Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса, посвященной памяти Надежды Георгиевны Салищевой (к 100‑летию со дня рождения)
.pdf
Щепалов Станислав Владимирович
то есть административно-юрисдикционной деятельностью. Следуя дальнейшейлогикеученого 1,можноговорить,чтокритериямиразграничения структурных единиц административной юрисдикции были виды
ипорядки применения мер административного принуждения. В видении В. Д. Сорокина дифференциация административного процесса выразилась в видах административного производства, различавшихся по предметам рассмотрения 2. А.П. Шергин учитывал такие критерии, как субъект деятельности, характер дел, процедура рассмотрения
исредства применяемой защиты 3. М. В. Галкина упоминает в качестве критериев судебный или несудебный порядок, а также предмет производства 4. Обобщая мнения как классиков, так и иных известных ученых (И. В. Панова, В. В. Головко, Л. В. Сандалов, Ю. С. Сафронов, А. В. Корепина и др.), можно сказать, что мы имеем дело с самостоятельной структурной единицей в административной юрисдикции, если она обладает самостоятельными: а) субъектом юрисдикционной деятельности; б) ее предметом; в) процессуальным порядком.
Принадлежностьведущегосубъекта некисполнительной,аксудебной власти является заметной особенностью ПДОАП в СОЮ. Кроме того, Конституционный Суд РФ еще в Постановлении от 28.05.1999
№9-П охарактеризовал ПДОАП в СОЮ как правосудие. Предметом ПДОАП в СОЮ как и одноименного несудебного
порядка является дело об административном правонарушении. Но здесь оно имеет особенности. Назначение ряда строгих наказаний
всилу ст. 23.1 КоАП РФ отнесено только к судебной компетенции. Кроме того, дело об административном правонарушении, предстающее перед судьей, является административно-правовым конфликтом иного характера. Это не применение инспектором принудительных мер к лицу за административно-наказуемое нарушение законодательства. Перед судом предстает в полной мере конфликт между
публичной властью и частным лицом, связанный с намерением органа власти добиться официального порицания лица за неповиновение порядку управления. В связи с этим мнения о наличии в ПДОАП
вСОЮ функции судебного контроля за деятельностью публичной администрации заслуживают признания 5.
1 Там же. С. 40–46.
2 Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 8, 66–69. 3 Шергин А. П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 3, 17, 28, 29.
4 Административный процесс Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. Л. Л. Попов. М., 2023. С. 238–240.
5 См., например: Гюлумян В. Г. Административная ответственность в ретроспективе и перспективе // Lex russica. 2017. № 7. С. 151–165.
141
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
ПДОАП в СОЮ сегодня не обладает своим специализированным процессуальным порядком. Оно урегулировано тем же нормативным массивом (главы 29–30 КоАП РФ), что и рассмотрение таких дел должностными лицами. Однако многие положения кодекса указывают в качестве ведущего субъекта только на судью, а не «судью, орган, должностное лицо»: ст. 23.1, ч. 2 ст. 29.2, ч. 4 ст. 29.4 КоАП РФ и др.
При этом ПДОАП в СОЮ в ракурсе позиции Конституционного Суда РФ последовательно наделяется законодателем новыми особенностями, которые все заметнее отличают его от несудебного порядка. В судебном процессе появляются очертания нового субъекта процессуальных отношений, который в судебной практике обобщенно характеризуется как «представитель административного органа». Согласно появившемуся в 2005 г. второму абзацу ч. 2 ст. 29.11 КоАП РФ копия судебного постановления стала направляться также должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении. Должностное лицо, уполномоченное составлять протокол, с 2010 г. приобрело право обжаловать постановление судьи (ч. 1.1 ст. 30.1). В 2009 г. в ст. 30.9 введена часть 5. Она предоставила возможность должностному лицу обжаловать решение суда по жалобе на его постановление. С 2014 г. копия решения судьи по жалобе на судебное постановление направляется должностному лицу, составившему протокол (ч. 2.1 ст. 30.8), а копия решения по жалобе на постановление иного органа — в орган, вынесший постановление.
С 2011 г. решение судьи может быть обжаловано должностным лицом, вынесшим обжалованное постановление (ч. 4 ст. 30.12).. Тем самым основное процессуальное отношение в ПДОАП в СОЮ стало «мутировать», превращаясь из двухсубъектного (судья-привлекае- мый), в трехсубъектного (административный орган — судья — привлекаемый), что характерно для правосудия.
