Административные суды. Монография

3.1.Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов

атакже специфической функцией арбитражного суда при рассмотрении этих дел, состоящей в защите прав и интересов предпринимателей и осуществлении судебного контроля за законностью действий властных органов по отношению к хозяйствующим субъектам.

Вп. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ дан перечень сфер деятельности, в рамках которых нормативные правовые акты, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности, оспариваются в арбитражном суде. Причем такие дела рассматриваются арбитражным судом независимо от того, являются ли заявителями организации, индивидуальные предприниматели или граждане.

Законом также может быть отнесено рассмотрение названных споров, возникших в иных сферах деятельности.

Круг лиц, которые вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, предусмотрен в ч. 1 ст. 192 АПК РФ. Это граждане, организации и иные лица, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим бóльшую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Вслучаях, предусмотренных законодательством, с таким заявлением могут обратиться и иные лица.

Прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим бóльшую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, указанные органы могут обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов только в случае, если такое право предоставлено законом, а также в защиту интересов граждан и предпринимателей (прокурор) или

71

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

публичных интересов (государственные и иные органы). Возможность обращения в арбитражный суд указанных в ч. 2 ст. 192 и ст. 53 АПК РФ органов с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов также зависит от того, относится ли к подведомственности арбитражных судов в соответствии с федеральным законом рассмотрение дел об оспаривании конкретных нормативных правовых актов.

В ч. 3 ст. 192 АПК РФ предусмотрено правило, в соответствии с которым обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в арбитражный суд, если федеральным законом не установлено иное.

Статья 193 АПК РФ устанавливает особые требования к заявлению о признании нормативного правового акта недействующим.

Заявление о признании нормативного правового акта недействующим должно соответствовать требованиям, предусмотренным ч. 1, п. 1, 2 и 10 ч. 2, 3 ст. 125 АПК РФ. Кроме того, в заявлении должны быть указаны:

1)наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;

2)название, номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные об оспариваемом нормативном правовом акте;

3)права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются этим оспариваемым нормативным правовым актом или его отдельными положениями;

4)название нормативного правового акта, который имеет бóльшую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения;

5)требование заявителя о признании оспариваемого акта недействующим;

6)перечень прилагаемых документов.

Особое внимание заявителя и суда должно быть обращено на указание, какие конкретно права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности нарушаются, по мнению заявителя, оспариваемым актом.

В этом требовании фактически содержится повод для проверки оспариваемого акта судом. Без него суд не имел бы оснований для

72

3.1. Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов

нормоконтроля, поскольку указание на нарушение прав является обязательным условием обращения в арбитражный суд.

К заявлению прилагаются документы, указанные в п. 1–5 ст. 126 АПК РФ, а также текст оспариваемого нормативного правового акта.

В частности, заявитель должен подтвердить направление копии заявления и прилагаемых к нему документов другим лицам, участвующим в деле; уплату государственной пошлины и другие документы, в том числе подтверждающие обстоятельства, положенные истцом в основу своих требований.

Согласно ч. 3 ст. 193 АПК РФ подача заявления в арбитражный суд не влечет за собой автоматического приостановления действия оспариваемого акта. Однако заявитель не лишен права на общих основаниях заявить ходатайство об обеспечении иска, в том числе и путем приостановления действия оспариваемого акта до разрешения спора по существу.

Соблюдение заявителем требований по оформлению заявления обеспечивает ему право на принятие заявления к производству арбитражного суда и возбуждение производства в соответствии со ст. 127 АПК РФ. В случае обнаружения при принятии заявления несоответствия заявления установленным требованиям о его форме и содержании, арбитражный суд может оставить заявление без движения или возвратить его в соответствии со ст. 128 и 129 АПК РФ.

Особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов, делающие процедуру рассмотрения отличной от процедуры рассмотрения гражданских дел в арбитражном суде, предусмотрены в ст. 194 АПК РФ.

