Административные суды. Монография

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

зенным предприятиям и органам государственной власти и местного самоуправления на срок строительства.

Решение органа власти о выделении земельного участка для строительства является основанием для организации и проведения торгов с последующим заключением гражданско-правового договора аренды или купли-продажи земельного участка.

Регистрация прав на земельные участки является административным действием, однако при проведении правовой экспертизы правоустанавливающих документов регистратор не обязан выяснять — принято ли решение органа власти в пределах его полномочий. Данный факт является существенным упущением законодательства и приводит к увеличению количества заявлений об оспаривании неправомерных действий регистрирующего органа или об оспаривании ненормативных правовых актов должностных лиц и органов власти.

Так, аграрный университет обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий УФРС по Воронежской области по внесению в ЕГРП записи о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования на ряд земельных участков. УФРС внесло соответствующие записи в ЕГРП на основании распоряжения администрации Воронежской области о прекращении права бессрочного пользования аграрного университета на земельные участки и регистрации их за собой, что и было оспорено заявителем.

Суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили заявленные требования исходя из того, что абз. 2 п. 3 ст. 9, абз. 3 п. 1 ст. 13 и абз. 11 п. 1 ст. 17 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» предусмотрено, что орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, обязан проверять юридическую силу представленных на государственную регистрацию правоустанавливающих документов, законность сделок и действительность поданных заявителем документов, а также наличие соответствующих прав у подготовившего документ лица или органа власти. В соответствии с п. 1 ст. 18 Закона правоустанавливающие документы, представляемые на государственную регистрацию, должны соответствовать требованиям, установленным законодательством РФ. Пунктом 32 приказа Минюста РФ от 1 июля 2002 г. № 184 «Об утверждении методических рекомендаций по порядку проведения государственной регистрации прав

121

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

на недвижимое имущество и сделок с ним»1 также установлено, что при правовой экспертизе документов, проверке законности сделки и юридической силы правоустанавливающих документов устанавливается отсутствие противоречий между заявляемыми правами и уже зарегистрированными правами на объект недвижимого имущества, проверяется действительность поданных заявителем документов, наличие прав у подготовившего документ лица или органа власти, а также устанавливается отсутствие других оснований для приостановления или отказа в государственной регистрации прав (ст. 9, 13, 17 указанного Закона).

Кассационный суд, отменяя принятые судебные акты, указал, что правовые нормы, устанавливающие обязанность регистратора при проведении правовой экспертизы правоустанавливающих документов выяснять, принято ли распоряжение органом власти в пределах своих полномочий, отсутствуют. Обстоятельства, связанные с законностью принятого ненормативного правового акта, могут быть исследованы только судом в установленном законом порядке. Однако эти обстоятельства судом первой инстанции не исследовались. Дело было направлено на новое рассмотрение, но оно не состоялось в связи с примирением сторон

вусловиях новой политической обстановки в области2.

Вправоприменительной практике часто возникает вопрос: что подлежит оспариванию в судебном порядке — акт регистрирующего органа, действия (бездействие) регистрирующего органа или зарегистрированное право?

Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» устанавливает, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним есть акт юридического признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Закон устанавливает также, что государственная регистрация — единственное доказательство существования зарегистрированного права. Таким образом, акт государственной регистрации недвижимости и сделок с ним не может быть признан нормативным правовым актом,

1Бюллетень Минюста РФ. 2002. № 11.

2См.: Решение Арбитражного суда Воронежской области от 30 ноября 2007 г. по делу № А14-7271/2007.

122

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

устанавливающим права и обязанности. Основания возникновения гражданских прав и обязанностей предусмотрены в ст. 8 ГК РФ. В их число включены и акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Однако акты о государственной регистрации прав на недвижимость к их числу не отнесены1.

Из изложенного следует вывод о том, что акт УФРС по регистрации недвижимости и прав на него оспариванию в судебном порядке не подлежит. В суде может быть оспорен отказ в регистрации или бездействие регистрирующего органа. Не имеет смысла оспаривание и действий по регистрации, поскольку они совершаются в силу функциональных обязанностей регистрирующего органа. В суде может быть оспорено зарегистрированное право на недвижимое имущество.

При рассмотрении земельных споров возникают сложности при определении полномочий органов.

ООО «Павловскгранит-жилстрой» обратилось в управление по охране окружающей среды за получением разрешения на вырубку зеленых насаждений на выделенном ему для строительства участке.

Управление отказало обществу в выдаче разрешения в связи с отсутствием заключения государственной экспертизы и согласования строительства с комитетом территориального самоуправления микрорайона.

Общество, считая действия управления неправомерными, обратилось в суд с заявлением.

Арбитражный суд Воронежской области признал отказ управления в выдаче разрешения на вырубку зеленых насаждений обоснованным исходя из того, что согласно ст. 49 Градостроительного кодекса РФ и п. 22 Положения о порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной предпроектной и проектной документации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2000 г. № 10082,

1См.: Зарубин А. Правовая судьба акта государственной регистрации прав на недвижимое имущество при разрешении вопроса о недействительности сделки // Хозяйство и право. 2008. № 10.