Тем не менее, и инспектор, и судья, рассматривают одноименные дела — дела об административных правонарушениях и назначают административные наказания. Это не позволяет окончательно разъединить ПДОАП на два административно-юрисдикционных производства. Поэтому будет правильным охарактеризовать ПДОАП как административно-юрисдикционное производство двуединое, состоящее из двух взаимосвязанных видов — несудебного производства
иПДОАП в СОЮ.
Вразнообразии административно-юрисдикционных производств судебный порядок лишь при поверхностном взгляде выглядит как
142
Щепалов Станислав Владимирович
посторонний. При внимательном изучении административно-про- цессуального законодательства оказывается, что ПДОАП находится на стыке двух групп административно-юрисдикционных производств: несудебных и судебных, хотя вторая группа еще находится на стадии формирования.
Помимо ПДОАП в СОЮ в структуре административно-юрисдик- ционного процесса формируются другие судебные производства.
1.Производство по обжалованию представлений об устранении причин и условий совершения административного правонарушения (ст. 29.13 КоАП). Представление является самостоятельной мерой административно-правового реагирования на нарушение порядка управления. Его вынесение не связано неразрывно
спривлечением к административной ответственности, и допускается даже при прекращении производства по делу 1. Этот акт выносится также органом административной юрисдикции, но его вынесение в отличие от привлечения к административной ответственности, не зависит от инициативы заинтересованных лиц. Порядок обжалования представления еще не сформировался. Как правило, оно обжалуется в рамках КоАП вместе с постановлением и пересматривается в рамках того же дела об административном правонарушении 2.
2.Судебное обжалование примененных мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Такой предмет судебного контроля тоже достаточно автономен от вопроса административной наказуемости содеянного. Чаще всего граждане оспаривают правомерность применения задержания транспортного средства 3. Иногда оспаривается административное задержание. Заметим, что частью 5 ст. 25.5 КоАП РФ защитнику и представителю в числе их процессуальных прав прямо предоставлено право обжаловать применение мер обеспечения производства по делу.
1 Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 30.09.2020 № 307-ЭС20-5995 по делу № А5621344/2019 // СПС «КонсультантПлюс».
2 Например, Постановление Верховного Суда РФ от 12.11.2021 № 5-АД21-
90-К2; Постановление Верховного Суда РФ от 14.02.2023 № 64-АД22-4-К9; Постановление Верховного Суда РФ от 08.02.2023 № 78-АД22-84-К3.
3 См., например, решение Верховного Суда Республики Карелия от 13.03.2019
№21-73/2019; решение Верховного Суда Республики Карелия от 17.03.2021
№12-41/2021; решение судьи Верховного Суда Республики Карелия от 09.06.2021
№12-132/2021 // СПС «КонсультантПлюс».
143
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
По смыслу позиций Конституционного Суда РФ 1 и Верховного Суда РФ 2 проверка законности применения обеспечительных мер по общему правилу осуществляется в рамках КоА П. Их оспаривание
всоответствии с КАС РФ допускается скорее как исключение если утрачена возможность их судебной проверки в базовом процессуальном порядке. Таким образом, с учетом прямого закрепления в КоАП права обжаловать меры обеспечения этот кодекс, очевидно, должен предусматривать такой порядок.
3.Судебное обжалование определения об отказе в удовлетворении ходатайства о восстановлении 20 дневного срока для уплаты административного штрафа в размере половины суммы. Этот институт начал формироваться после вынесения Конституционным Судом РФ постановления от 04.12.2017 № 35-П 3. Далее статья 32.2 КоАП РФ дополнилась частью 1.3–1, в силу которой такое ходатайство стало разрешаться определением судьи или должностного лица, вынесшего постановление. Появилась и возможность и обжалования в рамках главы 30 КоАП определения об отклонении ходатайства 4. Судебное обжалование отказа в предоставлении такой льготы вряд ли может считаться частью лишь исполнения постановления о назначении административного наказания. Остальные производства, связанные с его исполнением, направлены на детализацию механизма исполнения назначенного наказания, а не на явное смягчение самого наказания.
