Административные суды. Монография

1. Административные суды: теоретико-правовые и правоприменительные обоснования

Создание на базе государственного и ведомственных арбитражей арбитражного суда позволило создать единую, но гибкую систему судебной власти в исторических условиях развития государственности в современной России.

Каждое государство, каждая правовая система по-своему решает проблемы устройства судебной власти: в мировой судебной практике используются и единое судоустройство, и создание специализированных судов по отраслям права.

В Российской Федерации действует единая судебная система со специализацией судов пока в виде арбитражных судов. Постановка вопросов о создании других специализированных судов (административных, патентных, налоговых) вполне оправданна и закономерна прежде всего с теоретической точки зрения. Но при этом не следует забывать, что специализация существует и применяется внутри всех судов, в том числе и арбитражных.

Идеологи создания самостоятельных административных судов, в том числе представители судов общей юрисдикции, по всей вероятности, исходят из того, что административным судам будут подсудны все публично-правовые споры физических и юридических лиц независимо ни от предметного, ни от субъектного характера этих споров. Однако они опасаются лишь одного: недостаточно будет нагрузки на административных судей для создания полноценных по составу судов, не всегда суды первой инстанции (а их предлагается создавать один на пять–шесть муниципальных районов) административных судов будут загружены.

Основания для опасений есть: создание мировой юстиции уже привело к тому, что районные суды оказались без нагрузки, вынужденно превратились в суды, не способные создавать коллегиальные составы для разрешения отдельных категорий дел. В настоящее время в стране происходит очередная реструктуризация судебной власти в виде объединения трех–четырех районных судов в один межрайонный, что, кстати, пока не соответствует действующему законодательству о судоустройстве. Но при создании административных судов нагрузка на судей судов общей юрисдикции и мировых судей значительно сократится и межрайонные суды придется снова укрупнять. Укрупнять придется и участки мировых судей, поскольку создатели административных

11

1. Административные суды: теоретико-правовые и правоприменительные обоснования

судов предполагают создать 400 судов первой инстанции и 21 окружной суд1.

Однако при проведении любой реформы, правовой и судебной в том числе, и не в меньшей мере, надо поступать так, чтобы не навредить, не разрушить то, что уже есть и успешно действует, чтобы новшества вводились на пользу общества, гражданина, страны. Упомяну лишь один принцип судопроизводства, принцип доступности правосудия. В свете настоящей работы я имею в виду лишь один аспект доступности правосудия: удобство обращения в суд по географическому, территориальному признаку. Будет ли обеспечена доступность к административному суду (а возможно, в связи с этим и к судам общей юрисдикции), первая инстанция которых будет иметь территорию шести муниципальных районов, а вторая — на четыре субъекта РФ. Думаю, ни для кого не может быть иного ответа, кроме отрицательного. Несомненно, что будут нарушены и такие принципы, как: состязательность процесса, равенство сторон и др. Вот уж действительно встанет вопрос: где граждане могут найти управу на чиновников?2 Для правильного рассмотрения публично-правовых споров нужны не новые суды, а совершенное процессуальное законодательство, регулирующее административное судопроизводство3.

В настоящее время административное судопроизводство, процесс, форма административного правосудия регулируется разрозненными правовыми нормами, которые включены прежде всего в ГПК РФ и АПК РФ, а также в ЗК РФ, КоАП РФ и в Закон о несостоятельности (банкротстве). Однако административное судопроизводство отличается существенными особенностями. Так, в ГПК РФ предусмотрено, что дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 23–26 ГПК РФ и другими федеральными законами. Производ-

1См.: Радченко В.И. Специализированные суды // ЭЖ-Юрист. 2007. № 3.

2См.: Ламонов Е.В. Кодекс административного судопроизводства — процессуальная форма деятельности административных судов // Российская юстиция. 2007. № 9. С. 8.

3См.: Петрова С. Необходимы процессуальные гарантии, а не новый суд // ЭЖ-Юрист. 2005. № 34.

12

1. Административные суды: теоретико-правовые и правоприменительные обоснования

ству в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, посвящен разд. III АПК РФ (гл. 22–26). Дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в разд. III АПК РФ, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом. Заявления по указанным делам подаются в арбитражный суд по общим правилам подсудности, предусмотренным АПК РФ, если в разд. III АПК РФ не установлено иное. В АПК РФ особо подчеркивается, что обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие) (ст. 189 АПК РФ). Эта обязанность позволяет нивелировать предполагаемое неравенство гражданина или коммерческой и иной организации и административного, властного органа.

