Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса, посвященной памяти Надежды Георгиевны Салищевой (к 100‑летию со дня рождения)
.pdf
Чумакова Ольга Владимировна
2.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994
№51-ФЗ(ред.от08.08.2024,сизм.от31.10.2024) //СПС«КонсультантПлюс».
3.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 23.11.2024) // СПС «КонсультантПлюс».
4.Таможенный кодекс Евразийского экономического союза» (ред. от 29.05.2019) (приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза) // СПС «КонсультантПлюс».
5.Федеральный закон от 08.08.2024 № 247-ФЗ «О внесении изменения в статью 32.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // СПС «КонсультантПлюс».
6.Распоряжение Правительства РФ от 12.09.2024 № 2503 р «Об утверждении перечня конфискованного имущества, явившегося орудием совершения или предметом административного правонарушения, подлежащего обращению в собственность субъектов Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
7.Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25.04.2011 № 6-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 3.7
ичасти 2 статьи 8.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью “СтройКомплект”» // СПС «КонсультантПлюс».
8.Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 // СПС «КонсультантПлюс».
9.Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23.11.2010 № 27 // СПС «КонсультантПлюс».
10.ПостановлениеПленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 // СПС «КонсультантПлюс».
11.Постановление Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 25.06.2021 № 16-2865/2021 // СПС «КонсультантПлюс».
12.Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2022 № 18АП 8036/2022 по делу № А34-42/2022 // СПС «Консультант Плюс».
13.Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 12.04.2022 по делу № А33-27920/2021 // СПС «КонсультантПлюс».
14.Обзор практики рассмотрения судами дел об административных правонарушениях, связанных с назначением административного наказания в виде конфискации, а также с осуществлением изъятия из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, вещей
ииного имущества в сфере оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, явившихся орудием совершения или предметом административного правонарушения» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.09.2018) // СПС «КонсультантПлюс».
15.Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.11.2022 №15АП 17086/2022поделу№А53-3224/2022 //СПС«Консультант Плюс».
121
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
16.Баранов В. М. Теория юридической ответственности. С. 27, 28. Лекция.
Н.Новгород: Нижегородский юридический институту МВД РФ, 1998. — 58 с
17.Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. М.: НОРМА, 2009. – 432 с.
18.Панкова О. В. Особенности конфискации и изъятия имущества по законодательству об административных правонарушениях // СПС «КонсультантПлюс».
19.Смоляков П. Н. Проблемы конфискации орудия совершения или предмета нескольких административных правонарушений // Административное право и процесс. 2016. № 7. С. 23–26.
УДК 342.924 РГНТИ 10.17.31
Чуряев Александр Владимирович,
судья Орловского областного суда, канд. юрид. наук churyaev@rambler.ru
Особенности оспаривания в судах решений органов публичной власти, ранее обжалованных в административном порядке
Аннотация. Статья посвящена процессуальным вопросам рассмотрения судами административных исковых заявлений об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, которые до этого были обжалованы в административном порядке. Автором обсуждаются различные позиции судов по этим вопросам, предлагаются варианты обеспечения единства судебной практики.
Ключевые слова: административная жалоба, административное судопроизводство, административный иск, вышестоящий орган, вышестоящее должностное лицо.
Churyaev Alexander Vladimirovich, judge of the Orel Regional Court, Candidate of Law, churyaev@rambler.ru
Features of challenging in courts decisions of public authorities previously appealed administratively
Abstract. The article is devoted to the procedural issues of consideration by the courts of administrative claims for challenging decisions, actions (inaction) of public authorities and their officials, which had previously been appealed administratively. The author discusses the various positions of the courts on these issues, and suggests options for ensuring the unity of judicial practice.
122
Чуряев Александр Владимирович
Keywords: administrative complaint, administrative proceedings, administrative claim, higher authority, higher official.
Частью 1 ст. 45 Конституции РФ каждому гарантируется государственная защита прав и свобод. Особое значение это правило приобретает в отношении оспаривания решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц.
Действующим законодательством предусмотрено несколько способов, которыми граждане могут воспользоваться по защите своих публичных прав, в том числе обратиться с соответствующей жалобой
ввышестоящий орган (к вышестоящему должностному лицу) либо подать административное исковое заявление в суд.
