Административные суды. Монография

4. Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности

4

Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности

Арбитражный процессуальный кодекс РФ 2002 г. впервые в практике отправления правосудия арбитражными судами предусмотрен порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей

всвязи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности.

Всоответствии с ч. 1 ст. 202 АПК РФ такие дела рассматриваются арбитражными судами по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными

вгл. 25 АПК РФ и федеральным законом об административных правонарушениях.

Федеральным законом, устанавливающим такие особенности, является КоАП РФ — специальный закон по отношению к АПК РФ. Вместе с тем КоАП РФ не устанавливает специальных правил административного судопроизводства, тогда как согласно ст. 29 АПК РФ дела об административных правонарушениях, подведомственные арбитражным судам, должны рассматриваться в порядке административного судопроизводства.

Кроме того, положения КоАП РФ, касающиеся назначения административного наказания (гл. 4), в том числе давности привлечения к административной ответственности (ст. 4.5), исполнения решений по делам об административных правонарушениях (разд. V) и другие положения, которые не определяют порядка судопроизводства, должны применяться арбитражными судами при рассмотрении ими дел об административных правонарушениях.

131

4. Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности

Учитывая изложенное, а также исходя из положений п. 2 ст. 2 Закона об арбитражных судах в РФ о том, что порядок судопроизводства в арбитражных судах определяется Конституцией РФ, Законом об арбитражных судах в РФ, АПК РФ и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами, следует признать, что при рассмотрении арбитражными судами дел о привлечении к административной ответственности должны применяться правила судопроизводства, установленные АПК РФ1.

В соответствии с нормой, установленной в ч. 2 ст. 202 АПК РФ, производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях и обратившихся с требованием о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

Органы и лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности, именуются административными органами. Круг таких лиц определен в ст. 28.3 КоАП РФ.

Таким образом, не сам протокол об административном правонарушении, составленный по правилам ст. 28.3 КоАП РФ, а заявление уполномоченных лиц, поданное в арбитражный суд с требованием о привлечении к административной ответственности, является основанием для возбуждения производства по делу о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность. При этом следует иметь в виду, что КоАП РФ конкретизирует виды правонарушений, за которые возможно привлечение к ответственности арбитражными судами. Таковыми являются правонарушения, предусмотренные ст. 6.14, 7.24, 14.1, 14.10– 14.14, ч. 1 и 2 ст. 14.16, ч. 1, 3 и 4 ст. 14.17, ст. 14.18, 14.23, 15.10, ч. 1 и 2 ст. 19.19 КоАП РФ.

Заявление о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту нахождения или жительства

1См.: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу РФ. М., 2003. С. 546.

132

4. Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности

лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении (ст. 203 АПК РФ). Если рассмотрению подлежит заявление об административном правонарушении, совершенном вне места нахождения или места жительства привлекаемого к ответственности лица, заявление может быть подано в арбитражный суд по месту совершения административного правонарушения.

В соответствии со ст. 4 АПК РФ право на обращение в арбитражный суд осуществляется в определенных формах. В ч. 4 этой статьи предусмотрено, что по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, формой обращения в арбитражный суд является заявление заинтересованных лиц. По делам о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность, обращение в арбитражный суд осуществляется также путем подачи заявления.

Заявление о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность и допустивших при этом определенные правонарушения, должно соответствовать общим требованиям к форме и содержанию искового заявления (ч. 1, п. 1, 2 и 10 ч. 2, 3 ст. 125 АПК РФ), а также в силу специфики этих дел в заявлении должны быть указаны:

1)дата и место совершения действий, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении;

2)должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол об административном правонарушении;

3)сведения о лице, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении;

4)нормы закона, предусматривающего административную ответственность за действия, послужившие основанием для составления протокола об административном правонарушении;

5)требование заявителя о привлечении к административной

ответственности (ч. 1 ст. 204 АПК РФ).

