Административные суды. Монография

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

ний по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли (ст. 1 ЗК РФ).

Права собственности, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения земельными участками, ограниченного пользования чужими земельными участками (частный сервитут), аренды земельных участков, безвозмездного срочного пользования земельными участками возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»1.

До принятия ЗК РФ гражданам и юридическим лицам земельные участки предоставлялись в пожизненное наследуемое владение либо в постоянное (бессрочное) пользование. За физическими лицами эти права сохраняются без ограничения срока, но они не позволяют им распоряжаться земельными участками. Однако граждане имеют право в любое время приобрести указанные земельные участки в собственность или оформить аренду на срок до 49 лет. Не изменяется правовой статус земельных участков, находящихся в пользовании государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Все остальные коммерческие и некоммерческие организации, юридические лица обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком до 1 января 2012 г. (если не будет установлен иной срок; этот срок переносился законодателем уже неоднократно).

Однако следует иметь в виду, что в соответствии с определением КС РФ от 25 декабря 2003 г. № 512-О после истечения срока для переоформления права на земельные участки право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком автоматически не прекратится2. Вероятно, должно быть принято какое-то решение, ибо бесконечно срок переоформления права на земельные участки откладываться не может.

1СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

2См.: Корниенко Д.В. Переоформление права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком: право или обязанность? // Арбитражная практика. 2007. № 4. С. 24.

111

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

Для органов государственной власти и органов местного самоуправления, уполномоченных распоряжаться государственной и муниципальной землей, переоформление физическим и юридическим лицам права бессрочного пользования землей на право собственности или в аренду является прямой обязанностью. Эта обязанность органов власти и самоуправления подтверждена определением КС РФ от 12 мая 2005 г. № 187-О: государство, закрепляя в законе право на приватизацию, обязано обеспечить возможность ее реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность субъектов частного права соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией РФ.

В силу абз. 3 п. 10 ст. 3 Закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»1 распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Например, постановлением Администрации Воронежской области от 29 июня 2006 г. № 514 «О первоочередных мерах по реализации полномочий Воронежской области в сфере земельных отношений» Главное управление государственного имущества Воронежской области2 определено уполномоченным исполнительным органом государственной власти Воронежской области, осуществляющим полномочия по распоряжению земельными участками, находящимися в черте городского округа города Воронежа, государственная собственность на которые не разграничена, в пределах и порядке, установленных действующим законодательством.

Пленум ВАС РФ в постановлении от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законо-

1СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148 (с послед. изм.).

2С 1 января 2009 г. в Воронежской области вместо Главного управления государственного имущества создан Департамент имущественных и земельных отношений.

112

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

дательства»1 указал, что при рассмотрении споров, связанных с переоформлением юридическими лицами постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право их аренды или с приобретением земельных участков в собственность, суды должны учитывать, что, согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в

действие Земельного кодекса Российской Федерации», лица, которым земельные участки на таком праве предоставлены до вступления в силу ЗК РФ, вправе по своему выбору оформить их в аренду или приобрести в собственность в соответствии с порядком, установленным правилами ст. 36 ЗК РФ, независимо от того, для какой цели были предоставлены эти участки. В этом же постановлении Пленум ВАС РФ обратил внимание судов на то, что рассмотрение заявлений о приобретении земельных участков в собственность для исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления является обязательным. Однако на практике государственные органы не всегда готовы выполнять свои функции, возложенные на них законом.

Так, АО «Зареченский», созданное в ходе приватизации путем преобразования государственного сельскохозяйственного предприятия на базе его имущества (нежилые здания, многолетние насаждения и земельный участок, принадлежащий ему на праве постоянного (бессрочного) пользования) обратилось к региональному органу государственной власти с заявлением о приобретении всего земельного участка в собственность по цене, определенной действовавшим региональным нормативным правовым актом, исходя из пятикратного размера арендной платы за землю на территории городского округа г. Воронеж. Уполномоченный орган государственной власти, Главное управление государственного имущества области проект договора купли-продажи акционерному обществу не направил, а получив его от покупателя, заявил о несогласии по цене и размеру участка, обосновывая свои доводы рыночными условиями и необходимостью пополнения бюджета области. Арбитражные суды трех инстанций с доводами Администрации области не согласились, требования акционерного общества были удовлетворены в полном объеме2.

1Вестник ВАС РФ. 2005. № 5.

2См.: Решение Арбитражного суда Воронежской области от 8 мая 2008 г. по делу № А14-1278/2008.

113

3.Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

Всоответствии со ст. 71, 72 ЗК РФ контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель осуществляется государством в лице его уполномоченных органов и должностных лиц (государственный земельный контроль), а также органами местного самоуправления или уполномоченными органами (муниципальный земельный контроль).

Государственный земельный контроль осуществляется в порядке, установленном Положением о государственном земельном контроле, утвержденном постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689 «О государственном земельном контроле»1.