Первый из указанных способов—обращение в вышестоящий орган (к вышестоящему должностному лицу) — основывается на положениях Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», из которого следует, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц,
вгосударственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам (ч. 1 ст. 2). Разновидностью обращения закон называет в том числе жалобу — просьбу гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Помимо предусмотренных данным законом общих норм, в отдельных нормативных актах предусматриваются специальные правила административного оспаривания решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями. К примеру, такие нормы закреплены в Федеральном законе от 27.07.2010
№ 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», главой 2.1 которого предусмотрены специальные правила досудебного (внесудебного) обжалования заявителем решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо государственного или муниципального служащего, много-
123
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
функционального центра, работника многофункционального центра, а также организаций, привлеченных многофункциональным центром для осуществления своих функций, или их работников. В пояснительной записке к законопроекту, которым было предусмотрено дополнение положений данного Федерального закона приведенными положениями главы 2.1, отмечалось, что эти нормы направлены на более оперативное рассмотрение жалоб заявителей, чем это осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Кроме того, этими специальными нормами предусмотрен более широкий перечень организационных возможностей по подаче жалобы, а в отношении должностных лиц установлены более жесткие меры административной ответственности за ненадлежащее ее рассмотрение.
Обращение гражданина в суд с административным исковым заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего регламентировано положениями главы 22 КАС РФ.
По общему правилу, подача жалобы в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) и обращение с административным исковым заявлением в суд являются альтернативными способами защиты нарушенных публичных прав — гражданин, считающий свои права нарушенными, вправе воспользоваться любым из этих способов защиты прав по своему усмотрению. Причем каждый из этих способов защиты прав имеет как свои преимущества, так и недостатки.
Если рассматривать судебный порядок защиты прав, то он безусловно является более надежным с точки зрения гарантированности объективного и всестороннего рассмотрения жалобы. С учетом предусмотренных Кодексом административного судопроизводства РФ принципов независимости судей, равенства всех перед судом, состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда, суд рассматривает административный спор независимо от интересов ведомства, решение, действие (бездействие) которого оспаривается. В случае судебной защиты заявитель может быть уверен в том, что единственным критерием для рассмотрения его административного искового заявления будет
124
Чуряев Александр Владимирович
проверка законности оспариваемого акта. Причем с учетом распределенного законом бремени доказывания орган или лицо, наделенные публичными полномочиями, обязаны сами представить суду доказательства законности оспариваемого акта, административный истец лишь доказывает нарушение своих прав. Выгодно отличает судебный порядок и то, что при рассмотрении дела суд обязан непосредственно исследовать все доказательства, в том числе заслушать объяснения сторон, рассмотреть их ходатайства.
Достоинством же административного способа защиты прав является его оперативность. В отличие от достаточно громоздкой процедуры судебного разрешения спора, предполагающей возможность неоднократного отложения судебных заседаний и продления процессуального срока рассмотрения дела, административный порядок предполагает более быструю процедуру рассмотрения жалобы. В этом случае заявителю также не требуется уплачивать государственную пошлину, составлять жалобу по специальным требованиям к ее форме и содержанию, а также совершать действия по извещению заинтересованных лиц о поданной жалобе. Поскольку рассмотрение жалобы производится, как правило, в заочном режиме, то заявителю не придется нести расходы на оплату представителя с юридическим образованием. Немаловажным является и то, что по результатам рассмотрения административной жалобы вышестоящий орган (вышестоящее должностное лицо) вправе самостоятельно переоценить обстоятельства спора и принять новое решение, разрешив вопрос по существу, в отличие от суда, который, как правило, при установлении незаконности оспариваемого акта лишь обязывает орган или лицо, наделенные публичными полномочиями, повторно рассмотреть спорный вопрос. В отличие от суда вышестоящий орган (вышестоящее должностное лицо) всегда вправе проверить оспариваемый акт не только на его соответствие закону, но и с точки зрения целесообразности его принятия (совершения).
Именно поэтому, учитывая баланс возможностей указанных способов защиты, многие граждане предпринимают последовательно попытки защиты своих публичных прав, сначала подавая жалобу вышестоящему органу (вышестоящему должностному лицу), а при безуспешности этой попытки, — обращаясь с административным исковым заявлением в суд.
В этом случае административным истцам следует учитывать положения п. 7 ч. 2 ст. 125, п. 9 ч. 2 ст. 220 КАС РФ, которые обязывают их указывать в административном исковом заявлении сведения о том,
125
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
подавалась ли в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу жалоба по тому же предмету, который указан в подаваемом административном исковом заявлении.
