Административные суды. Монография

2.3. Основные начала организации суда и судопроизводства

дебному разбирательству, решение принимает лишь на доказательствах, исследованных в заседании. Таким образом, принцип арбитрирования вполне правомерно перестал быть одним из основных начал деятельности арбитражных судов. И поскольку, как уже отмечалось, арбитражный суд перестал быть судом по примирительному разрешению споров, есть все основания к наименованию органа, рассматривающего хозяйственные споры, хозяйственным или экономическим судом. В названии этого органа должна найти отражение его основная функция — осуществление правосудия в экономической сфере, закрепленная в Конституции РФ.

61

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

3

Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

3.1.Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов

Дела об оспаривании нормативных правовых актов до 2002 г. не относились к компетенции арбитражных судов, поскольку процедура рассмотрения дел в арбитражном процессе не дифференцировалась в зависимости от категории дел и характера правоотношений.

Тем не менее еще в Законе СССР от 30 ноября 1979 г. «О государственном арбитраже в СССР»1 (с последующими изменениями и дополнениями) была предусмотрена компетенция государственного арбитража рассматривать заявления государственных предприятий о признании недействительными полностью или частично затрагивающих права и охраняемые законом интересы этих предприятий актов их вышестоящих органов, не соответствующих компетенции указанных органов либо созданных с нарушением требований законодательства (ст. 9 Закона). Указывалось также, что названные заявления рассматривались главным государственным арбитром или его заместителем (ст. 14 Закона). Но система государственных арбитражей в СССР не относилась к системе судебных органов, госарбитражи были не органами судебной власти, а органами исполнительной власти, публичной власти.

1Свод законов СССР. 1990. Т. 10. С. 167.

62

3.1. Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов

Но самый первый российский закон от 4 июля 1991 г. № 1543-1 «Об арбитражном суде»1 в ст. 1 установил: «Арбитражный суд осуществляет судебную власть при разрешении споров, вытекающих из гражданских правоотношений (экономические споры) и из правоотношений в сфере управления (споры в сфере управления)».

К подведомственности арбитражных судов относились, в частности, споры: о признании недействительными (полностью или частично) актов государственных и иных органов (адресованных конкретным лицам или группе лиц), в том числе решений Советов народных депутатов и администрации, не соответствующих законодательству

инарушающих охраняемые законом права и интересы организаций

играждан-предпринимателей; об обжаловании решений Советов народных депутатов об отказе в предоставлении либо об изъятии земельного участка; об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок организации или предпринимательской деятельности. Следует заметить, однако, что к числу управленческих споров Закон РСФСР об арбитражном суде 1991 г. относил и экономические споры такие, как: о возмещении убытков, причиненных организациям и гражданам-предпринимателям актами государственных и иных органов; о возврате из бюджета денежных средств, списанных в виде экономических (финансовых) санкций, по другим основаниям, государственными налоговыми инспекциями и иными контролирующими органами в бесспорном порядке с нарушением требований законодательства. К числу управленческих споров законодатель относил также споры по условиями контрактов о принятии заказов на поставку продукции, выполнение работ (услуг) для государственных нужд, возникшие между государственными и иными органами (организациями), выдававшими заказы, и организациями или гражданамипредпринимателями, принявшими обязательства по выполнению заказов и иные споры, которые в современных условиях являются явно не публично-правовыми, а частноправовыми.

Анализ раннего законодательства об арбитражном суде подтверждает трудности перехода от административно-командной экономики к рыночной, о поисках законодателем путей регулирования

1Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 30. Ст. 1013.

63

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

взаимоотношений участников гражданского оборота, о совершенствовании правового регулирования рыночной экономики.

Это совершенствование развивалось довольно динамично. Закон об арбитражных судах в РФ предусматривает создание наряду с судебными коллегиями по рассмотрению споров, возникающих из гражданских и иных правоотношений (гражданских коллегий), судебных коллегий по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений (административных коллегий) в составе ВАС РФ (ст. 11); федерального арбитражного суда округа (ст. 25); арбитражного апелляционного суда (ст. 33.2), а также в составе арбитражного суда субъекта РФ (ст. 35).

Арбитражный процессуальный кодекс РФ 1995 г. установил, что арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений (ч. 1 ст. 22 АПК РФ 1995 г.). При этом к экономическим спорам отнесены, в частности, споры:

о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам, нарушающих права и законные интересы организаций и граждан;

об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок организации или гражданина и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законом;

о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, осуществляющими контрольные функции, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный (безакцептный) порядок их взыскания;

о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушением требований закона или иного нормативного правового акта (ч. 2 ст. 22 АПК РФ 1995 г.).