Согласно ч. 2 ст. 202 АПК РФ производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается в арбитражном суде на основании заявления органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях. Данное заявление должно отвечать требованиям, предусмотренным ст. 204 АПК РФ.

133

4.Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности

Вслучае несоответствия заявления требованиям ч. 1 ст. 204 АПК РФ, а также при отсутствии в приложении к заявлению документов, перечисленных в ч. 2 ст. 204 АПК РФ, суд, руководствуясь ст. 128 АПК РФ, выносит определение об оставлении заявления без движения.

При получении протокола об административном правонарушении и иных документов без заявления суд возвращает их административному органу без вынесения определения в связи с отсутствием оснований для решения вопроса о возбуждении производства по делу в арбитражном суде.

Аналогично поступает арбитражный суд и при поступлении подобных материалов из суда общей юрисдикции.

При рассмотрении дел данной категории суд не связан требованием административного органа о назначении конкретного вида наказания и определяет его, руководствуясь общими правилами назначения наказания, в том числе с учетом смягчающих и отягчающих обстоятельств. Поэтому отсутствие в заявлении о привлечении

кадминистративной ответственности указания на конкретный вид и (или) размер подлежащего назначению наказания не является основанием для оставления заявления без движения и требования его уточнения в этой части.

Вслучае поступления заявления о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, рассмотрение дела о котором не отнесено ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ к подведомственности арбитражного суда, суд выносит определение о возвращении заявления применительно к п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ.

Если факт неподведомственности дела установлен на стадии его рассмотрения, суд, руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, выносит определение о прекращении производства в арбитражном суде и возвращении протокола об административном правонарушении и прилагаемых к нему документов административному органу. Вынесение указанного определения не является основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении и влечет лишь прекращение рассмотрения заявления административного органа в арбитражном суде.

Установив при принятии заявления о привлечении к административной ответственности факт составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильное составление протокола и оформление других материалов дела либо не-

134

4. Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности

полноту представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, суд, руководствуясь ст. 29.4 КоАП РФ, выносит определение о возвращении заявления вместе с протоколом об административном правонарушении и прилагаемыми к нему документами административному органу.

При выявлении указанных обстоятельств в судебном заседании суд, руководствуясь ч. 6 ст. 205 АПК РФ, принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.

В правоприменительной практике имеют место случаи, когда заявление о привлечении к административной ответственности или протокол об административном правонарушении содержат неправильную квалификацию совершенного правонарушения. Пленум ВАС РФ в постановлении от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»1 рекомендовал судам принимать решение о привлечении к административной ответственности в соответствии с надлежащей ответственностью. При этом необходимо соблюдать условие: указанное в протоколе событие правонарушения и представленные доказательства должны быть достаточными для определения иной квалификации противоправного деяния.

Однако, если в результате переквалификации выяснится, что составление протокола о совершенном правонарушении не отнесено к полномочиям обратившегося с заявлением органа, суд не вправе принять решение о привлечении к административной ответственности.

Кроме того, если в результате надлежащей квалификации рассмотрение дела о привлечении к административной ответственности согласно ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ не отнесено к подведомственности арбитражного суда, суд, руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, выносит определение о прекращении производства в арбитражном суде и о возвращении протокола об административном правонарушении и прилагаемых к нему документов административному органу.

Пленум ВАС РФ в названном постановлении указал, что в случае если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление содержит

1Вестник ВАС РФ. 2004. № 8.

135

4. Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности

неправильную квалификацию правонарушения либо принято неправомочным органом, суд в соответствии с ч. 2 ст. 211 АПК РФ принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене. Все материалы по делу об административном правонарушении возвращаются соответствующему административному органу.

Кроме того, ст. 204 АПК РФ во второй части требует, чтобы к заявлению был приложен протокол и прилагаемые к протоколу документы. Копия заявления должна быть направлена лицу, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, а к заявлению в арбитражный суд должен быть приложен документ, подтверждающий направление копии заявления лицу, привлекаемому к административной ответственности.

