Административные суды. Монография

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

ветствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 АПК РФ).

Часть 2 ст. 198 АПК РФ в круг субъектов, наделенных правом обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия и должностных лиц, вводит прокурора, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы. Они также вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если, по их мнению, оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций и других лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Однако при этом надо иметь в виду положения ст. 52 и 53 АПК РФ, в которых предусмотрены права прокурора (ст. 52) и права государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов (ст. 53) обращаться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных федеральным законом, с заявлениями или исками в защиту публичных интересов. При этом в обращении должно быть указано, в чем заключается нарушение публичных интересов, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд.

В ч. 3 ст. 198 АПК РФ установлено правило, позволяющее определить подведомственность дел о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия): такие дела подлежат рассмотрению в арбитражном суде, если в соответствии с федеральным законом их рассмотрение не отнесено к компетенции других судов.

Этой нормой компетенция судов общей юрисдикции и арбитражных судов в части судебного контроля за действиями государственных и иных органов и должностных лиц, наделенных властными

81

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

полномочиями, разграничивается в силу прямого указания в законе, кроме разграничения по предмету спора. Например, отказ в регистрации устава религиозной организации в силу прямого указания федерального закона может быть оспорен в суде общей юрисдикции1.

Особенностью рассмотрения названных дел является установление в законе (ч. 4 ст. 198 АПК РФ) ограниченного срока: заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом по ходатайству заявителя.

Заявление о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными должно соответствовать общим требованиям (ч. 1, п. 1, 2 и 10 ч. 2,

ч.3 ст. 125 АПК РФ), и, кроме того, в нем должны быть указаны:

1)наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие);

2)название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения, время совершения действия;

3)права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием);

4)законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие);

5)требование заявителя о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В заявлении об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя должны быть также указаны сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решения и действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя. Эти дополнительные требования к содержанию заявления в арбитражный суд по делам об оспаривании ненор-

1См.: Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях» // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.

82

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

мативных актов, решений и действий (бездействия) подчеркивают особенности административного судопроизводства в арбитражных судах, и в то же время они вполне адекватны требованиям и правилам искового производства.

Кзаявлению, кроме документов, указанных в ст. 126 АПК РФ, должен быть приложен текст оспариваемого акта, решения.

Кзаявлению об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя прилагаются, кроме того, уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление копии заявления и необходимых доказательств судебному приставуисполнителю и другой стороне исполнительного производства.

Следует иметь в виду, что заявление об оспаривании решений

идействий (бездействия) судебного пристава-исполнителя согласно ч. 2 ст. 329 АПК РФ государственной пошлиной не оплачивается. Поэтому на них не распространяется действие п. 2 ст. 126 АПК РФ.

Учитывая особый характер правоотношений, порождаемых ненормативными правовыми актами, решениями органов и должностных лиц, в целях обеспечения заявления, арбитражный суд по ходатайству заявителя может приостановить действие оспариваемого акта, решения. Это правило наиболее актуально при оспаривании решений налоговых органов, в соответствии с которыми с налогоплательщиков могут быть взысканы крупные денежные суммы до рассмотрения дела по существу. Чтобы не усугублять положение налогоплательщика в случае удовлетворения его требований, лучше применить меры обеспечения. Арбитражные суды, вопреки мнению налоговых органов, это правило применяют часто.

Порядок судебного разбирательства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, иных органов, должностных лиц определен в ст. 200 АПК РФ.

Эти дела рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления соответствующего заявления в арбитражный суд. В трехмесячный срок включается срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу.

Трехмесячный срок может быть продлен на основании мотивированного заявления судьи, рассматривающего дело, председателем арбитражного суда до шести месяцев в связи с особой сложностью дела, со значительным числом участников арбитражного процесса.

83

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

Дела об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя рассматриваются в срок, не превышающий 10 дней со дня поступления заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу.

Установление в законе такого кратчайшего срока для рассмотрения дела в арбитражном суде трудно объяснимо и не соответствует логике и реальной процедуре их рассмотрения.