Обращает на себя внимание тот факт, что законодатель не называет перечисленные споры публично-правовыми, а относит их к категории экономических споров.

Арбитражный процессуальный кодекс РФ 1995 г. не предусматривал никаких особенностей ни в оформлении заявлений по адми-

64

3.1. Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов

нистративным делам, ни в их разрешении. Лишь в ст. 132 устанавливалось, что в резолютивной части решения по делу о признании недействительным акта государственного органа, органа местного самоуправления и иного органа должны содержаться: сведения о наименовании, номере, дате издания, других необходимых реквизитах и об органе, его издавшем; указание о признании акта недействительным полностью или в определенной части либо об отказе в удовлетворении требования заявителя полностью или в определенной части.

При удовлетворении требования о признании незаконным отказа в государственной регистрации или уклонения от регистрации арбитражный суд в резолютивной части решения обязывает соответствующий государственный орган совершить такую регистрацию.

ООО «Сити» требует признать недействительным решение МИФНС о государственной регистрации ТСЖ «Пионер».

Решение о регистрации ТСЖ «Пионер» принято МИФНС на основании заявления гражданина Вотинцева, решения о создании юридического лица (протокол общего собрания собственников помещений многоквартирного жилого дома), устава ТСЖ «Пионер», документа об уплате государственной пошлины.

Поскольку представленные на государственную регистрацию документы полностью соответствовали требованиям Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»1, МИФНС было принято решение о государственной регистрации юридического лица ТСЖ «Пионер» в установленном порядке.

Заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ. В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, в арбитражный суд вправе обратиться и иные лица (ст. 4 АПК РФ), чем и воспользовалось

ООО «Сити».

Отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, при внесении изменений в их учредительные документы, регулируются Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

1СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3431.

65

3.Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

Всоответствии п. 1 ст. 23 Закона отказ в государственной регистрации юридического лица, создаваемого путем реорганизации, допускается в случаях:

1)непредставления определенных данным Федеральным законом необходимых для государственной регистрации документов;

2)представления документов в ненадлежащий регистрирующий орган;

3)предусмотренных п. 2 ст. 20 или п. 4 ст. 22.1 Закона;

4)несоблюдения нотариальной формы представляемых документов в случаях, если такая форма обязательна в соответствии с федеральными законами;

5)подписания неуполномоченным лицом заявления о государственной регистрации или заявления о внесении изменений в сведения о юридическом лице, содержащиеся в едином государственном реестре юридических лиц;

6)выхода участников общества с ограниченной ответственностью из общества, в результате которого в обществе не остается ни одного участника, а также выхода единственного участника общества с ограниченной ответственностью из общества.

Иных правовых оснований для отказа в государственной регистрации Законом не предусмотрено.

Судом установлено, что заявление о государственной регистрации юридического лица при создании подано заявителем при регистрации в надлежащий регистрирующий орган.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из указанной нормы права, основанием для обращения в суд с заявлением о признании незаконными решений и дей-

66

3.1. Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов

ствий государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, является не только несоответствие оспариваемых решений и действий закону, но также и нарушение оспариваемыми решениями и действиями прав и законных интересов заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Однако в ходе судебного заседания заявителем не было представлено доказательств нарушения его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности обжалуемым решением МИФНС, тогда как в соответствии со ст. 61 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

При таких обстоятельствах в удовлетворении заявленных требований судом было отказано1.

В действующем АПК РФ 2002 г. рассмотрению споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, в первой инстанции арбитражного суда отведен специальный раздел в составе гл. 22–26, содержащих 27 статей, предусматривающих специфические особенности рассмотрения различных категорий дел в публично-правовой, административной сфере. В целом дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, заявления по этим делам подаются в арбитражный суд по общим правилам подсудности, если особенности не предусмотрены в соответствующих главах АПК РФ.

Общей особенностью для всех категорий административных дел является установленная АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, возлагается на эти органы и лиц.

Для экономических споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, предусматривается возможность урегулирования путем заключения соглашения по пра-

1См.: Решение Арбитражного суда Воронежской области от 24 февраля 2010 г. по делу № А14-19697/2009.

67

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

вилам гл. 25 АПК РФ, если иное не установлено федеральным законом.

