Административные суды. Монография

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

Помимо права на обращение в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства (п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции) антимонопольный орган в силу п. 7 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции имеет право участвовать в рассмотрении судами дел, связанных с применением, а также с нарушением антимонопольного законодательства, возбужденных по искам и заявлениям других лиц. Поэтому, рассматривая такие дела, арбитражный суд извещает антимонопольный орган для его участия

вкачестве третьего лица в зависимости от характера спора на той или другой стороне.

По окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия принимает решение, которое может быть обжаловано в том числе и в арбитражный суд (ст. 52 Закона). При этом решение антимонопольного органа об обращении с иском

всуд (п. 4 ч. 3 ст. 41, п. 5 ч. 1 ст. 49 Закона) не подлежат рассмотрению, и в этой части производство по делу прекращается на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ.

Всилу ст. 50 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства и на основании вынесенного решения антимонопольный орган выдает предписания, перечень которых содержится в п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции. Они обязательны для исполнения.

Именно неисполнение указанных предписаний влечет за собой привлечение правонарушителя к административной ответственности по соответствующей части ст. 19.5 КоАП РФ.

Следует заметить, однако, что пп. «и» п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции не дает права антимонопольному органу обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о понуждении к исполнению своих решений и предписаний и не может рассматриваться как возможность заявлять требования о подтверждении законности своего решения и (или) о выдаче исполнительного листа.

Закон о защите конкуренции не только предоставляет антимонопольному органу право привлекать правонарушителя к административной ответственности, но и право обратиться в арбитражный суд с самостоятельным требованием к нарушителю, связанным с исполнением решения и направленным на устранение и (или) предотвращение нарушений антимонопольного законодательства (п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона).

101

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

Такими могут быть требования о признании недействительными полностью или частично договоров, не соответствующих антимонопольному законодательству, об обязательном заключении договора, об изменении или расторжении договора, о признании торгов недействительными и др.

Антимонопольным органом могут приниматься решения и выдаваться предписания в отношении нескольких лиц, входящих в группу (ст. 9 Закона). Эти лица могут обратиться в арбитражный суд с самостоятельными заявлениями об оспаривании указанных решений, предписаний. В этом случае остальные лица должны быть привлечены к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, поскольку решение вопроса о признании решения, предписания недействительным влияет на их права и обязанности. Арбитражный суд, в свою очередь, может объединить такие дела в одно производство для совместного рассмотрения (ч. 2 ст. 130 АПК РФ).

В постановлении Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. № 30 подчеркивается, что при рассмотрении дел об обжаловании решения или предписания антимонопольного органа в качестве третьих лиц без самостоятельных требований относительно предмета спора в дело могут вступить иные лица, участвовавшие в деле о нарушении антимонопольного законодательства.

Такими лицами являются государственные органы, органы местного самоуправления, материалы которых послужили основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом соответствующего дела о нарушении антимонопольного законодательства, а также иные заинтересованные лица, чьи права и законные интересы оказались затронутыми в связи с рассмотрением дела об административном правонарушении (ч. 2 ст. 39 Закона). И этим лицам не может быть отказано во вступлении в дело со ссылкой на то, что судебный акт по делу не может повлиять на их права и обязанности по отношению к одной из сторон.

Следует иметь в виду, что согласно ч. 4 ст. 198 АПК РФ во взаимосвязи со ст. 52 Закона о защите конкуренции заявление о признании недействительным решения или предписания антимонопольного органа может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия такого решения или выдачи предписания. В зависимости от уважительности причин пропуска срока этот срок может быть восстановлен арбитражным судом.

102

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

Кроме того, в силу ст. 190 АПК РФ антимонопольный орган вправе заключать соглашения по делам об оспаривании его решений и предписаний, например, об обстоятельствах рассматриваемого дела, об обосновании размера доли хозяйствующего субъекта на товарном рынке, об ограничениях конкуренции, методике расчетов суммы дохода и др. (ст. 70 АПК РФ).

3.2.2.Досудебное (апелляционное) обжалование решений налоговых органов

Налоговый кодекс РФ предоставляет право каждому лицу обжаловать акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц, если такие акты, действия или бездействие нарушают права заявителя. С такой жалобой налогоплательщик может обратиться в вышестоящий налоговый орган (к вышестоящему должностному лицу) или в суд. При этом не исключается право на единовременную или последовательную подачу аналогичной жалобы в суд. Однако ст. 101.2 НК РФ предусматривает особый порядок обжалования решения налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения. Такое решение налогового органа, пока оно не вступило в законную силу, может быть обжаловано в апелляционном порядке путем подачи апелляционной жалобы.