Это требование предусмотрено для того, чтобы исключить возможность повторной оценки судом законности административного акта, уже отмененного в порядке административного обжалования, а также учесть возможные изменения, внесенные вышестоящим органом (вышестоящим должностным лицом) в обжалуемый административный акт. Согласно складывающейся судебной практике
вслучае предварительного обжалования административного акта
вадминистративном порядке, суд привлекает к участию в деле
вкачестве заинтересованного лица вышестоящий орган (вышестоящее должностное лицо), рассмотревший такую жалобу.
Иногда, когда административный способ защиты не принес желаемого результата, административные истцы помимо оспаривания в суде основного административного акта заявляют также требования об оспаривании в судебном порядке решения вышестоящего органа (вышестоящего должностного лица), которым их административная жалоба полностью или в части оставлена без удовлетворения.
Вцелом, суды такую возможность допускают. Наибольшая практика по этому вопросу наработана по оспариванию решений налоговых органов.
Так, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в п. 75 постановления от 30.07.2013 № 57 «О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации» разъяснил, что решение вышестоящего налогового органа, принятое по жалобе налогоплательщика, может являться самостоятельным предметом оспаривания в суде, если оно представляет собой новое решение, а также по мотиву нарушения процедуры его принятия либо по мотиву выхода вышестоящего налогового органа за пределы своих полномочий.
С учетом этого, если вышестоящим органом решение нижестоящего налогового органа оставлено без изменения, то предмет оспаривания выбирается налогоплательщиком самостоятельно — им может быть оспорено решение нижестоящего налогового органа как отдельно, так и совместно с решением вышестоящего органа.
Однако неоднозначным является вопрос о возможности оспаривания налогоплательщиком исключительно решения вышестоящего
126
Чуряев Александр Владимирович
налогового органа, которым оставлено без изменения решение нижестоящего налогового органа.
Например, соглашаясь с такой процессуальной возможностью Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ
вопределении от 17.07.2018 № 307-КГ18-1836 на этот счет указала, что решение вышестоящего налогового органа неразрывно связано с решением налоговой инспекции о привлечении налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения. Оба названных решения приняты в рамках одного производства по делу о нарушении законодательства о налогах и сборах, возбужденного по результатам налоговой проверки. Из основания заявленного требования следует, что налогоплательщик был не согласен именно с результатами налоговой проверки, в связи с чем следует исходить из того, что посредством предъявления требования об оспаривании решения вышестоящего налогового органа налогоплательщик фактически одновременно поставил и вопрос о законности решения инспекции.
Определением этой же Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 15.04.2022 № 305-ЭС21-27837 признано отсутствие у налогоплательщика права оспаривания таких решений. Судебная коллегия
вэтом определении исходила из того, что вынесенное вышестоящим налоговым органом решение, которым решение налоговой инспекции оставлено без изменения, само по себе не нарушает прав налогоплательщика и не устанавливает для него новых налоговых обязанностей. Следовательно, такое решение вышестоящего налогового органа не могло быть рассмотрено судами как самостоятельный предмет обжалования, в связи с чем производство по делу в указанной части подлежит прекращению.
Сучетом приведенной в п. 75 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30.07.2013 № 57 «О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации» правовой позиции представляется верным все же исходить из того, что решение вышестоящего налогового органа, оставившее без изменения решение нижестоящего налогового органа, по общему правилу не подлежит самостоятельному обжалованию. В этом случае суду следует разъяснить налогоплательщику право оспорить решение нижестоящего налогового органа, а в случае если налогоплательщик будет настаивать на оспаривании именно решения вышестоящего налогового органа, выражая согласие с решением нижестоящего налогового органа, — суду следует прекратить производство
127
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
по делу со ссылкой на п. 1 ч. 1 ст. 128, п. 1 ч. 1 ст. 194, ч. 1 ст. 225 КАС РФ.
Аналогичная позиция следует из определения Конституционного Суда РФ от 24.02.2011 № 194-О-О, в котором указано, что решение вышестоящего налогового органа может рассматриваться как нарушающее права заявителя только в том случае, если оно представляет собой новое решение.
В качестве исключения из этого правила можно представить лишь случаи, когда при рассмотрении жалобы налогоплательщика вышестоящий налоговый орган действовал за пределами своих полномочий либо допустил нарушение установленного порядка рассмотрения жалобы. В приведенной ситуации право на обжалование решения вышестоящего налогового органа у налогоплательщика сохраняется, поскольку он вправе рассчитывать на рассмотрение его жалобы компетентным должностным лицом в рамках установленной процедуры, и суд — это правомерное стремление должен поддерживать.
