Административные суды. Монография

5. Оспаривание решений административных органов в арбитражном суде

вонарушениях, постоянно выявляет множество нерешенных или недостаточно урегулированных моментов, что требует систематического участия в разрешении неопределенных в достаточной степени вопросов высшего судебного органа в сфере экономического правосудия.

Так, в постановлении Пленума ВАС РФ от 20 июня 2007 г. № 421 указывается, что ст. 203 и ч. 1 ст. 208 АПК РФ не определена подсудность дел об административных правонарушениях, совершенных юридическим лицом и связанных с деятельностью его филиалов или представительств. Поэтому дела о привлечении к административной ответственности юридического лица в связи с нарушением, связанным с деятельностью его филиала (представительства), расположенного вне места нахождения юридического лица, по основаниям ст. 29.5 КоАП РФ подлежат рассмотрению по месту совершения соответствующего нарушения или по месту нахождения органа, проводившего административное расследование.

Дела об оспаривании решений административных органов о привлечении юридического лица к административной ответственности в связи с нарушениями, связанными с деятельностью его филиала (представительства), расположенного вне места нахождения юридического лица, на основании ст. 35 АПК РФ рассматриваются по месту нахождения административного органа. Эта норма предусмотрена теперь и в ст. 203 АПК РФ.

При рассмотрении таких дел извещение о времени и месте судебного заседания суд должен направлять как по месту нахождения юридического лица, так и по месту нахождения соответствующего филиала (представительства).

Постановлением от 26 июля 2007 г. № 462 Пленум ВАС РФ дополнительно разъяснил судам следующее.

Подсудность дела об оспаривании решения, вынесенного вышестоящим органом, должностным лицом по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, определяется исходя из подсудности дела об обжаловании указанного постановления, поскольку при рассмотрении соответствующего заявления арбитражным судом учитывается также и само постановление.

161

5. Оспаривание решений административных органов в арбитражном суде

При рассмотрении заявлений об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам необходимо проверять, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 КоАП РФ.

При этом законными представителями юридического лица в рассматриваемых делах являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами юридического лица органом юридического лица (ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ).

Приведенный перечень представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим суду необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Однако надо иметь в виду, что КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ право на предоставление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

При этом доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Высший Арбитражный Суд РФ обратил внимание на то, что в случае наложения административного штрафа в постановлении об административном правонарушении в силу ч. 1.1 ст. 29.10 КоАП РФ

162

5. Оспаривание решений административных органов в арбитражном суде

должна быть указана информация о получателе штрафа, необходимая в соответствии с правилами заполнения расчетных документов на перечисление административного штрафа.

Вслучае отсутствия такой информации в заявлении органа или должностного лица, обратившегося с требованием о привлечении

кадминистративной ответственности, такое заявление подлежит оставлению без движения ввиду несоблюдения требований к его содержанию, которые вытекают из п. 4 ч. 2 ст. 125 АПК РФ в его взаимосвязи с ч. 1.1 ст. 29.10 КоАП РФ.

Пленум ВАС РФ также разъяснил, что в соответствии с ч. 2 ст. 248 АПК РФ к исключительной компетенции арбитражных судов в Российской Федерации относятся дела об административных правонарушениях, совершенных иностранными лицами в Российской Федерации.

Следует иметь в виду, что ст. 203 и ч. 1 ст. 208 АПК РФ не определена подсудность дел об административных правонарушениях, совершенных иностранными юридическими лицами, не имеющими филиала или представительства на территории России. Поэтому с учетом ч. 1 ст. 202 АПК РФ подсудность дел о привлечении к административной ответственности иностранных лиц определяется на основании ст. 29.5 КоАП РФ.

Исходя из положений ч. 1 ст. 207 АПК РФ и ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ подсудность дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности определяется на основании ст. 35 АПК РФ — по месту нахождения соответствующего административного органа, т.е. по месту нахождения ответчика.

Впрактике правоприменения законодательства об административных правонарушениях и законодательства о судопроизводстве по этим делам спорные вопросы возникают едва ли не чаще, чем по другим категориям арбитражных дел. Поэтому Пленуму ВАС РФ приходится неоднократно принимать соответствующие постановления в целях обеспечения единообразных подходов к их разрешению. В частности, постановление Пленума ВАС РФ от 20 ноября 2008 г. № 601 было дополнено постановлением Пленума ВАС РФ от 27 ноября 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных

1Вестник ВАС РФ. 2009. № 1.

163

5. Оспаривание решений административных органов в арбитражном суде

правонарушениях»1, п. 9.1 следующего содержания: «При определении подведомственности дел о привлечении к административной ответственности арбитражным судам следует учитывать, что положения абзаца 3 части 3 статьи 23.1 КоАП РФ применяется с учетом положений частей 1 и 2 указанной статьи».

Это означает, в частности, что рассмотрение дел о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности за совершение правонарушений, которые предусмотрены статьями (частями статей), перечисленными одновременно в ч. 2 и абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, осуществляется административными органами, если они не передали такие дела на рассмотрение в арбитражный суд, или арбитражным судом, если ему соответствующие дела административным органом переданы.

