohibition, order, public outsourcing, ascending subordination, power dispositivity.
Важность исследования такой категории, как метод правового регулирования, остается, порой, исключительно данью традиции в освещении вопросов отграничения административного права от других отраслей права.
В отличии от традиционного для римского права деления отраслей по критерию интереса, в германской традиции выделяются три теории разграничения публичного и частного права. Первая — это традиционная теория интересов. Вторая, что особенно важно для целей настоящего исследования, «основана на широко известном в российском праве методе регулирования, т. е. на разграничении отношений равных субъектов и субъектов подчиненных друг другу» 1. Третья теория, базируясь на критерии управомоченности, определяет, что к публичному праву относятся те предписания, которые управомачивают действовать государство или иного носителя публичной власти 2. Если придерживаться мнения о первой из названных теорий как о дани традиции, то что остается?
Контрпродуктивно трактовать публично-правовую сферу как исключительно сферу взаимоотношений подчинённых друг другу субъектов. Следовательно, остается «субъектная» теория, не лишённая внутренних противоречий, связанных с тем, что носитель публичной власти может быть наделен частноправовыми полномочиями. Полагаем, что публичное право может функционировать относительно автономно, но частное право не может жить без вмешательства публичного. В этой связи сторонники современной западной правовой традиции, как это не покажется странным нынешним отечественным либералам от науки, хорошо помнят высказывание В. И. Ульянова (Ленина), сделанное в 1921 г. о советской экономике
1 См.: Жалинский А., Рёрихт А. Введение в немецкое право. М., 2001. С. 125.
2 См.: Peine F. J. Allgemeines Verwaltungsrecht. 4 Aufl. — Heidelberg: C. F. Müller, 1998. С. 26.
67
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
и всё более приложимое к экономике других стран: «Для нас всё, что относится к экономике, является предметом публичного, а не частного права» 1. По сути, на новом витке истории признается кризис западной традиции права, без ссылок на которую до 2022 года не писалась ни одна отечественная более или менее серьезная работа по праву.
Несмотря на то, что ряд авторов, например Г. В. Мальцев, обращают внимание на то, что разделяется не само право, а его изучение 2, выделение публичных правоотношений — объективная реальность действующего законодательства, нашедшая отражение как в материальном административном праве, так и в административном процессе.
Сфера публичных общественных отношений многогранна, но ее отличительной чертой следует считать достижение общесоциальных целей. В силу того, что государство с точки зрения «этатистской концепции не может отвернуться от вмешательства в сферу, где превалируют личные интересы и степень этого вмешательства варьируется в зависимости от конкретных общественно-исторических условий можно выделить некую сферу общественных отношений, где частное не может существовать без публичного. Методы управления могут рассматриваться и как способы решения конкретных задач управления, и как способы организации самого субъекта управления 3. Любой метод управления реализуется через аппарат управления, составляющий структуру соответствующего органа. Имущественные отношения составляют предмет не только гражданско-правовых, но и административных правоотношений, и потому для разграничения этих категорий отношений и вытекающих из них споров соответственно ГК РФ указывает на метод гражданско-правового регулирования в п. 1 ст. 2 ГК РФ, который характеризуется равенством, автономией воли имущественной самостоятельностью участников гражданских правоотношений. Однако и административные правоотношения могут возникать между равноправными субъектами (например, споры, вытекающие из некоторых категорий административных договоров).
Демократия как политический режим, являющийся на сегодняшний день неким идеалом к которому стремятся большая часть так
1См.: Берман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. М., 1998.
С.49.
2 См.: Мальцев Г. В. Проблема частного и публичного права // Социология власти. 2003. № 3. С. 25.
3См.: Аппарат управления социалистического государства. Т. 1. М., 1976.
С.272.