Нельзя не отметить и то, что не все производства, закрепленные
вКАС РФ и отнесенные к административному судопроизводству,
вполной мере укладываются в понятие административной юстиции. Помимо «классических» порядков оспаривания частными лицами различных публично-правовых актов, действий и решений (главы 21, 22, 24) в КАС закреплены судебные порядки применения мер административного принуждения по инициативе публичных органов. В рамках некоторых из них применяются меры административного принуждения в связи с совершением административноили уголовно-наказуемых деяний. В частности, это главы 28 (помещение
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.2009 № 9-П // Собрание законодательства РФ», № 27, 06.07.2009, ст. 3382 // СПС «КонсультантПлюс».
2П. 52 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации
№1 (2021), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 07.04.2021 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2021. № 7// СПС «КонсультантПлюс».
3 Постановление Конституционного Суда РФ от 04.12.2017 № 35-П // СЗ РФ.
2017. № 51. Ст. 7910.
4 Федеральный закон от 23.06.2020 № 187-ФЗ // СЗ РФ. 2020. № 26. Ст. 4001.
144
Щепалов Станислав Владимирович
вспецучреждение иностранного гражданина, подлежащего депортации) и 29 (установление административного надзора). Приведенные порядки не вписываются в концепцию административного судопроизводства как формы судебного восстановления ущемленных прав и свобод в сфере публичных правоотношений 1. Они скорее имеют сходство с административно-юрисдикционными производствами. В этих процессуальных рамках суд не восстанавливает нарушенные права, а защищает публичные интересы путем возложения дополнительных административных ограничений на лиц, совершивших противоправные деяния. Поэтому не исключено, что перечень судебных порядков, интегрированных в КАС РФ, целесообразно пересмотреть.
Таким образом, ПДОАП является сложным двуединым феноменом, состоящим из двух процессуальных институтов, эволюционирующих в самостоятельных направления. В свою очередь ПДОАП
вСОЮ сегодня является «материнским» судебным административ- но-юрисдикционным процессуальным порядком, на базе которого формируются и другие. Им предстоит институционализироваться
вближайшие годы. Поэтому вместо принятия ПКоАП РФ стоит подумать о том, чтобы исключить из КоАП лишь судебные адми- нистративно-юрисдикционные производства и выделить эти нормы
всамостоятельный федеральный закон или кодекс судебной административной юрисдикции. В этот нормативный акт могли бы также войти и некоторые пока включенные в КАС РФ, но чужеродные для административной юстиции судебные производства.
Литература
1.Административный процесс Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. Л. Л. Попов. М.: РГ-Пресс, 2023. — 352 с.
2.Гюлумян В. Г. Административная ответственность в ретроспективе
иперспективе // Lex russica. 2017. № 7. С. 151–165.
3.Зеленцов А. Б. Ответственность в судебном административном праве (научно-полемические заметки) // Журнал административного судопроизводства. 2018. № 1. С. 5–26.
4.Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М.: Юрид. лит., 1964.
5.Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М.: Юрид. лит., 1972. — 239 с.
6.Шергин А. П. Административная юрисдикция. М.: Юрид. лит, 1979.—143 с.
1 Зеленцов А. Б. Ответственность в судебном административном праве (научнополемические заметки) // Журнал административного судопроизводства. 2018. № 1. С. 21.
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
УДК 342.95 ГРНТИ 10.17.01
Гвоздев Дмитрий Владимирович,
докторант кафедры государственного управления юридического факультета, Белорусский государственный университет dvg 77@mail.ru
О предмете правового регулирования административно-правового института внесудебного разрешения административноправовых споров по законодательству Республики Беларусь
Аннотация. Анализируются особенности общественных отношений, складывающихся в процессе обжалования действий и решений должностных лиц органов публичной администрации в административном (внесудебном) порядке с точки зрения предмета правового регулирования самостоятельного административноправового института. Рассматриваются особенности построения системы права и ее соотношение с системой законодательства. Выделяются особенности объекта, субъектов и содержания данных правоотношений, обосновывается необходимость их комплексного правового регулирования.
Ключевые слова: система права, система законодательства, правовой институт, предмет правового регулирования, общественные отношения, объект, субъекты, содержание.