Государственный земельный контроль уполномочены осуществлять Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальные органы.

Задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационноправовых форм и форм их собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель.

Внастоящее время проблема осуществления земельного контроля очень актуальна. Практика показывает, что ослабление земельного контроля создало благоприятные условия для незаконного перевода земель из одной категории в другую в целях устранения препятствий для дальнейшего предоставления их в собственность (землепользование). Это в свою очередь повлекло за собой рост числа земельных правонарушений: несоблюдение требований об охране земель, нерациональное использование либо неиспользование сельскохозяйственных земель и т.д.

Основными нарушениями земельного законодательства, допускаемыми органами государственной власти и местного самоуправления, являются распоряжение земельными участками с превышением установленных полномочий, незаконное предоставление и изъятие земельных участков, превышение сроков рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков, неправомерное занижение расчетов арендной платы и т.д. Так, имеют место нарушения в деятель-

1СЗ РФ. 2006. № 47. Ст. 4919.

114

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

ности управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Воронежской области при выполнении функций по постановке на государственный кадастровый учет земельных участков.

Значительное количество нарушений связано с принятием органами местного самоуправления незаконных правовых актов либо несвоевременным принятием нормативных правовых актов в пределах своей компетенции.

Нередки случаи, когда властные органы не только превышают свои полномочия, но и неправильно применяют нужные правовые нормы.

Постановлениями главе крестьянского (фермерского) хозяйства (КФХ) Пономаревой выделены земельные участки для организации КФХ в октябре 2008 г. В ноябре 2008 г. новый глава муниципального района отменил указанные постановления о выделении земельных участков «в целях приведения правовых актов администрации муниципального района в соответствие с Земельным кодексом РФ, Федеральным законом „Об обороте земель сельскохозяйственного назначения“, Федеральным законом „О крестьянском (фермерском) хозяйстве“».

Глава КФХ полагает, что постановление главы муниципального района об отмене постановлений о выделении ей земельных участков не соответствует требованиям ст. 11, 12 Федерального закона от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»1, нарушает ее законные права и интересы и просит его отменить. При этом она указывает, что узнала о принятом постановлении только в ноябре 2009 г., получив уведомление о приостановлении государственной регистрации договоров аренды земельных участков.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринима-

1СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2249.

115

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

тельской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 198 АПК РФ заявление об оспаривании ненормативного правового акта, решений и действий государственного органа может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом. Ходатайство о восстановлении пропущенного срока не заявлялось.

Статьей 115 АПК РФ предусмотрены последствия пропуска процессуальных сроков и установлено, что лица, участвующие в деле, утрачивают право на совершение процессуальных действий с истечением процессуальных сроков, установленных данным Кодексом или иным федеральным законом либо арбитражным судом.

Всилу ч. 2 ст. 115 и 117 АПК РФ отсутствие уважительных причин к восстановлению срока и отсутствие ходатайства о восстановлении этого срока являются самостоятельными основаниями для отказа в удовлетворении заявления (аналогичная позиция изложена в постановлении Президиума ВАС РФ от 10 октября 2006 г. № 7830/06 и определении ВАС РФ от 9 октября 2007 г. № 13704/07).

Вопределении от 18 ноября 2004 г. № 367-О КС РФ разъяснил, что установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока в силу соответствующих норм АПК РФ не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, — вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, т.е. в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и, если

116

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом. Администрация района указала на пропуск срока на обращение с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта и сослалось на то, что оспариваемое постановление было опубликовано в районной газете и предоставила справку о том, что семья Пономаревой во втором полугодии 2008 г. получала районную газету по подписке.

При таких обстоятельствах суд считает, что Пономаревой о нарушении ее прав и законных интересов стало известно 13 декабря 2008 г. из публикации в районной газете; она обратилась в суд 4 декабря 2009 г. за пределами трехмесячного срока; ходатайство о восстановлении пропущенного срока не заявлялось, и суд отказал Пономаревой в защите ее прав и интересов без рассмотрения заявления по существу.

В приведенной ситуации неправыми оказались обе стороны процесса. Но суть отношений заключается в том, что именно предприниматель не смогла вовремя защитить свои права: она по существу получила земельные участки на законных основаниях, а ненормативный правовой акт муниципалитета об отмене ранее принятого постановления того же органа был неправомерным1.

Особую озабоченность вызывают вопросы, связанные с незаконным строительством на землях городских поселений без оформления необходимых документов, а также незаконное использование природных ресурсов с причинением ущерба и нарушением экологического законодательства.

Большое распространение получили нарушения, связанные с незаконным завладением земельными участками.

Так, Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Воронежский государственный университет в нарушение ст. 39 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»2, п. 3 ст. 264 ГК РФ, п. 3 ст. 27 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»3, ст. 20 ЗК РФ были заключены неза-

1См.: Решение Арбитражного суда Воронежской области от 2 февраля 2010 г. по делу № А14-19355/2009.