Ведь арбитражный суд и по этим делам тоже извещает о времени и месте судебного заседания заявителя, а также орган или должностное лицо, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), и иных заинтересованных лиц. Реальная действительность свидетельствует о том, что извещение лиц, участвующих в судебном деле, и обратное получение об этом уведомления арбитражным судом осуществляется в течение двух–трех недель. Раньше этого срока судебное заседание не может быть назначено. Да, закон устанавливает, что неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела. Но надлежащим извещением участников арбитражного процесса в силу ч. 1 ст. 121 АПК РФ считается направление копии судебного акта не позднее чем за 15 дней до начала судебного заседания. Таким образом, простая арифметика не стыкуется с логикой закона.

В случаях, не терпящих отлагательства, закон предписывает извещать участников арбитражного процесса путем направления телефонограмм, телеграмм, по электронной почте либо с использованием иных средств связи (ч. 1 ст. 122 АПК РФ). Но об этом вряд ли может идти речь, например, при информировании фермеров из отдаленных районов, регионов и т.п.

Арбитражный суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, решение или совершивших оспариваемое действие (бездействие), и вызвать их в судебное заседание. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, является основанием для наложения штрафа в установленном порядке (гл. 11 АПК РФ).

Наиболее важной особенностью и спецификой рассмотрения указанных дел является то, что арбитражный суд в судебном засе-

84

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

дании осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных его положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также то, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Постановлением главы городского округа город Воронеж от 13 ноября 2008 г. № 1536 утверждены Правила учета граждан, обратившихся для постановки на очередь на бесплатное получение земельных участков в собственность, на территории городского округа город Воронеж, п. 4 разд. III которых предусмотрено приложение к письменному заявлению о получении участка копии паспорта; копии документа (документов), подтверждающего (подтверждающих) соответствующую льготную категорию; выписки из ЕГРП о ранее зарегистрированных правах на земельные участки, выданной УФРС; справки Управления Роснедвижимости по Воронежской области о находящихся в собственности земельных участках до 31 января 1998 г.

Индивидуальный предприниматель О.В. Берг (ИП) считает, что положения п. 4 Правил в части представления выписки из ЕГРП

исделок с ним, а также справки из Управления Роснедвижимости по Воронежской области не соответствуют положениям ч. 3 ст. 12 Закона Воронежской области от 13 мая 2008 г. № 25-ОЗ «О регулировании земельных отношений на территории Воронежской области» (далее — Закон № 25-ОЗ) и затрагивают права

иинтересы заявителя в сфере предпринимательства и иной экономической деятельности и просит арбитражный суд признать нормативный правовой акт недействующим в этой части.

В силу ч. 1 ст. 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, согласно ч. 3 этой статьи к подведомственности арбитражных судов федеральным законом могут быть отнесены и иные дела.

Из содержания п. 1 ст. 29 и ч. 3 ст. 191 АПК РФ следует, что дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринима-

85

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

тельской и иной экономической деятельности, подведомственны арбитражным судам лишь в случае, если федеральным законом они прямо отнесены к их компетенции.

Данный вывод подтверждается также положениями п. 3 постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»1, в соответствии с которым к подведомственности арбитражных судов относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Таким образом, в АПК РФ предусмотрены два условия, при которых лицо может подать в арбитражный суд заявление об оспаривании нормативных правовых актов: во-первых, обращение в защиту именно своих прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности и, во-вторых, обязательное указание в федеральном законе на возможность обращения лица с заявлением об оспаривании нормативного правового акта именно в арбитражный суд.

Земельный кодекс РФ не предусматривает возможности оспаривания в арбитражном суде нормативных правовых актов. Статья 78 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 не содержит прямого указания на возможность обжалования в арбитражный суд нормативных актов органов местного самоуправления.

Согласно ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим бóльшую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для

86

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из положений оспариваемого нормативного правового акта, Правила учета граждан приняты в соответствии с ч. 2 ст. 12 и ч. 6 ст. 13 Закона № 25-ОЗ.

Часть 2 ст. 12 Закона № 25-ОЗ устанавливает, что предоставление земельных участков в собственность граждан бесплатно осуществляется однократно, за исключением случаев, установленных ч. 3 этой статьи, в пределах норм, установленных ст. 8, 9 и 10 данного Закона и (или) нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, и по желанию граждан по одному из следующих видов землепользования в соответствии с действующим законодательством:

1)индивидуальное жилищное строительство;

2)ведение садоводства;

3)ведение огородничества;

4)ведение личного подсобного хозяйства.