По итогам рассмотрения жалобы на акт налогового органа вышестоящий налоговый орган или вышестоящее должностное лицо могут:

1)оставить жалобу без удовлетворения;

2)отменить акт налогового органа;

3)отменить решение и прекратить производство по делу о налоговом правонарушении;

4)изменить решение или вынести новое решение.

Решение по жалобе принимается в течение месячного срока со дня ее получения. В необходимых случаях указанный срок может быть продлен, но не более чем на 15 дней.

Если вышестоящий налоговый орган, рассматривающий апелляционную жалобу, не отменит решение нижестоящего налогового органа, обжалуемое решение вступает в силу с даты утверждения его вышестоящим органом.

103

3.Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

Вслучае изменения обжалованного решения решение нижестоящего налогового органа вступает в силу с учетом внесенных изменений с даты принятия решения вышестоящим органом.

Вступившее в силу решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе

впривлечении к ответственности за такое правонарушение, которое не было обжаловано в апелляционном порядке, может быть обжаловано в вышестоящий налоговый орган.

Указанное решение о привлечении к ответственности или об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе (ст. 101.2 НК РФ).

Такой порядок действует с 2009 г., и он принес свои плоды: в 2009 г. количество налоговых споров в арбитражный суд сократилось до 40%. Правоприменители этот порядок называют обязательным досудебным порядком разрешения споров в сфере экономики.

Судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц организациями и индивидуальными предпринимателями производится путем подачи искового заявления в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Порядок же и сроки подачи жалобы в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу регулируется ст. 139 НК РФ.

Жалоба на акт налогового органа (районной или межрайонной налоговой инспекции), действия или бездействие его должностного лица подается, соответственно, в вышестоящий налоговый орган (областная налоговая инспекция) или вышестоящему должностному лицу этого органа (областная налоговая инспекция).

Указанная жалоба подается, если иное не предусмотрено НК РФ,

втечение трех месяцев со дня, когда лицу стало известно или когда оно должно было узнать о нарушении своих прав. Этот срок может быть восстановлен при наличии уважительных причин для его пропуска.

Апелляционная жалоба на решение налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или об отказе в привлечении к такой ответственности подается до момента вступления в силу обжалуемого решения.

104

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

Налоговый кодекс РФ установил последовательность обжалования решений налоговых органов: до вступления в силу налогового акта — в апелляционном порядке в вышестоящий налоговый орган, после вступления в силу налогового акта или утверждения его вышестоящим налоговым органом, в том числе измененного, — в судебном порядке. Однако, если налогоплательщиком не соблюден апелляционный порядок обжалования, жалоба на вступившее в силу решение налогового органа может быть подана в вышестоящий налоговый орган в течение года с момента вынесения обжалуемого решения. При этом следует иметь в виду последствия вступления акта в силу: он может исполняться или быть исполненным.

Апелляционная жалоба на соответствующее решение налогового органа подается в письменной форме налоговому органу, вынесшему обжалуемый акт, который обязан в трехдневный срок направить ее со всеми материалами в вышестоящий налоговый орган.

Требования к оформлению результатов налоговой проверки изложены в ст. 100 НК РФ.

По результатам выездной налоговой проверки в течение двух месяцев со дня составления справки о проведенной выездной налоговой проверке уполномоченными должностными лицами налоговых органов должен быть составлен в установленной форме акт налоговой проверки в течение 10 дней после окончания проверки, если выявлены нарушения налогового законодательства. Акт подписывается лицами, проводившими соответствующую проверку, и лицом, в отношении которого проводилась эта проверка (его представителем).