68
Лупарев Евгений Борисович
называемых цивилизованных государств, предполагает учет воли не только демократического большинства, но и меньшинства. Более того, иногда учитываются специфические публичные интересы и отдельной личности, если, конечно, они не противоречат общеправовым и морально-нравственным дозволениям данного общества. Дозволение как один из методов административного права на протяжении ряда лет считался подчиненным по отношению к предписаниям и запретам. Для современного административно-пра- вового регулирования отдельных институтов административного права характерен разрешительный метод («разрешено только то, что записано в законе») 1. Разнообразие объектов управленческой деятельности предполагает сочетание в равной мере всех трех способов правового регулирования: дозволения, предписания и запрета. При значительной мобильности административного законодательства довольно трудно говорить о преобладании какого либо из указанных способов. Но там, где есть дозволения, им обязательно должны сопутствовать и запреты 2, определяющие границы дозволений. Следовательно, конструкция типа «разрешено всё, что прямо не запрещено законом» применима даже и там, где имеет место предписание. Реализация предписаний предполагает определенный уровень административного усмотрения 3, позволяющий как и в случае с дозволениями учитывать интересы как эффективности государственного управления, так и интересы лица, на которого направлено управленческое воздействие. Ю. Н. Старилов справедливо рассматривает административное усмотрение как вариант дозволения 4. Важно заметить, что одним из элементов административного усмотрения называется правильно понятый публичный интерес и сообразование с ним возможных действий и решений в рамках собственных полномочий 5. Невозможно представить себе, чтобы каждый
1 См.: Соловей Ю. П. Сыск как институт административного права. Институты административного права // Государство и право. 1999. № 10. С. 90.
2 См.: Слепченко Ю. Н. Запреты в административном праве: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2002. С. 15.
3 См.: Погорелова Н. С. Судейское усмотрение в производстве по делам об административных правонарушениях: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-н/Д., 2005. С. 10.
4 См.: Старилов Ю. Н. Сложный путь познания правового усмотрения: к чувству уверенности на основе ценностных ориентиров // Административное право и процесс. 2025. № 1. С. 15–25.
5 См.: Тихомиров Ю. А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4. С. 72.
69
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
носитель дискреционной административной власти понимал публичный интерес в унисон с его пониманием другими субъектами административных правоотношений и потому вызывает сомнение появившиеся утверждения о том, что общедозволительный принцип не подходит для регулирования деятельности в сфере государственного управления 1. Действительно, если поставить этот принцип во главу угла деятельности юрисдикционного органа или его представителя, то в скором времени в условиях нашей страны мы столкнемся со значительным объемом незаконных и необоснованных административных актов, что обусловлено как невысоким общим уровнем юридической грамотности субъектов правоприменения, так и умышленным злоупотреблением публичными правами. Огромный объем конкретных направлений управленческой деятельности опять возвращает нас к вопросу о чётком законодательном установлении управленческих процедур, чего в настоящий период времени нет. Конечно, есть сферы управления, где степень нормативной урегулированности достаточно высока (например, управление в области обороны, внутренних дел), но не везде дело обстоит таким образом. В любом случае в рамках разрешительного метода есть место дозволению и субъективному пониманию публичных прав. В то же время разрешительный метод вряд ли может быть приоритетно применен к иным участникам административных правоотношений, также являющихся носителями субъективных публичных прав, особенно если речь идет об управлении в отраслях экономики в условиях рыночных отношений, где понимание публичных прав базируется на таком методе государственного управления, как государственное регулирование, подразумевающее нормативно-правовые установления, в рамках которых субъект экономической деятельности относительно свободен и связан только условиями конкретного производства 2.
И все же, считаем, что в практическом смысле одни только общие методы не дают целостного представления об административном праве. Хотелось бы заявить, что специальные административно-пра- вовые методы, а если конкретно, то метод властной диспозитивности,
1 См.: Алексеев С. С. Право и перестройка. Вопросы, раздумья, прогнозы. М., 1987. С. 66–67; Матузов Н. И. Еще раз о принципе «не запрещенное законом дозволено» // Правоведение. 1999. № 3. С. 15.
2 См.: Лупарев Е. Б. Проблемы государственного регулирования сельского хозяйства в Российской Федерации (административно-правовые вопросы): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д. 1998. С. 11.
70