Статьей 13 указанного Закона установлены определенные категории граждан, на которых распространяются меры социальной поддержки, в том числе в виде бесплатного предоставления земельных участков в собственность.

Указанные положения Закона № 25-ОЗ не предусматривают возможности предоставления земельных участков в собственность граждан бесплатно для осуществления ими предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт не нарушает права и законные интересы ИП в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не возлагает на него каких-либо обязанностей и не создает иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При таких обстоятельствах арбитражный суд прекратил производство по делу на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ (не подлежит рассмотрению в арбитражном суде)1.

Особенность судопроизводства по оспариванию ненормативных правовых актов, как и в случае оспаривания нормативных правовых

1См.: Определение Арбитражного суда Воронежской области от 3 февраля 2010 г. по делу № А14-18466/2009.

87

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

актов, проявляется в возложении законом (ч. 5 ст. 200 АПК РФ) обязанности доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) как на более сильную сторону в споре административноправового характера, обладающую бóльшими юридическими и организационными возможностями для защиты.

Частью 6 ст. 200 АПК РФ арбитражному суду предоставлено право по своей инициативе истребовать необходимые доказательства от органа или лица, которые приняли оспариваемый акт или совершили оспариваемые действия (бездействие), если они ими не представлены. В этом случае арбитражному суду отведена более активная роль, чем в гражданском, арбитражном процессе, чтобы обеспечить юридическое равенство сторон в административноправовом споре и обеспечить принятие законного, правомерного решения по делу.

Решение по делу, относящемуся к анализируемой категории административных дел, принимается арбитражным судом по правилам гл. 20 АПК РФ. Арбитражный суд принимает одно из двух решений.

Установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) соответствующих органов и должностных лиц не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушают законные права и интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, арбитражный суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Если же арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) компетентных органов и должностных лиц, указанных в законе, соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нару-

88

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

шают права и законные интересы заявителя, он принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Резолютивная часть решения по данной категории дел должна соответствовать общим требованиям, предусмотренным ч. 5 ст. 170 АПК РФ. Кроме того, в ней должны содержаться следующие сведения:

1)наименование органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение: название, номер и дата принятия оспариваемого акта, решения;

2)название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которому проверены оспариваемый акт, решение;

3)указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Особые требования закон предъявляет к резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, наделенных публичными полномочиями, иных органов, должностных лиц, об отказе в совершении действий, об отказе в принятии решений. В соответствии с ч. 5 ст. 201 АПК РФ в нем должны содержаться следующие данные:

1)наименование органа или лица, совершивших оспариваемые действия (бездействие) и отказавших в совершении действий, принятии решений; сведения о действиях (бездействии), решениях;

2)название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которым проверены оспариваемые действия (бездействие), решения;

3)указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, иных органов, должностных лиц совершить определенные действия, принять решение или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

89

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

Учитывая особенности характера правоотношений, порождающих анализируемую категорию административно-правовых споров

всфере предпринимательской и иной экономической деятельности, политическую, экономическую и социальную значимость данной категории дел закон предусмотрел и другие особенности относительно содержания решения по этим делам.

Врезолютивной части решения в соответствии с ч. 6 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд может указать на необходимость сообщения суду соответствующим органом или лицом об исполнении решения суда. Эта норма призвана существенно усилить эффективность правосудия в сфере экономических отношений, повысить контрольную функцию арбитражного суда в административном судопроизводстве.

Этим же целям служит и норма ч. 7 ст. 201 АПК РФ, устанавливающая, что решения арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда. Суд может предоставить отсрочку или рассрочку исполнения решения в соответствии со ст. 324 АПК РФ.

Следует иметь в виду, что указание на немедленное исполнение решения не влияет на обжалование таких решений в установленном порядке. Вместе с тем ч. 8 ст. 201 АПК РФ устанавливает, что со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению. И хотя закон не обязывает суд указывать на это обстоятельство в резолютивной части решения, представляется целесообразным рекомендовать арбитражным судам совершать соответствующую запись

врезолютивной части решения.

Копия решения арбитражного суда направляется в пятидневный срок со дня его принятия заявителю иные органы, осуществляющие публичные полномочия, должностным лицам, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие). Суд также может направить копию решения в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу, прокурору, другим заинтересованным лицам (ч. 9 ст. 201 АПК РФ). Это необходимо для обеспечения конт-

90