В акте налоговой проверки должно быть указано:

1)дата составления акта (имеется в виду дата подписания акта лицами, проводившими эту проверку);

2)полное и сокращенное наименование либо фамилия, имя, отчество проверяемого лица либо еще и полное и сокращенное наименование обособленного подразделения юридического лица, если проверяется обособленное подразделение с указанием места его нахождения;

3)фамилии, имена, отчества лиц, проводивших проверку, их должности с указанием наименования налогового органа, который они представляют;

4)дата и номер решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа о проведении выездной налоговой проверки (для выездной налоговой проверки);

105

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

5)дата представления в налоговый орган декларации и иных документов (для камеральной проверки);

6)перечень документов, представленных проверяемым лицом в ходе налоговой проверки;

7)период, за который проведена проверка;

8)наименование налога, в отношении которого проводилась налоговая проверка;

9)даты начала и окончания налоговой проверки;

10)адрес места нахождения организации или места жительства физического лица;

11)сведения о мероприятиях налогового контроля, проведенных в ходе налоговой проверки;

12)документально подтвержденные факты нарушений налогового законодательства, выявленные в ходе проверки, или запись об отсутствии таковых;

13)вывод и предложения проверяющих по устранению выявленных нарушений и ссылки на статьи НК РФ, в случае если НК РФ предусмотрена ответственность за данные нарушения законодательства о налогах и сборах.

Втечение пяти дней с даты подписания акта он должен быть вручен лицу, в отношении которого проводилась налоговая проверка, или его представителю под расписку или передан иным способом, свидетельствующим о дате его получения указанным лицом (его представителем).

Вслучае уклонения названных лиц от получения акта этот факт отражается в акте, и акт налоговой проверки направляется по почте заказным письмом по месту нахождения организации (обособленного подразделения) или месту жительства физического лица. В этом случае датой вручения считается шестой день считая с даты отправки заказного письма.

Вслучае несогласия с фактами, изложенными в акте налоговой проверки, а также с выводами и предложениями проверяемое лицо в течение 15 дней со дня получения акта вправе представить в соответствующий налоговый орган письменные возражения.

Акт налоговой проверки и другие материалы к нему, а также представленные проверяемым лицом письменные возражения по акту должны быть рассмотрены руководителем (заместителем руководителя) налогового органа, проводившего налоговую проверку, и решение по ним должно быть принято в течение 10 дней со дня исте-

106

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

чения 15-дневного срока, предоставленного для подачи возражений по акту. Срок для вынесения решения может быть продлен, но не более чем на один месяц.

О времени и месте рассмотрения материалов проверки руководитель (заместитель руководителя) извещает проверяемое лицо, которое вправе участвовать в процессе рассмотрения материалов, лично и (или) через своего представителя.

Неявка проверяемого лица, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения материалов проверки, не является препятствием для рассмотрения материалов. Но явка лица может быть признана обязательной.

По результатам рассмотрения материалов налоговой проверки руководитель (заместитель руководителя) выносит одно из двух решений: о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Врешении о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения указывается размер выявленной недоимки и соответствующих пеней, а также подлежащий уплате штраф.

Врешении об отказе о привлечении к ответственности за налоговое правонарушение могут быть указаны размер недоимки, если эта недоимка была выявлена в ходе проверки, и сумма соответствующих пеней.

Вобоих случаях в решениях указывается срок, в течение которого лицо, в отношении которого вынесено решение, вправе обжаловать решение, порядок обжалования решения в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу), наименование этого органа, его место нахождения и другие необходимые сведения.

Названные решения за совершение налогового правонарушения вступают в силу по истечении 10 дней со дня вручения лицу (его представителю), в отношении которого вынесено соответствующее решение. При этом соответствующее решение должно быть вручено

втечение пяти дней со дня его вынесения.

Вслучае подачи апелляционной жалобы на решение налогового органа в порядке, предусмотренном ст. 101.2 НК РФ, указанное решение вступает в силу со дня его подтверждения вышестоящим налоговым органом полностью или в части.

107

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

Порядок рассмотрения жалобы вышестоящим налоговым органом или вышестоящим должностным лицом с достаточной степенью краткости и лаконичности предусмотрен ст. 140 НК РФ.

Вышестоящий налоговый орган при вынесении своего решения ограничен полномочиями: либо оставить жалобу без удовлетворения, либо отменить акт налогового органа, либо отменить решение

ипрекратить производство по делу о налоговом правонарушении, либо изменить или вынести новое решение.

Следует заметить, что несмотря на значительное сокращение налоговых споров, доходящих до судебного рассмотрения, в правоприменительной практике обнаруживаются проблемы, причиной существования которых, как представляется, является недостаточная разработанность процедуры рассмотрения исследуемых решений налоговых органов.

Примером может служить ситуация, приведенная в специальной литературе, когда вышестоящий налоговый орган, рассматривающий апелляционную жалобу на решение налогового органа о привлечении к ответственности юридического лица за совершение налогового правонарушения, просто не стал рассматривать жалобу, а оставил ее без рассмотрения1.