Во-первых, дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается коллегиальным составом суда. В соответствии со ст. 17 АПК РФ коллегиальный состав должен состоять из трех судей. При этом для рассмотрения дел данной категории не могут привлекаться арбитражные заседатели, поскольку в силу ч. 3 ст. 17 АПК РФ арбитражные заседатели не могут быть привлечены к рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Во-вторых, установлен разумный срок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов, не превышающий трех месяцев со дня поступления заявления в суд. Причем в этот срок включается срок на подготовку дела к судебному разбирательству и приня-

73

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

тие решения по делу. В делах об оспаривании нормативных правовых актов стадия подготовки дела к судебному разбирательству не ограничивается определенным сроком, но она обязательно должна быть осуществлена в соответствии с общими правилами (гл. 14 АПК РФ).

В-третьих, совокупность и взаимосвязь положений ст. 192 и ч. 5 ст. 195 АПК РФ с учетом их конституционно-правового смысла в системе действующего арбитражно-правового регулирования предполагает, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда этот нормативный акт решением принявшего его органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица признан утратившим силу, либо в случае, когда срок действия этого нормативного правового акта истек после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами1.

На стадии подготовки дела к судебному разбирательству судья должен выяснить, соблюдены ли условия обращения в арбитражный суд, является ли арбитражный суд компетентным судом по рассмотрению данного спора.

Арбитражный суд обязан известить о времени и месте судебного заседания заявителя, орган, принявший оспариваемый нормативный акт, а также иных заинтересованных лиц. Неявка указанных лиц не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной.

Закон предоставляет арбитражному суду право признать обязательной явку в судебное заседание представителей государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, и вызвать их в судебное заседание для дачи объяснений. Такое требование суда является обязательным для тех лиц, кому оно адресовано (ч. 1 ст. 16 АПК РФ). Нарушение этого требования суда является основанием для применения штрафных санкций к лицу, не явившемуся в судебное заседание.

1См.: Определение КС РФ от 12 июля 2006 г. № 182-О // СЗ РФ. 2006. № 40. Ст. 4204.

74

3.1. Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет функции нормоконтроля, проверяет оспариваемый акт или отдельные его положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим бóльшую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

При этом, как следует из ч. 5 ст. 194 АПК РФ, арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.

Следует обратить внимание на то, что указание в заявлении, адресованном в арбитражный суд, на нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности является лишь поводом для проверки судом законности оспариваемого акта, основанием для судебного контроля.

Оценку нормативному правовому акту арбитражный суд должен дать независимо от того, установит ли он нарушение прав заявителя оспоренным актом или нет, поскольку такой акт адресован неопределенному кругу лиц. При проверке оспариваемого акта необходимо установить, действительно ли акт носит нормативный характер, зарегистрирован ли он в установленном порядке, был ли опубликован и доведен ли до всеобщего сведения.

Важной особенностью рассмотрения дел в порядке административного судопроизводства, как уже отмечалось, является возложение бремени доказывания соответствия оспариваемого акта иному нормативному правовому акту, имеющему бóльшую юридическую силу, наличие полномочий для его принятия, обстоятельств, послуживших основанием для принятия акта, на орган или лицо, принявших этот акт. Именно эти правила и требования изложены в ч. 6 ст. 194 АПК РФ.

Тем самым в законе установлены процессуальные гарантии для защиты прав предпринимательских структур, учитывающие юридическое неравенство сторон. И если указанные органы не представили соответствующих доказательств, суд должен истребовать их по собственной инициативе от органа или лица, принявших оспариваемый акт (ч. 5 ст. 66 АПК РФ).

75

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

Часть 7 ст. 194 АПК РФ предусматривает условия, при наличии которых арбитражный суд прекращает производство по делу: если имеется вступившее в законную силу решение суда по ранее рассмотренному делу, проверившего по тем же основаниям соответствие оспариваемого акта иному нормативному правовому акту, имеющему бóльшую юридическую силу.