4 августа 2009 г. главой городского округа г. Воронеж Воронежской области принято постановление № 1036 «Об установлении размера отчислений на осуществление технического надзора за производством работ по капитальному ремонту, модернизации, реконструкции и строительству муниципального жилого и нежилого фонда и объектов теплоэнергетического хозяйства», которым предусмотрено отчисление на осуществление технического надзора за производством работ по капитальному ремонту, модернизации, реконструкции и строительству муниципального жилого фонда и объектов теплоэнергетического хозяйства городского округа г. Воронеж на содержание муниципального учреждения «Городская дирекция единого заказчика ЖКХ» в размере 3% от объема выполненных работ. Полагая, что названное постановление противоречит действующему законодательству и нарушает права и законные интересы организации, Воронежская региональная общественная организация инвалидов «Импульс» обратилась в арбитражный суд с требованием признать указанный нормативный правовой акт недействующим. В обоснование заявленных требований заявитель ссылается на то, что оспариваемое постановление устанавливает не предусмотренные НК РФ сборы.

В соответствии с ч. 1 ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим бóльшую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом оспариваемый нормативный правовой акт должен одновременно отвечать двум условиям: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту, имеющему бóльшую юридическую силу, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

68

3.1. Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов

Как следует из содержания оспариваемого постановления, обязанность по отчислению денежных средств на технический надзор возлагается на лиц, являющихся заказчиками по муниципальному контракту. В силу п. 3 ст. 764 ГК РФ заказчиками по муниципальному контракту могут выступать органы местного самоуправления, а также иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на выполнение подрядных работ за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Воронежская региональная общественная организация инвалидов «Импульс» в силу своей организационно-правовой формы и статуса, определенных уставом заявителя, не может быть признана заказчиком по муниципальному контракту.

В материалах дела имеются выписки из лицевого счета МУ «ГорДЕЗ ЖКХ» и платежные поручения, из которых следует, что плательщиками денежных средств за осуществление технического надзора являются муниципальные образования. При этом, в соответствии с распоряжением главы городского округа г. Воронеж от 24 апреля 2009 г. № 206-р «Об утверждении пообъектного распределения ассигнований бюджета городского округа на проведение капитального ремонта в 2009 году», плата за осуществление технического надзора производится за счет средств местного бюджета. Данный факт подтверждается также решением Воронежской городской Думы от 19 декабря 2008 г. № 423-II «О бюджете городского округа город Воронеж на 2009 г.» (приложением № 10 «Распределение расходов бюджета городского округа город Воронеж на 2009 год по кодам операций сектора государственного управления»), где предусмотрено выделение бюджетных средств, в том числе на осуществление технического надзора МУ «ГорДЕЗ ЖКХ» (ст. 226).

Из изложенного следует, что, во-первых, оплату за осуществление технического надзора производит муниципальный заказчик, а во-вторых, указанная плата производится за счет средств муниципального бюджета и предусматривается в отдельной статье расходов. Поскольку заявитель не является и не может являться муниципальным заказчиком, он не может нести расходы на осуществление технического надзора, в связи с чем обжалуемое постановление не нарушает и не может нарушать его права и законные интересы.

Довод заявителя о возможности заключения контракта с МУ «ГорДЕЗ ЖКХ» для осуществления технического надзора при выполнении подрядных работ, когда заказчиком является не муниципальное образование, а любая организация, отклоняется

69

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

судом в силу того, что заключение подобного контракта не является обязательным для заказчика и носит добровольный характер, из чего следует, что оплата за осуществление технического надзора в данном случае также носит добровольный характер.

Заявитель не смог доказать, что оспоренный им нормативный правовой акт затрагивает его экономические интересы. Арбитражный суд не нашел оснований для признания постановления главы городского округа город Воронеж Воронежской области от 4 августа 2009 г. № 1036 «Об установлении размера отчислений на осуществление технического надзора за производством работ по капитальному ремонту, модернизации, реконструкции и строительству муниципального жилого и нежилого фонда и объектов теплоэнергетического хозяйства» недействующим, в связи с чем в удовлетворении заявленных требований отказано1.

Часть 1 ст. 191 АПК РФ 2002 г. предусматривает, что дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в гл. 23 АПК РФ.

Таким образом, процессуальная форма рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов представляет собой исковое производство с некоторыми особенностями, что и составляет суть административного судопроизводства, применяемого арбитражными судами при рассмотрении административных дел в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов, в отличие от гражданского судопроизводства, возбуждается на основании заявлений заинтересованных лиц; в гражданском судопроизводстве дела возбуждаются на основании исковых заявлений заинтересованных лиц.

Особая форма возбуждения дел рассматриваемой категории обусловлена неравным положением сторон, когда на одной стороне всегда выступает орган или лицо, наделенное властными полномочиями,

1См.: Решение Арбитражного суда Воронежской области от 30 декабря 2009 г. по делу № А14-12145/2009.

70