Проблема первая: мог ли вышестоящий налоговый орган оставить апелляционную жалобу без рассмотрения, независимо от ее оснований? Представляется, ответ однозначно может быть только отрицательный, ибо, как указывалось выше, права вышестоящего налогового органа при вынесении решения предусмотрены в исчерпывающем виде ст. 140 НК РФ. Анализ положений этой статьи позволяет сделать вывод, что принятие решения по апелляционной жалобе для вышестоящего налогового органа является обязанностью, а не правом.

Право и порядок оставления заявления (искового) при рассмотрении публично-правовых споров предусматривается арбитражным

игражданским процессуальным правом. Порядок разрешения апелляционных жалоб по налоговым проверкам регулируется не процессуальным законодательством, а законодательством о налогах и сбо-

1См.: Доля А.Е. Апелляционное обжалование решений налоговых органов // Арбитражная практика. 2010. № 3. С. 82–89.

108

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

рах, и аналогия права в этих ситуациях неуместна, да и сам НК РФ не дает для этого повода.

Вторая проблема, как следует из публикации, более прозаична, и возникла она, как представляется, из желания автора любой ценой защитить интересы своего клиента.

Поводом для оставления апелляционной жалобы без рассмотрения послужило подписание ее неуполномоченным лицом, адвокатом без оформления доверенности.

Как полагает автор публикации, руководитель проверяемого лица мог бы впоследствии подтвердить законность действия и полномочий в порядке гл. 50 ГК РФ «Действия в чужом интересе без поручения».

Следует иметь в виду, что ст. 26 НК РФ устанавливает в императивном порядке, что налогоплательщик может участвовать в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах через законного или уполномоченного представителя. Полномочия представителя должны быть документально подтверждены в соответствии с НК РФ или иными федеральными законами. Статус уполномоченного представителя определяется ст. 29 НК РФ. Уполномоченным представителем налогоплательщика признается физическое или юридическое лицо, уполномоченное налогоплательщиком представлять его интересы в отношениях с налоговыми органами (таможенными органами), иными участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах с сборах.

Уполномоченный представитель налогоплательщика-организа- ции осуществляет свои полномочия на основании доверенности, выдаваемой в порядке, установленном гражданским законодательством РФ. Уполномоченный представитель налогоплательщика — физического лица осуществляет свои полномочия на основании нотариально удостоверенной доверенности или доверенности, приравненной к нотариально удостоверенной в соответствии с гражданским законодательством.

Таким образом, налоговое законодательство отсылает к гражданскому праву лишь в части оформления доверенности, но никак не к разделу «Действия в чужом интересе без поручения». В п. 3 ст. 2 ГК РФ установлено: «К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не

109

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

применяется, если иное не предусмотрено законодательством». Ни в отношении поручения, ни в отношении действий в чужом интересе без поручения в налоговом законодательстве исключений не предусмотрено.

Не исключено, что правоприменительная практика апелляционного обжалования решений налоговых органов в досудебном порядке обнаружит и другие проблемы. В целях предупреждения и недопущения правовых проблем в этих вопросах целесообразно в самое короткое время детально разработать вопросы досудебного разрешения налоговых и иных публично-правовых споров в процессуальном праве, в арбитражном и гражданском процессуальных кодексах или в самостоятельном кодексе административного судопроизводства Российской Федерации.

3.2.3.Оспаривание решений органов власти по земельным правоотношениям

С признанием Конституцией РФ права частной собственности на землю, земельные участки, с включением их в гражданский оборот как основы предпринимательской деятельности в правоприменительной и судебной практике значительное место приобрели земельные споры, в том числе споры граждан и юридических лиц с государством в лице его органов по поводу выделения и приобретения в собственность земельных участков.

ВРоссийской Федерации правовое регулирование отношений

вобласти оборота земельных участков, кроме Конституции РФ и ГК РФ, осуществляется ЗК РФ, Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ1, другими федеральными законами о земле и природных ресурсах и законами субъектов РФ, принятыми в соответствии с федеральными законами2, и иными нормативными правовыми актами РФ.

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отноше-

1СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.

2Так, в Воронежской области действует Закон от 13 мая 2008 г. № 25-ОЗ «О регулировании земельных отношений на территории Воронежской области».

110