2СЗ РФ. 2001. № 1 (ч. II). Ст. 135.

123

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

проектная документация общества не прошла государственную экспертизу, поскольку представленное сводное экспертное заключение является отрицательным, так как содержит выводы о необходимости доработки проектной документации.

Действительно, в соответствии с п. 1 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой строительной документации, подлежат государственной экспертизе.

Порядок организации и проведения государственной экспертизы устанавливается Правительством РФ (п. 11 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ), утвердившим указанное Положение. Данный порядок организации и проведения экспертизы действовал на момент составления сводного экспертного заключения от 29 января 2007 г. № 118/1.

Согласно п. 6 названного Положения на уровне субъектов РФ государственная экспертиза градостроительной, предпроектной и проектной документации проводится организациями государственной вневедомственной экспертизы субъектов РФ с участием территориальных органов специализированной экспертизы.

Данные обязанности до 16 февраля 2008 г. в Воронежской области были возложены на инспекцию государственного архи- тектурно-строительного надзора по Воронежской области. Экспертное заключение было выдано уполномоченным на тот момент органом. Так же в силу пп. «д» п. 2 постановления Правительства РФ от 5 марта 2007 г. № 1451 сводное заключение государственной экспертизы проектной документации, выданное до вступления в силу Положения, утвержденного указанным постановлением, и содержащее вывод о рекомендации проектной документации к утверждению, приравнивается к положительному заключению государственной экспертизы проектной документации.

Однако правильное истолкование действующих нормативных правовых актов осуществила только кассационная инстанция, изменившая судебные акты предыдущих инстанций. Правильность выводов кассационной инстанции была подтверждена ВАС РФ2.

1СЗ РФ. 2007. № 11. Ст. 1336.

2См.: Решение Арбитражного суда Воронежской области от 19 июля 2007 г. по делу № А14-3617/2007.

124

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

Доктринальная точка зрения о том, что в кодексах содержатся нормы более высокого уровня, нежели в федеральных законах, приводит правоприменителей к неправильному толкованию и применению законодательства. В связи с этим необходимо иметь в виду, что федеральные законы, регулирующие порядок введения в действие тех или иных кодексов, помимо общего порядка вступления в силу регулируют и порядок применения новых норм, в частности, устанавливают исключения из общих правил применения путем указания на особое регулирование тех или иных отношений.

Одинаковый порядок (административная процедура) предоставления собственникам зданий, строений, сооружений и землепользователям прав на соответствующие земельные участки не означает, что п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и ст. 36 ЗК РФ регулируют одни и те же отношения по приобретению заинтересованными лицами земли в частную собственность.

ЗАО «Зареченский» обратилось к главному управлению государственного имущества области с заявлением и проектом договора о приобретении в собственность земельного участка которым обладает на праве постоянного (бессрочного) пользования. Ссылаясь на то, что ответчик уклоняется от продажи земельного участка на условиях проекта договора, истец обратился в арбитражный суд с требованием об обязании управления заключить договор куплипродажи спорного земельного участка по цене, определенной истцом, исходя из пятикратной ставки земельного налога за единицу площади земельного участка.

Решением суда первой инстанции исковые требования были удовлетворены в полном объеме1.

Суд исходил из положений п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», согласно которому юридические лица обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность.

1См.: Решение Арбитражного суда Воронежской области от 8 мая 2008 г. по делу № А14-1278/2008.

125

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

Как уже указывалось, в п. 1 постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» при рассмотрении споров, связанных с переоформлением юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, приобретением земельных участков в собственность, судам рекомендуется учитывать, что согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» лица, которым предоставлены земельные участки на таком праве до вступления в силу ЗК РФ, вправе по своему выбору приобрести их в аренду или в собственность в соответствии с порядком, установленным правилами ст. 36 ЗК РФ, независимо от того, для какой цели были предоставлены земельные участки.

Пунктом 2 ст. 3 Закона предусмотрены специальные условия приобретения земли в частную собственность (наличие титула права постоянного (бессрочного) пользования, ограниченное во времени право землепользователя, по своему желанию выбрать дальнейший режим землепользования). Данные условия существенно отличаются от условий приобретения земли в частную собственность, которые установлены ст. 36 ЗК РФ (наличие титула права собственности на здание, строение, сооружение, исключительный характер права на приватизацию или приобретение права аренды земельного участка, необходимого для эксплуатации объекта недвижимости). Использование в Федеральном законе «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» правил, отсылающих к положениям, регулирующим смежные отношения, позволяет избегать дублирования норм.