Поскольку на арбитражный суд возложены государственные функции судебного контроля, реализуемые им при проверке нормативных правовых актов, то отказ заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования, а также признание требования органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, не препятствуют рассмотрению арбитражным судом дела по существу (ч. 8 ст. 194 АПК РФ).

Названные полномочия суда обосновываются тем, что нормативный правовой акт устанавливает правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение и действуют независимо от того, прекратились ли конкретные правоотношения, предусмотренные этим актом1.

Решение по делу об оспаривании нормативного правового акта принимается арбитражным судом по правилам принятия решений арбитражным судом первой инстанции, установленным в гл. 20 АПК РФ.

По результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд может принять одно из двух решений: либо о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему бóльшую юридическую силу, либо о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющими бóльшую юридическую силу, и не действующими полностью или в части (ч. 2 ст. 195 АПК РФ).

1См.: Анохин В.С. Оспаривание нормативных правовых актов // Арбитражная практика. 2005. № 11, № 12; Он же. Оспаривание решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей // Арбитражная практика. 2005. № 3; Он же. Привлечение к административной ответственности предпринимателей и юридических лиц // Арбитражная практика. 2005. № 1.

76

3.1. Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов

Следует иметь в виду, что арбитражный суд только признает нормативный правовой акт именно не действующим, т.е. не подлежащим применению. Оспоренный нормативный акт должен быть приведен

всоответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим бóльшую юридическую силу. Решение арбитражного суда, установившее незаконность оспариваемого акта, не аннулирует его, в отличие от признания недействительным ненормативного правового акта. Однако в этом, как представляется, состоит отрицательный элемент законодательства. Судебные решения, даже КС РФ в части признания правового нормативного акта недействующим, остаются долгое время (или вообще) «неприкосновенными» и неизменными в своей незаконной сути. Законодатель между тем даже не предусматривает обязанности органа, издавшего неправомерный нормативный правовой акт, уведомить соответствующий суд об исправлении ошибок. Не выполняется и требование о публикации решения суда о признании правового акта недействующим, и население, заинтересованные лица остаются в неведении о существовании оспоренного правового акта нормативного характера. Устранение этих пробелов

взаконодательстве могло бы способствовать укреплению законности и созданию правового государства.

Вч. 3 ст. 195 АПК РФ установлены требования к оформлению резолютивной части решения по делу об оспаривании нормативного правового акта.

Врезолютивной части такого решения должны содержаться:

1)наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, его название, номер, дата принятия акта;

2)название нормативного правового акта, который имеет бóльшую юридическую силу и на соответствие которому проверен оспариваемый акт;

3)указание на признание оспариваемого акта соответствующим нормативному правовому акту, имеющему бóльшую юридическую силу, и на отказ в удовлетворении заявленного требования или на признание оспариваемого акта не со-

ответствующим нормативному правовому акту, имеющему бóльшую юридическую силу, и не действующим полностью или в части.

Кроме того, в резолютивной части решения должны содержаться указания о распределении судебных расходов между сторонами, срок и порядок обжалования и иные реквизиты (ст. 170 АПК РФ).

77

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

Решение по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия.

Вч. 5 ст. 195 АПК РФ установлены правовые последствия признания нормативного правового акта недействующим: этот нормативный акт не подлежит применению с момента вступления в законную силу решения арбитражного суда и должен быть приведен органом или лицом, принявшим оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим бóльшую юридическую силу.