При этом административные органы при рассмотрении указанных дел не вправе назначать те виды наказаний, назначение которых отнесено к исключительной компетенции судей. Если административный орган посчитает необходимым обсудить вопрос по применении такого наказания, дело должно быть передано в арбитражный суд.

Этим же постановлением Пленум ВАС РФ дополнил постановление от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях». Пленум обратил внимание судей на следующее.

1. В соответствии с ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть решены вопросы об изъятых вещах и документах, а также о вещах, на которые наложен арест, если в отношении их не применено или не может быть применено административное наказание в виде конфискации или возмездного изъятия.

Как конфискация, так и возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения являются видами административных наказаний (ст. 3.2, 3.6, 3.7 КоАП РФ), а следовательно, могут быть применены арбитражным судом только при принятии решения о привлечении лица к административной ответственности и назначении административного наказания и только в том случае, если один из этих видов административных наказаний предусмотрен соответствующей статьей (частью статьи) Особенной части КоАП РФ.

1Вестник ВАС РФ. 2003. № 3.

164

5. Оспаривание решений административных органов в арбитражном суде

Поэтому арбитражный суд, вынося решение об отказе в привлечении к административной ответственности, в том числе по мотиву пропуска установленного ст. 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности, не вправе применить административное наказание в виде конфискации или возмездного изъятия орудия совершения или предмета административного правонарушения. Однако в резолютивной части соответствующего решения вопрос об изъятых вещах и документах, а также о вещах, на которые наложен арест, должен быть разрешен с учетом п. 1–4 ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ.

В случае если вещи, явившиеся орудием совершения или предметом административного правонарушения, были изъяты в порядке принятия обеспечительных мер по делу, были изъяты из оборота или находились в незаконном обороте, то в резолютивной части решения указывается, что соответствующие вещи возврату не подлежат, а также определяются дальнейшие действия с такими вещами.

Однако следует учитывать, что в рамках рассмотрения указанных дел не подлежат разрешению споры, связанные с установлением законного владельца вещей и документов.

2.При рассмотрении дел об административных правонарушениях арбитражным судам следует учитывать, что понятие вины юридических лиц раскрывается в ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ. При этом в отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП РФ формы вины (ст. 2.2 КоАП РФ) не выделяет.

Следовательно, и в тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него обстоятельства по их соблюдению (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ).

3.При квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного суд должен учитывать, что ст. 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным КоАП РФ.

Возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в КоАП РФ конструкции состава админи-

165

5. Оспаривание решений административных органов в арбитражном суде

стративного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность. Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного на том основании, что в соответствующей статье Особенной части КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом изложенного применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. Применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

4.В числе представлений, обязательных для исполнения лицами,

которым они адресованы, выделяются:

представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль),

об устранении нарушений законодательства;представления об устранении причин и условий, способство-

вавших совершению административного правонарушения (ст. 29.13 КоАП РФ).

Названные представления могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных гл. 24 АПК РФ.

5.При решении вопроса о надлежащем извещении лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя, о составлении протокола об административном правонарушении следует исходить из того, что КоАП РФ не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности, путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно.

Следовательно, извещение не может быть признано ненадлежащим лишь на том основании, что оно было осуществлено каким-либо иным способом (например, путем направления телефонограммы, телеграммы, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи).

Также не могут считаться неизвещенными лица, отказавшиеся от получения направленных материалов или не явившиеся за их получением несмотря на почтовое извещение (при наличии соответствующих доказательств).

166

5. Оспаривание решений административных органов в арбитражном суде

Приведенные примеры многократного обращения Пленума ВАС РФ к вопросам судебной практики арбитражных судов в части разрешения административных и публично-правовых споров свидетельствуют, по нашему мнению, о сложностях в разрешении указанных дел, отсутствии единообразного понимания норм административного права и единообразного подхода к разрешению публично-правовых споров, а также о слабой разработанности процессуальных вопросов в сфере разрешения споров юридических лиц и граждан с государством и его органами.

Всудебной практике возникают и вопросы, связанные с применением ст. 21 Закона об исполнительном производстве в части определения сроков предъявления к исполнению постановлений органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Всилу п. 7 ст. 21 Закона об исполнительном производстве постановления административных органов об административных правонарушениях могут быть предъявлены к исполнению в течение одного года со дня их вступления в законную силу. Пленум ВАС РФ в постановлении от 20 июня 2007 г. № 411 обратил внимание на то, что эти положения Закона об исполнительном производстве должны применяться с учетом КоАП РФ.

Статья 13 Закона об исполнительном производстве обязательным реквизитом исполнительного документа называет дату его вступления

взаконную силу. При этом этот реквизит не может быть указан ранее, чем постановление вступит в силу по правилам ст. 31.1 КоАП РФ.