Приведенные разъяснения в силу единой правовой природы могут быть применены не только к налоговым, но и к иным публичным правоотношениям, предполагающим возможность оценки вышестоящими органами и лицами, наделенными публичными полномочиями, решений нижестоящих органов и лиц, и оспаривания их актов в судах.
Литература
1.Кодекс административного судопроизводства РФ // СПС «Консультант Плюс».
2.ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» // СПС «Кон- сультантПлюс».
3.ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СПС «КонсультантПлюс».
128
Шалманов Евгений Григорьевич
УДК 34 ГРНТИ 10.17.39
Шалманов Евгений Григорьевич,
начальник Управления по тарифным и налоговым спорам
Правового департамента ПАО «Россети» E-mail: kitaigorod7@yandex.ru
Использование больших данных в доказывании по внесудебным и судебным
административным делам: теория и практика
Аннотация. Рассматриваются теоретические аспектов применения больших данных в доказывании. Анализируются правовые аспекты использования данного средства доказывания. Приведены практические примеры использования больших массивов данных в административных делах.
Ключевые слова: большие данные, технологии обработки данных, искусственный интеллект, машинное обучение, алгоритмы, административные процессы, доказательная база, правопорядок, персональные данные, защита данных, правовое регулирование, эффективность, объективность, оптимизация, прогнозирование, качество, кибербезопасность, внесудебные процедуры, судебные процессы.
Shalmanov Evgeny Grigorievich, Head of the Department for Tariff and Tax Disputes of the Legal Department PJSC ROSSETI, kitaigorod7@yandex.ru
The use of big data in evidence in extrajudicial and judicial administrative cases: theory and practice
Abstact. The article is devoted to the consideration of the theoretical aspects of the use of big data in evidence. The author analyzes the legal aspects of using this means of proof. Practical examples of using large amounts of data in administrative matters are given.
Keywords: big data, data processing technologies, artificial intelligence, machine learning, algorithms, administrative processes, evidence base, law and order, personal data, data protection, legal regulation, efficiency, objectivity, optimization, forecasting, quality, cybersecurity, extrajudicial procedures, lawsuits.
Большие данные — это массивы структурированной и неструктурированной информации, которые требуют специализированных инструментов для хранения, анализа и обработки. Их основные характеристики — это объем, скорость поступления, разнообразие источников и достоверность. В юридической сфере источниками больших данных могут быть: а) государственные базы данных (например, реестры юридических лиц, кадастровые записи); б) данные социальных
129
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса
сетей и интернет-ресурсов; в) данные геолокации; г) информация с камер видеонаблюдения и другие массивы данных.
Эти источники предоставляют как количественные, так и качественные данные, которые могут быть использованы для анализа доказательной базы в административных делах.
Основная задача больших данных в юридической практике — это улучшение эффективности доказательной базы путем применения методов анализа, которые традиционные средства не могут обеспечить. В контексте административных дел это выражается в следующих направлениях: а) автоматизация сбора и анализа данных: использование алгоритмов машинного обучения для быстрого выявления значимых фактов; б) прогнозирование исходов дел: анализ исторических данных и моделей поведения может помочь предсказать вероятность успеха или неудачи в конкретных административных спорах; в) объективизация доказательной базы: большие данные предоставляют более широкий спектр информации, что минимизирует риски субъективных ошибок при оценке доказательств.
Однако с использованием больших данных возникают вопросы, связанные с юридической легитимностью использования информации, защитой персональных данных, а также с проблемой надежности и точности получаемых данных.
Практическое применение больших данных в административных делах.
1. Внесудебные административные процедуры в административной практике включают разбирательства, где не требуется участие суда, например, рассмотрение жалоб, проверок соблюдения нормативных актов и принятие административных решений органами власти. В этих процессах большие данные могут быть использованы следующим образом: а) мониторинг и контроль соблюдения законодательства: анализ массивов данных позволяет автоматизировать проверку соответствия действий граждан и организаций установленным правилам, например, налоговые проверки; б) анализ жалоб и обращений: большие данные позволяют быстро и эффективно обработать множество обращений граждан, выявляя закономерности, которые могут указывать на системные проблемы; в) обеспечение прозрачности процессов: использование больших данных делает административные процедуры более прозрачными и подконтрольными обществу, что минимизирует возможность коррупционных действий.
130