Соблюдение требований, предъявляемых к форме и содержанию заявления о привлечении к административной ответственности, является обязательным условием для принятия заявления к производству арбитражного суда и возбуждения производства по делу.

Вопрос о принятии заявления к производству решается арбитражным судьей единолично в пятидневный срок со дня его поступления в арбитражный суд по общим правилам (ст. 127 АПК РФ).

В случае несоблюдения требований, предъявляемых к форме и содержанию заявления, оно может быть оставлено без движения по правилам ст. 128 АПК РФ, а при наличии оснований, предусмотренных в ст. 129 АПК РФ, может быть возвращено.

Дела о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность, рассматриваются в судебном заседании судьей единолично в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления в арбитражный суд заявления о привлечении к административной ответственности. В этот срок включается срок на подготовку дела к судебному рассмотрению и принятие решения по делу, если федеральным законом об административных правонарушениях не установлен иной срок.

Действующим КоАП РФ иные сроки для рассмотрения указанных дел не предусмотрены. Поэтому арбитражные суды должны стремиться завершить рассмотрение дела в установленный срок, соблюдая все условия извещения лиц, участвующих в деле, о времени

иместе судебного заседания.

Вч. 2 ст. 205 АПК РФ предусмотрен случай, когда арбитражный суд может продлить срок рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности не более чем на месяц: по ходатайству

136

4. Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности

лиц, участвующих в деле, или в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела. О продлении срока рассмотрения дела арбитражный суд выносит определение. Однако в любом случае дело должно быть рассмотрено и решение по нему принято до истечения срока давности привлечения к административной ответственности, установленного в ст. 4.5 КоАП РФ.

Арбитражный суд должен известить о времени и месте судебного заседания участвующих в заседании лиц. Неявка этих лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной.

Арбитражному суду предоставлено право (ч. 4 ст. 205 АПК РФ) признать обязательной явку в судебное заседание как представителя административного органа, так и лица, привлекаемого к административной ответственности, и вызвать их в суд для дачи объяснений. Вопрос о вызове лиц, участвующих в деле, решается судом на стадии подготовки дела к судебному разбирательству. Неявка указанных лиц в судебное заседание является основанием для наложения штрафа в установленном порядке.

В ч. 5 ст. 205 АПК РФ законодатель установил, что по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности.

Более того, в случае непредставления административным органом, составившим протокол, доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд по собственной инициативе может истребовать их от указанного органа. Такая активность суда не только оправдывается, но является необходимым условием для обеспечения равенства сторон в административном судопроизводстве, характеризующемся юридическим неравенством сторон.

Рассматривая дело о привлечении к административной ответственности, арбитражный суд в судебном заседании должен прежде всего установить, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении. Суд устанавливает, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении, выясняет полномочия ад-

137

4. Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности

министративного органа, составившего протокол, а также предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения

кадминистративной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол.

Суд также определяет меру административной ответственности. Судья должен установить все обстоятельства, имеющие значение для решения о привлечении к административной ответственности. Арбитражный суд оценивает при этом не только доводы, содержащиеся в заявлении, но и протокол об административном правонарушении. В данном случае протокол является важнейшим доказатель-

ством по делу.

Решение арбитражного суда по делу о привлечении к административной ответственности принимается по правилам, установленным в гл. 20 АПК РФ. По результатам рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную деятельность, арбитражный суд принимает либо решение о привлечении к административной ответственности, либо об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении

кадминистративной ответственности (ст. 206 АПК РФ).

Однако в резолютивной части решения должны содержаться специфические данные, присущие особому характеру рассматриваемых дел. В резолютивной части решения о привлечении к административной ответственности должны быть указаны:

1)наименование лица, привлеченного к административной ответственности, его место нахождения или место жительства, сведения о его государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;

2)нормы закона, на основании которых данное лицо привлекается к административной ответственности;

3)вид административного наказания и санкции, возложенные на лицо, привлеченное к административной ответственности.