Основные особенности административного судопроизводства в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах отражают специфику самих споров, отличающую их от частноправовых споров, гражданских дел и от уголовных дел; гражданский, уголовный, арбитражный процесс от процесса административного.

При отсутствии самостоятельного закона об административном процессе правоприменители с определенным успехом, но не без проблем руководствуются соответствующими нормами АПК РФ и ГПК РФ. Возможно ли и целесообразно ли иметь отдельный общий для судов общей юрисдикции и арбитражных судов кодекс административного судопроизводства — покажет время и практика. Но уже в переходный период разработки новейшего законодательства РФ очевидно, что совместить два процесса в одном законодательном акте — проблематично. Утверждение же о том, что рассмотрение гражданских и арбитражных дел не имеет каких-либо принципиальных различий, а потому нет необходимости иметь АПК РФ

13

1. Административные суды: теоретико-правовые и правоприменительные обоснования

иГПК РФ1, что единство законодательства о судопроизводстве в судах общей юрисдикции и арбитражных судах должно привести к созданию единого гражданского процессуального кодекса, содержащего раздел об особенностях рассмотрения споров, связанных с экономической, в том числе предпринимательской деятельностью2, не основано ни на практике судопроизводства, ни на законе и теоретически пока не доказано: особенности уже разработаны для обеих ветвей судебной власти, осуществляющих административное правосудие, но единства в правилах и подходах в них так и нет.

Следует заметить, что дискуссия о создании отдельного законодательства, кодекса арбитражного судопроизводства велась еще в доперестроечный период и базировалась она на соотношении гражданского права и, соответственно, гражданского и арбитражного процесса.

Одни авторы, сторонники хозяйственного, теперь предпринимательского права, исходили из представления хозяйственного права как самостоятельной отрасли права, наряду с гражданским правом. Они считали, что самостоятельному хозяйственному праву должна соответствовать и самостоятельная процессуальная форма — хозяйственный процесс, опосредуемый хозяйственно-процессуальным правом3. По мнению представителей науки хозяйственного (предпринимательского) права, спор из гражданского правоотношения опосредуется гражданским процессом, а спор из хозяйственного правоотношения — самостоятельным арбитражным процессом. Эти идеи поддерживаются и развиваются и в настоящее время4, она была близка к материализации через принятие хозяйственного кодекса в начале 1990-х гг., но воплотилась лишь в АПК РФ в 1992 г.

Противоположную точку зрения занимает другая группа, представители единого гражданского права, не признающие самостоя-

1См.: Павлушина А.А. Теория юридического процесса: итоги, проблемы, перспективы развития. Самара, 2005. С. 88.

2См.: Попондопуло В.Ф. Система третьей власти: от горизонтальной организации к вертикальной // Закон. 2004. № 10. С. 115.

3См., напр.: Теоретические проблемы хозяйственного права / под ред. В.В. Лаптева. М., 1975. С. 333; Арбитражный процесс в СССР / под ред. А.А. Добровольского. М., 1983. С. 23.

4См., напр.: Анохин В.С. Предпринимательское право: курс лекций. М., 2009.

14

1. Административные суды: теоретико-правовые и правоприменительные обоснования

тельности арбитражной процессуальной формы, считающие ее лишь частью гражданской процессуальной формы1.

Эта точка зрения базируется на ГК РФ, который регулирует горизонтальные, равноправные отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, и с их участием (ст. 2 ГК РФ). Ттем не менее законодательная и правоприменительная практика пошли по пути создания не только АПК РФ, но и самостоятельной ветви судебной власти — системы арбитражных судов в Российской Федерации, которая в настоящее время успешно осуществляет правосудие в сфере экономики. А современная рыночная экономика в нашей стране регулируется не столько гражданским правом и опосредуется не только гражданским судопроизводством.

Утверждение о том, что принятие самостоятельного АПК РФ наряду с ГПК РФ, как вынужденное разделение единого гражданского судопроизводства по причине неприспособленности судов общей юрисдикции в начале перестройки, бездоказательно и бесперспективно2.