Gvozdev Dmitry Vladimirovich, Doctoral student of the Department of Public Administration, Faculty of Law, Belarusian State University, dvg 77@mail.ru
On the subject of legal regulation of the administrative legal institute for extrajudicial resolution of administrative legal disputes under the legislation of the Republic of Belarus
Abstract. The article analyzes the features of social relations that develop in the process of appealing the actions and decisions of officials of public administration bodies in an administrative (extrajudicial) manner from the point of view of the subject of legal regulation of an independent administrative-legal institution. For this purpose, the features of the construction of the legal system and its relationship with the legislative system are
146
Гвоздев Дмитрий Владимирович
studied. The features of the object, subjects and content of these legal relations are highlighted, and the need for their comprehensive legal regulation is substantiated. Keywords: system of law, system of legislation, legal institution, subject of legal regulation, social relations, object, subjects, content.
В самом широком смысле под системой права понимается совокупность нормативных и ценностных элементов, связанных между собой каузальными, функциональными, логически-смысловыми взаимосвязями в единую, иерархически организованную целостность, цель которой — регуляция социальных отношений 1.
С точки зрения общей теории права структурный аспект правовой системы всякого государства состоит в том, что все правовые нормы, входящие в действующее позитивное право, составляют единое целое (действующее право в целом), разделяемое по содержанию различных норм на соответствующие взаимосвязанные части структуры права и законодательства. Основанием такой содержательной структуры права и законодательства служит разнообразие видов общественных отношений, являющееся объективным, лежащим вне права критерием его разделения на различные части: отрасли, подотрасли, институты права. Такой объективный критерий деления единого
всвоей основе права на отрасли, институты и т. п. носит название предмета правового регулирования 2.
Г. В. Мальцев, анализируя правовые институты, выделяет их узловые моменты. Так, все они: «а) указывают на группу (комплекс, набор, совокупность) юридических норм, связанных между собой предметом правового регулирования; б) …данный предмет состоит из некоего множества близких, схожих, однородных, сопоставимых и сравнимых общественных отношений, способных составлять определенное обособленное единство; в) …группа норм, образующих юридический институт, оказывает аккордное регулятивное воздействие на общественные отношения, т. е. нормы права действуют не поодиночке, не выборочно, не в случайном сочетании, а вместе и совокупно
всоставе правового института» 3.
Анализируя систему административного права, следует согласиться с тем, что система административного права представляет собой многоуровневую структуру, в которой каждый компонент
1См.: Бачинин В. А. Энциклопедия философии и социологии права СПб., 2006.
С.795.
2 См.: Проблемы общей теории права и государства: Учеб. / Н. В. Варламова, В. В. Лазарев, В. В. Лапаева [и др.]; под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 2014. С. 355.
3 См.: Мальцев Г. В. Социальные основания права. М., 2011. С. 396.
147
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
взаимодействует с другим, обеспечивая гармоничное функционирование и развитие административно-правовой сферы в целом. Эта система способствует созданию благоприятного климата для реализации государственной политики, защиты прав и свобод граждан,
атакже поддержания правопорядка и общественной стабильности 1. Исходя из предмета правового регулирования выделяются следу-
ющие виды административно-правовых институтов: административ- но-правовые институты, направленные на реализацию прав и законных интересов граждан и организаций, институты, определяющие административно-правовые статусы субъектов административных правоотношений, правоохранительные административно-правовые институты и, в частности, институт обеспечения законности в деятельности органов государственного управления 2.
Учитывая то, что формой выражения правовых норм являются соответствующие источники той или иной отрасли права, в частности нормативные правовые акты, в контексте настоящего исследования актуальным видится вопрос о соотношении системы права и системы законодательства, поскольку он напрямую связан с особенностями нормативного правового регулирования общественных отношений.
В соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона Республики Беларусь от 17.07.2018 № 130-З «О нормативных правовых актах» 3 законодательство — система нормативных правовых актов, характеризующаяся их внутренней согласованностью, иерархией и обеспечивающая правовое регулирование общественных отношений. При этом система законодательства включает в себя как законодательные нормативные правовые акты, так и подзаконные.
Как отмечает О. Е. Мешкова: «Различия между системами права
изаконодательства в наиболее общем виде были сформулированы в ходе третьей научной дискуссии о системе права: 1) несовпадение объема; 2) различия по соотношению объективного и субъективного; 3) различие в системообразующих факторах системы права
исистемы законодательства; 4) неодинаковый уровень структурной упорядоченности, целостности (система права, в отличие от системы законодательства, является самоорганизующейся системой); 5) раз-
1 См.: Административное право: Учебник / Д. В. Гвоздев [и др.]; под. ред. Л. М. Рябцева, О. И. Чуприс. Минск, 2024. С. 21.