117

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

конные договоры подряда на строительство жилых домов. Все они по своей природе являлись инвестиционными и подлежали обязательному согласованию с собственником, однако в нарушение норм действующего законодательства согласованы не были. В силу ст. 20 ЗК РФ лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться такими земельными участками.

Особо следует отметить нарушения, допускаемые конкурсными управляющими в делах о банкротстве. Например, конкурсный управляющий государственого унитарного предприятия опытнопроизводственное хозяйство «Таловское» заключил несколько бессрочных договоров аренды земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с различными коммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями. Подобные договоры являются недействительными в силу закона, поскольку заключены без согласия собственника земельных участков. Но надо иметь в виду и то обстоятельство, что в конкурсном производстве — процедуре, применяемой в деле о банкротстве, прекращается хозяйственная деятельность должника-банкрота, кроме той, которая необходима для осуществления процедуры банкротства. Представляется, что передача земли в аренду возможна, но только на срок до окончания конкурсного производства и только с согласия собственника земельного участка.

В ходе осуществления процедуры банкротства нередко предприимчивые арбитражные управляющие пытаются осуществить продажу земель, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании. В подобных случаях особое внимание и заботу о сохранности государственного и муниципального имущества должны проявлять органы государственной власти и местного самоуправления, а также правоприменители.

Как уже отмечалось, владельцы земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования не могут распоряжаться ими. Но чтобы обойти подобные неудобства, арбитражные управляющие пытаются даже выкупить земельные участки по государственной, т.е. кадастровой стоимости, несмотря на длительность и затратность оформления права собственности, для дальнейшей перепродажи их по более высокой рыночной цене или по низкой — «своему» человеку. Эти попытки должны жестко пресекаться, тем более что для осуществления таких сделок нет правовых оснований.

118

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

Выявляются также нарушения сроков освоения земельных участков, выделенных на праве аренды для строительства объектов недвижимости без получения разрешения на строительство, возведение капитальных строений вместо разрешенных временных и т.п.

По многочисленным нарушениям виновные лица привлекаются к административной ответственности, но большое количество неправомерных действий становится предметом разбирательства в арбитражном суде.

Из анализа норм ЗК РФ можно сделать вывод, что в судах подлежат рассмотрению следующие земельные споры:

в связи с отказом в предоставлении земельного участка в собственность гражданам и юридическим лицам из государственного и муниципального земельного фонда (ст. 15, 36);

в связи с изъятием или отказом в предоставлении служебного земельного надела (ст. 24);

о земельном участке при переходе права собственности на недвижимость (ст. 35);

о земельном участке при продаже его с торгов (аукциона, конкурса) и признании права на землю (ст. 38);

иск о признании права на землю при разрушении здания, строения, сооружения при условии начала восстановления их в течение трех лет (ст. 39);

о признании прав на земельные участки при принудительном прекращении прав на землю по основаниям, предусмотренным ст. 44–48, 51, 54 ЗК РФ, ст. 283–284 ГК РФ);

по иску исполнительного органа государственной власти либо органа местного самоуправления о принудительном изъятии (выкупе) земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 49, 55 ЗК РФ, ст. 279–283 ГК РФ);

иск о возмещении убытков собственникам земельных участков, землевладельцам и землепользователям при изъятии земельных участков и ограничении прав (ст. 57, 62);

о восстановлении положения, существовавшего до нарушения прав на земельные участки (ст. 60);

о признании недействительными актов исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления (ст. 61);

об установлении сервитута (частного сервитута), предусмотренного ст. 23 ЗК РФ, ст. 274 ГК РФ.

119

3.Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

Всоответствии с п. 2 ст. 15 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с ЗК РФ

ифедеральными законами не могут находиться в частной собственности.

Исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица — собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, установленных ЗК РФ (ст. 36) и федеральными законами (ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»1, ст. 2 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).

Полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления в области земельных отношений закреплены в соответствующих статьях ЗК РФ (ст. 9–11), из которых следует, что предоставление и изъятие земель должно осуществляться с соблюдением установленной административной процедуры, а решения, принятые при этом, являются основанием для возникновения гражданских прав.

Земельный кодекс РФ предусматривает два основания для предоставления земельных участков: для строительства (ст. 30, 30.1, 30.2) и для целей, не связанных со строительством (ст. 34). При этом предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: а) без предварительного согласования мест размещения объектов строительства; б) с предварительным согласованием мест размещения объектов строительства.

Без предварительного согласования мест размещения объектов строительства предоставление земельных участков в собственность осуществляется исключительно на торгах. С предварительным согласованием мест размещения объектов строительства земельные участки предоставляются в аренду или бессрочное и безвозмездное пользование государственным и муниципальным учреждениям, ка-

1СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.

120