Во-первых, ни о каком приспособлении судов общей юрисдикции к рассмотрению хозяйственных споров ни в начале перестройки, ни теперь, ни в прошлые этапы советского периода не могло быть речи хотя бы потому, что в России никогда специально не учили и не готовили ни судей, ни государственных арбитров, рассматривавших хозяйственные споры в доперестроечное время, и арбитражные суды с самого начала их деятельности и до настоящего времени комплектуются отнюдь не за счет судей судов общей юрисдикции. И судьи судов общей юрисдикции, как и бывшие государственные арбитры, в основном быстро и безболезненно приспособились бы к рассмотрению хозяйственных, предпринимательских споров, если бы такая потребность возникла. Но в этом вряд ли возникнет необходимость уже потому, что передача всего объема дел, рассматриваемых арбитражными судами, в районные суды общей юрисдикции нереальна.

1См.: Зайдер Н.Б. Предмет и система советского процессуального права // Правоведение. 1962. № 3. С. 70; Каллистратова Р.Ф. Органы арбитража в условиях новой системы планирования и руководства народным хозяйством // Уч. зап. ВНИИ СЗ. Вып. 9. М., 1966. С. 113.

2См.: Слепченко Е.В. Гражданское судопроизводство в арбитражных судах // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. № 1. С. 10.

15

1. Административные суды: теоретико-правовые и правоприменительные обоснования

Во-вторых, система арбитражных судов в своем развитии и правовом регулировании арбитражного судопроизводства настолько ушли вперед по сравнению с судоустройством и судопроизводством гражданским, что их нивелирование и объединение стало бы просто губительно и разрушительно для всей судебной системы.

В связи с этим заслуживает внимания точка зрения известного юриста современности судьи КС РФ в отставке, заслуженного деятеля науки РФ, заведующей кафедрой судебной власти и организации правосудия государственного университета — Высшей школы экономики, профессора Т.Г. Морщаковой, которая отмечает, что «административное судопроизводство серьезно отличается по своим чертам от других видов процедур одного уровня. В этом процессе речь идет о том, что гражданин, кем бы он ни был, просто гражданином или предпринимателем, спорит с государством, с его органами. …В этих процедурах все должно быть иное: и правила доказывания должны быть иные, и, безусловно, должно презюмироваться, что именно органам государства надлежит опровергнуть утверждение о неправильности их действий, в которых они обвиняются частным лицом или предпринимателем, и именно государство несет ответственность, если оно не доказало правомерность своих действий. …Целесообразно иметь такое судопроизводство хоть в каком-то обособленном виде»1.

В-третьих, полагаю контрпродуктивным сравнение и поиски сходных правовых норм в АПК РФ и в ГПК РФ и стремление к их объединению2. Более продуктивным в этом вопросе является дальнейшее совершенствование правового регулирования судопроизводства гражданского, арбитражного и административного, которое еще предстоит создать. А специфические особенности отдельных отраслей процессуального права, в том числе и уголовного процесса, неизбежны. Наличие каждого из них в виде самостоятельных процессов не противоречит ни конституционному судоустройству, ни основным принципам судопроизводства и отправления правосудия.

1Морщакова Т.Г. В судах господствует психология страха // Юрист. 2010. № 6. С. 8.

2См., напр.: Павлушина А.А. Указ. соч. С. 188; Слепченко Е.В. Гражданское судопроизводство в арбитражных судах. С. 9–10.

16

1. Административные суды: теоретико-правовые и правоприменительные обоснования

Вместе с тем представляется вполне допустимой постановка вопроса об общей науке процессуального права, объединяющей все известные отрасли процессуального права; об основах процессуального законодательства и особенностях его отдельных отраслей. Такой подход к процессуальному праву позитивно возможен для учебных и научных целей.

17

2. Административное судопроизводство: понятие и место в системе судебной власти

2

Административное судопроизводство: понятие и место в системе судебной власти

С 1 октября 1991 г. в Российской Федерации действует система арбитражных судов, пришедшая на смену государственным и ведомственным арбитражам, осуществляющая правосудие в сфере экономики, представляющая собой одну из ветвей судебной власти.

Правосудие — деятельность суда, органа государственной власти, органа государственного принуждения. Являясь функцией органа государственной власти, правосудие служит одной из форм государственного руководства обществом, элементом правового государства, институтом гражданского общества.

Арбитражный суд в Российской Федерации осуществляет судебную власть, именем Российской Федерации разрешает споры, вытекающие из правоотношений, складывающихся в процессе предпринимательской деятельности и управления ею, т.е. из экономических споров либо из правоотношений в сфере управления экономикой.