Законодатель не определил механизм контроля за исполнением решения арбитражного суда по делу о признании недействующим нормативного правового акта в части приведения его в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим бóльшую юридическую силу. Но косвенный контроль за недействующим актом, представляется, установлен ч. 6 ст. 195 АПК РФ. В ней предусматривается, что копии решения арбитражного суда в срок, не превышающий 10 дней со дня его принятия, направляются лицам, участвующим в деле, в арбитражные суды в Российской Федерации, КС РФ, ВС РФ, Президенту РФ, в Правительство РФ, Генеральному прокурору РФ, Уполномоченному по правам человека в РФ, в Министерство юстиции РФ. Специфический круг лиц, получающих копии соответствующих решений арбитражных судов, предопределен, прежде всего, характером правоотношений и категорий дел, рассматриваемых в особом порядке. В копиях указанных решений арбитражных содержится информация не только о практике арбитражных судов, но, что более важно, информацию о наличии в стране недействующих нормативных правовых актов. Представляется, что, получив такую информацию, соответствующие органы Российской Федерации, субъектов РФ должны принимать адекватные меры по обеспечению единого правового поля на территории России.

Однако, как уже отмечалось, указанные органы, кому адресованы копии решений арбитражных судов, не реагируют даже на решения Конституционного Суда РФ. Поэтому с ноября 2010 г. такая рассылка копий решений орменена.

Вч. 7 ст. 195 АПК РФ установлен порядок обжалования решения арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта. Он отличается тем, что такие решения могут быть обжалованы

всуд кассационной инстанции, минуя апелляционную инстанцию, в месячный срок со дня вступления в законную силу.

78

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

Решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов, принятые ВАС РФ, не обжалуются в силу ч. 2 ст. 181 АПК РФ.

Наконец, последняя особенность судопроизводства арбитражного суда по делам об оспаривании нормативных правовых актов предусмотрена в ст. 196 АПК РФ. Вступившее в законную силу решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта направляется арбитражным судом в официальные издания государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, в которых был опубликован оспариваемый акт, и подлежит незамедлительному изданию.

При этом обязанность направления решения в соответствующие издания лежит на арбитражном суде, принявшем решение, а обязанность опубликования возлагается на соответствующие официальные издания. Кроме того, решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта подлежит публикации в «Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» и при необходимости в иных изданиях (ч. 2 ст. 196 АПК РФ), например, в изданиях федеральных арбитражных судов округов.

Следует иметь в виду, что с ноября 2010 г. в порядке гл. 24 АПК РФ рассматриваются и споры об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

3.2.Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц

Особенности рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, предусмотрены в гл. 24 АПК РФ. Имеются в виду особенности, отличающие административное судопроизводство, по правилам которого рассматриваются указанные дела, от искового судопроизводства гражданского, арбитражного.

В ч. 1 ст. 197 АПК РФ установлено, что поименованные дела рассматриваются арбитражным судом по правилам искового производ-

79

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

ства, предусмотренными АПК РФ, но с некоторыми особенностями, которые установлены в гл. 24 АПК РФ.

Статья 197 АПК РФ расширила круг должностных лиц, чьи решения и действия (бездействие) могут быть обжалованы в порядке оспаривания ненормативных правовых актов за счет контролирующих органов, наделенных публичными полномочиями, и судебных приставов-исполнителей. Последние не были указаны в числе субъектов правоотношений по оспариванию нормативных правовых актов. Однако в ст. 128 Закона об исполнительном производстве предусматривается обжалование в арбитражный суд действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя, но механизм рассмотрения таких жалоб Законом об исполнительном производстве не определен.

Правила административного судопроизводства, по которым рассматриваются дела об оспаривании ненормативных правовых актов (ст. 197 АПК РФ), распространены теперь и на оспаривание решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя.

Основанием для возбуждения производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия иных органов, должностных лиц является заявление заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов или о признании незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов и лиц (ч. 2 ст. 197 АПК РФ). Дела об оспаривании действий судебного пристава-исполнителя должны теперь возбуждаться в арбитражном суде на основании заявления заинтересованного лица, а не жалобы.

В заявлении заинтересованного лица в арбитражный суд об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных, муниципальных и иных органов и должностных лиц обязательно должно быть указано, какие акты, решения, действия (бездействие), по мнению заявителя, следует признать недействительными или незаконными.

Правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений и действий (бездействия) незаконными наделены граждане, организации и иные лица, которые полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соот-

80