Следует иметь в виду, что арбитражный суд в данном случае принимает судебный акт именно в форме решения, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 15 АПК РФ судебный акт, принятый арбитражным судом первой инстанции при рассмотрении дела по существу, именуется решением. С этой нормой не согласуется норма ст. 29.9 КоАП РФ в части, касающейся наименования акта, принимаемого по результатам рассмотрения

138

4. Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности

дела по существу, который называется постановлением, а потому она и не применяется в арбитражном судопроизводстве. Кроме того, при рассмотрении дел в административном судопроизводстве арбитражные суды применяют нормы АПК РФ, как выше уже упоминалось.

При назначении административного наказания арбитражный суд должен учитывать обстоятельства, смягчающие ответственность, предусмотренные в ст. 4.2 КоАП РФ. Однако в силу ч. 1 ст. 4.1 КоАП РФ административное наказание назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за конкретное административное правонарушение, в соответствии с КоАП РФ. Поэтому размер штрафа, например, не может быть установлен арбитражным судом ниже нижнего предела, предусмотренного соответствующей статьей КоАП РФ, на основании которой лицо привлечено к административной ответственности.

Всоответствии с ч. 4 ст. 206 АПК РФ решение по делу о привлечении к административной ответственности вступает в законную силу по истечении 10 дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба.

Вслучае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не изменено или не отменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражным судом апелляционной инстанции.

Вслучае принятия апелляционной инстанцией нового судебного акта постановление апелляционной инстанции вступает в законную силу по общим правилам искового производства со дня его принятия.

С ноября 2010 г. в отношении обжалования решения по делу о привлечении к административной ответственности действует новый порядок: если размер административного штрафа за административное правонарушение не превышает для юридических лиц 100 тыс. руб., для индивидуальных предпринимателей 5 тыс. руб., решение может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. Такое решение, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, принятое по данному делу, могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции только по основаниям, предусмотренным ч. 4 ст. 288 АПК РФ (основания, когда судебные акты подлежат отмене в любом случае).

Вдругих случаях решения по делам о привлечении к административной ответственности обжалуются в порядке, установленном ст. 181 АПК РФ.

139

4. Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности

Решение арбитражного суда первой инстанции, за исключением решения ВАС РФ, может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции, если иное не предусмотрено АПК РФ, решение арбитражного суда первой инстанции может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал

ввосстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Всоответствии с новой редакцией ст. 206 АПК РФ исполнительный лист на основании судебного акта по делу о привлечении к административной ответственности не выдается, принудительное исполнение производится непосредственно на основании этого судебного акта.

Вступившее в законную силу решение арбитражного суда о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую или иную экономическую деятельность, является обязательным в силу ст. 16 АПК РФ и подлежит исполнению в соответствии с ч. 1 ст. 182 АПК РФ. При этом следует иметь в виду, что вопросы исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях регулируются разд. V КоАП РФ.

Наименование судебного акта арбитражного суда, принимаемого по таким делам, решением, а не постановлением, как предусмотрено ст. 29.9 КоАП РФ, не изменяет его юридической значимости и не исключает поэтому распространение норм и положений разд. V КоАП РФ на исполнение судебных актов арбитражного суда. Указанные положения КоАП РФ, в частности, придают постановлениям, а следовательно, и решениям арбитражного суда по делам об административных правонарушениях, характер исполнительного документа и исключают выдачу по ним исполнительного листа, что и закреплено теперь АПК РФ.

Копия решения арбитражного суда по делу о привлечении к административной ответственности направляется арбитражным судом

втрехдневный срок со дня его принятия лицам, участвующим в деле, а при необходимости и в вышестоящий в порядке подчиненности административный орган (ч. 5 ст. 206 АПК РФ).

Короткий срок для рассылки решения заинтересованным лицам объясняется коротким, 10-дневным, сроком для обжалования названного решения.

140