Деятельность арбитражного суда по отправлению правосудия представляет собой арбитражный процесс, а совокупность правовых норм, регулирующих порядок, стадии этой деятельности, называют арбитражным процессуальным правом.

Таким образом, под арбитражным процессом следует понимать урегулированную нормами права форму деятельности арбитражных судов, направленную на защиту оспариваемого или нарушенного права организаций и граждан-предпринимателей в экономической сфере.

В юридической литературе и в законодательстве арбитражный процесс представляется и как определяемое нормами арбитражного процессуального права постадийное движение дела по возникшему в процессе предпринимательской деятельности спору, арбитраж-

18

2. Административное судопроизводство: понятие и место в системе судебной власти

ное судопроизводство. В целом судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (п. 3 ст. 1 Закона о судебной системе РФ), предусмотренных ст. 118 Конституции РФ. Именно этими нормативными правовыми актами высшей силы предопределяется судебная система РФ.

В соответствии с Конституцией РФ в России действуют федеральные суды в лице КС РФ, ВС РФ, верховных судов республик, краевых

иобластных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных

испециализированных судов, составляющих систему федеральных судов общей юрисдикции; ВАС РФ, федеральных арбитражных судов округов (арбитражных кассационных судов), арбитражных апелляционных судов, арбитражных судов субъектов РФ, составляющих систему федеральных арбитражных судов, а также суды субъектов РФ в лице конституционных (уставных) судов субъектов РФ и мировых судей, являющихся судьями общей юрисдикции субъектов РФ (ст. 4 Закона о судебной системе РФ).

Ни в Конституции РФ, ни в Законе о судебной системе РФ не упоминаются ни административные суды, ни административный процесс, как не упоминается и арбитражное судопроизводство. Между тем в судебной системе предусмотрены и действуют в полной мере арбитражные суды со своей цельной системой и общим для нее АПК РФ.

Закон о судебной системе РФ вслед за Конституцией РФ налагает запрет на создание чрезвычайных судов и судов, не предусмотренных названными законодательными актами. Тем не менее в последние годы эпизодически поднимается и обсуждается в высших эшелонах власти и научных кругах идея создания не чрезвычайных, но специальных административных судов, судов для рассмотрения споров граждан и юридических лиц с органами публичной власти и с должностными лицами органов власти и местного самоуправления. Одновременно обсуждается вопрос и о принятии самостоятельного, отдельного административного процессуального кодекса Российской Федерации (кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Не вступая в полемику о целесообразности или нецелесообразности создания одного самостоятельного суда в судебной системе и специального кодекса, регулирующего административный судебный

19

2. Административное судопроизводство: понятие и место в системе судебной власти

процесс, напомню, что, задумывая любую реформу, в том числе и судебную, законодатели, государственная власть должны помнить, что всякое изменение должно преследовать одну цель: не ухудшить того, что создано и успешно действует; всякое изменение должно быть подчинено интересам граждан, общества, конституционного единства, целостности и обеспечению баланса интересов отдельного гражданина, государства и общества в целом.

В отсутствие специального административного процессуального кодекса административное судопроизводство регулируется отдельными нормами АПК РФ, ГПК РФ, а также нормами КоАП РФ и ЗК РФ. При этом два последних кодекса содержат как материальные (регулятивные), так и процессуальные нормы, регулирующие правоприменительный процесс, процесс судопроизводства, т.е. представляются комплексными законодательными актами. Такой же сложный характер присущ и Закону о несостоятельности (банкротстве).

Разумеется, такой подход законодателя к разработке нормативных правовых актов объясняется прежде всего короткими сроками для разработки права для государства с новой экономикой, новой политикой, новой социально-политической обстановкой, а также отсутствием четкого планирования в законодательной работе. Однако фрагментарное решение процессуальных вопросов в различных кодексах и законах комплексного характера в период становления рыночной экономики принесло свои результаты и может служить основой для дальнейшего его совершенствования.

2.1.Понятие и соотношение административных и публичных правоотношений

Большое количество дел, рассматриваемых арбитражными судами, являются делами, возникающими из гражданских правоотношений. Однако арбитражные суды рассматривают также экономические споры и другие дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающие из административных и иных публичных правоотношений.

Особенностью этого вида правоотношений является их публичный характер. Споры из гражданских правоотношений в основе своей имеют частный интерес. Это всегда частноправовые споры между

20