2 См.: Административное право: учебник. С. 22–23.
3 Закон Республики Беларусь от 17.07.2018 № 130-З: в ред. Закона Респ. Беларусь от 28.06.2024 № 15-З // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2024.
148
Гвоздев Дмитрий Владимирович
личие в соотношении статических и динамических свойств: система права более устойчива, инвариантна, чем система законодательства; 6) эти системы имеют определенные различия в закономерностях функционирования и развития» 1.
Таким образом, можно утверждать, что различные акты законодательства могут содержать в себе правовые нормы, регулирующие общественные отношения, являющиеся предметом правового регулирования самостоятельных правовых институтов. С другой стороны, в одном нормативном правовом акте могут содержаться правовые нормы, относящиеся к различным правовым институтам.
Рассматривая особенности административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере оспариваниярешений,действий(бездействия)органовпубличнойадминистрации и их должностных лиц (далее — оспаривание), следует отметить, что подавляющее большинство нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения, складывающиеся в различных сферах публичного управления, содержат в себе структурные элементы (статьи, главы, разделы), посвященные правовому регулированию общественных отношений, складывающихся в сфере оспаривания.
К таким нормативным правовым актам, например, можно отнести: Закон Республики Беларусь 28.10.2008 № 433-З «Об основах административных процедур» 2, Закон Республики Беларусь от 18.07.2011 № 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц» 3, Указ Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» 4, Налоговый кодекс Республики
1 См.: Мешкова О. Е. Соотношение системы права и системы законодательства/ Вестник Омского университета. 1998. № 1. С. 89.
2 Об основах административных процедур [Закон Республики Беларусь от 28.10.2008 № 433-З: в ред. Закона Респ. Беларусь от 07.12.2023 № 314-З // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2024.
3 Об обращениях граждан и юридических лиц Закон Республики Беларусь от 18.07.2011 № 300-З: в ред. Закона Респ. Беларусь от 17.07.2023 № 284-З // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2024.
4 О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь. Указ Президента Респ. Беларусь от 16.10.2009 № 510: в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 01.02.2024 № 37 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2024.
149
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
Беларусь 1, Закон Республики Беларусь от 10.01.2014 № 129-З «О таможенном регулировании» 2 и др.
Особенностью рассматриваемых источников административного права является то, что непосредственным предметом их правового регулирования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу специфических объектов (благ, на достижение которых направлена реализация прав и обязанностей их субъектов). К таким благам можно отнести законные интересы, реализуемые гражданами и организациями во взаимоотношениях с органами государства, соответствие определенной деятельности нормативным предписаниям, устанавливающим порядок ее осуществления, стабильное функционирование системы налогов, сборов (пошлин), взимаемых
вреспубликанский и местные бюджеты, реализация таможенной политики и т. д.
Помимо общественных отношений, являющихся непосредственным предметом их правового регулирования, все указанные нормативные правовые акты содержат нормы, регулирующие порядок оспаривания действий и решений государственных органов и их должностных лиц, совершение (принятие) которых входит в их компетенцию. Рассматриваемые общественные отношения по своей юридической природе являются факультативным (дополнительным) объектом правового регулирования рассматриваемых нормативных правовых актов, существование которого обусловлено наличием государственно-властных полномочий соответствующих государственных органов, осуществляющих публичное управление в различных сферах и возможностью нарушения прав и законных интересов подвластной стороны вследствие их ненадлежащей реализации.
Анализируя общественные отношения, составляющие предмет регулирования обозначенных норм, можно выделить ряд признаков, свидетельствующих об их схожести, близости и однородности и в то же время об отличии от общественных отношений, являющихся
1 Налоговый кодекс Республики Беларусь. Общая часть 19.12.2002 № 166- З: принят Палатой представителей 15.11.2002: одобр. Советом Респ. 02.12.2002:
вред. Закона Респ. Беларусь от 22.04.2024 № 365-З. // ЭТАЛОН. Законода-
тельство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2024.
2 О таможенном регулировании в Республике Беларусь [Электронный ресурс]: Закон Республики Беларусь от 10.01.2014 № 129-З: в ред. Закона Респ. Беларусь от 22.04.2024 № 366-З // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2024.
150