Всоответствии со ст. 31.2 КоАП РФ постановление о назначении административного наказания подлежит исполнению с момента его вступления в законную силу. При этом если было наложено административное наказание в виде штрафа, постановление может быть направлено судебному приставу-исполнителю не с момента вступления его в силу, а только после истечения срока на добровольное исполнение (ст. 32.2 КоАП РФ).

Поскольку КоАП РФ специально определяет момент, не ранее которого исполнительный документ может быть направлен судебному приставу-исполнителю, именно с этого момента подлежат исчислению сроки предъявления исполнительных документов к исполнению, указанные в ст. 21 Закона об исполнительном производстве.

1Вестник ВАС РФ. 2007. № 8.

167

6. Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций

6

Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций

Арбитражный процессуальный кодекс РФ выделяет особую категорию дел о взыскании обязательных платежей и санкций, которые в соответствии с п. 4 ст. 29 АПК РФ подведомственны арбитражным судам, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания.

Законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения. Однако налоговое законодательство (НК РФ) не применяется к правоотношениям с участием налоговых органов, не связанных с установлением, введением и взиманием налогов и сборов, осуществлением налогового контроля, обжалованием актов налоговых органов (действия, бездействия их должностных лиц), принятых (осуществленных) в рамках налогового контроля, привлечением к ответственности за совершение налоговых правонарушений.

Так, к отношениям по установлению, введению, взиманию таможенных платежей, а также к отношениям, возникающим в процессе осуществления контроля за уплатой таможенных платежей, обжалования актов таможенных органов действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности виновных лиц, законодательство о налогах и сборах не применяется, если иное не предусмотрено НК РФ.

168

6. Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций

При рассмотрении споров, возникающих в связи с взиманием таможенных платежей, необходимо исходить из того, что на основании абз. 2 ст. 2 НК РФ соответствующие правоотношения регулируются Таможенным кодексом Российской Федерации.

В соответствии со ст. 213 АПК РФ государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, наделенные в соответствии с федеральным законом контрольными функциями, вправе обратиться с заявлением о взыскании с лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, установленных законом обязательных платежей и санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания.

Иной порядок взыскания налогов, страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и санкций предопределен установлением определенных пределов: они взыскиваются указанными органами самостоятельно (с юридических лиц — до 50 тыс. руб., с индивидуальных предпринимателей — до 5 тыс. руб.). Такие заявления, поданные в арбитражный суд, возвращаются последним по основаниям п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ, а если такие обстоятельства будут установлены в судебном заседании, производство по делу прекращается на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ.

Дела о взыскании с лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей и санкций, предусмотренных законом, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренными АПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 26 АПК РФ.

При рассмотрении указанной категории дел арбитражный суд применяет правила и нормы, касающиеся принятия заявления к производству, оставления заявления без движения, возвращения заявления, подготовки дела к судебному разбирательству, и другие положения разд. II АПК РФ и общие положения Кодекса. Однако специфика названных дел, характерной особенностью которых является юридическое неравенство сторон в спорном правоотношении, предопределяет наличие процессуальных особенностей при их рассмотрении.

Часть 2 ст. 212 АПК РФ предусматривает, что производство по делам о взыскании обязательных платежей и санкций возбуждается на основании заявлений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих контрольные функции. В заявлении указанных лиц должно содержаться требование о взыскании с лиц, осуществляющих предпринимательскую

169

6.Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций

ииную экономическую деятельность, имеющих задолженность по обязательным платежам денежных сумм в счет их уплаты и санкций за нарушение обязательств.

Министерству финансов РФ и Пенсионному фонду РФ поручено утвердить форму требования об уплате недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов и форму решения о взыскании недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов, которые станут обязательными после их утверждения. Однако до момента их утверждения отсутствие их не лишает права органы Пенсионного фонда РФ самостоятельно взыскивать недоимки по страховым взносам, пени и штрафы и не является основанием для обращения территориальных органов Пенсионного фонда РФ в суд с заявлением по взысканию недоимок и санкций, которые согласно закону1 могут взыскиваться по решению названных органов.

Форма обращения в арбитражный суд указанных органов путем подачи заявления соответствует и ч. 4 ст. 4 АПК РФ, предусматривающей именно эту форму обращения по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Право на обращение в арбитражный суд с заявлением о взыскании обязательных платежей и санкций в соответствии со ст. 213 АПК РФ предоставлено государственным органам, органам местного самоуправления, иным органам, наделенным в соответствии с федеральным законом контрольными функциями (далее — контрольные органы).

Это право контрольными органами может быть реализовано в отношении лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность в случае наличия у них задолженности по обязательным платежам, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания, а также для взыскания санкций.

Наличие контрольных функций у указанных органов и придает последним особый статус. Эти органы вступают в правоотношения публичного характера самостоятельно, но от имени государства или

1Федеральный закон от 4 ноября 2005 г. № 137-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров» // СЗ РФ. 2005. № 45. Ст. 4585.

170