Арбитражные суды придерживаются позиции, согласно которой, если земельный участок принадлежал лицу на праве постоянного (бессрочного) пользования до введения в действие нового ЗК РФ, то выкуп земли должен осуществляться в соответствии с порядком, установленным правилами ст. 36 ЗК РФ, а не по указанному в ней основанию. Что же касается основания выкупа, то оно является самостоятельной правовой категорией, предусмотренной п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Правоприменителям и субъектам земельных отношений, участвующим в процессах приватизации земельных участков, надо также иметь в виду, что выкуп земельного участка возможен только в

126

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

пределах, необходимых для использования (обслуживания) возведенных строений, если иное не предусмотрено договором.

Индивидуальный предприниматель по результатам аукциона приобрел право аренды земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, общей площадью 16 849 кв. м, был заключен договор аренды земельного участка с разрешенным использованием: «для строительства объектов придорожного сервиса».

Договором аренды было предусмотрено, что арендатор имеет право возводить на участке здания, сооружения и выкупить земельный участок после получения регистрационного свидетельства на строения.

За предпринимателем было зарегистрировано право собственности на объект незавершенного строительства (272 кв. м) и право собственности на сооружение вспомогательного использования — дорожное покрытие (2275 кв. м).

Полагая, что в связи с регистрацией права собственности, в том числе на объект незавершенного строительства и на часть возводимых объектов недвижимости, ему принадлежит право собственности на весь земельный участок, предприниматель обратился в соответствующий орган местного самоуправления с заявлением и проектом договора купли-продажи всего земельного участка.

Получив отказ в заключении договора купли-продажи со ссылкой на то, что спорный земельный участок предоставлен ему в аренду для строительства объектов придорожного сервиса, однако очередность строительства была арендатором нарушена и требования архитектурно-планировочного задания не выполнены, Р.В. Нежельский обратился в арбитражный суд с требованием о понуждении администрации района заключить договор куплипродажи земельного участка.

Решением арбитражного суда в иске было отказано, законность решения суда первой инстанции подтверждена судами апелляционной и кассационной инстанций.

Решение суда основано на том, что в установленном порядке был выделен земельный участок для проектирования и строительства объектов придорожного сервиса. Строительство зданий предполагалось осуществлять в две очереди. Однако истец не представил суду доказательств выполнения архитектурнопланировочного задания.

127

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

Между тем по условиям заключенного договора аренды арендатор приобретает право на выкуп земельного участка только после получения регистрационного свидетельства права собственности на все строения, предусмотренные планом.

Ссылка истца на положения ст. 36 ЗК РФ, в соответствии с которой граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки, судом во внимание не была принята, поскольку в соответствии со ст. 40 ЗК РФ арендатор земельного участка вправе возводить на нем здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением и видом разрешенного использования.

Согласно выписке из кадастрового плана земельного участка вид разрешенного использования был определен так: «для строительства объекта придорожного сервиса».

При таких обстоятельствах суд обоснованно указал, что передача в собственность земельного участка площадью 16 849 кв. м при наличии на нем незавершенного строительством объекта и дорожного покрытия, для использования которых не требуется такая территория, несовместимо с сохранением вида разрешенного использования данного участка, а за выделом и приватизацией земельного участка, необходимого для эксплуатации незавершенного строительства и замощения, истец не обращался1.

При этом надо иметь в виду, что в целях применения ст. 36 ЗК РФ в части приобретения прав на земельные участки, на которых физические и юридические лица имеют в собственности или ином вещном праве строения, здания, сооружения, речь идет только о строениях, завершенных строительством и разрешенных к эксплуатации, но не о незавершенных строительством объектах. На объекты незавершенного строительства, даже при их регистрации, правило ст. 36 ЗК РФ не распространяется.

Анализ арбитражной судебной практики и изучение доктринального толкования действующих норм законодательства позво-

1См.: Решение Арбитражного суда Воронежской области от 6 июня 2008 г. по делу № А14-11114/2007.

128

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

ляют сделать вывод о достаточной сложности и неоднозначности земельных споров, поскольку анализируемая категория споров связана с использованием важнейшего объекта гражданского оборота — земли.

Большая часть земельных участков принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям. Выделение земель осуществляется с соблюдением определенной процедуры, путем издания соответствующих правовых актов органов государственной власти. Однако отношения по передаче земельных участков в собственность, аренду, взимание арендной платы, установление сервитутов и т.д. регулируются гражданским законодательством, что и порождает комплексность земельных отношений. Следует заметить, и в специальной юридической литературе на это указано, что предоставление земельного участка есть не что иное, как действие по передаче имущества, которое квалифицируется как сделка, договор. Пункт 7 ст. 30 ЗК РФ прямо указывает: решение о предоставлении земельного участка под строительство является основанием для договора купли-продажи или договора аренды. Иными словами, передача земельного участка — это договор1, а его правовое регулирование и защита прав сторон осуществляется гражданским законодательством.

Внастоящее время складывается правовая культура пользования

ираспоряжения землей, разрабатываются новые законы, вносятся изменения в действующее законодательство, формируется судебная практика. Однако рассмотрение споров усложняется в связи с изменением полномочий отдельных органов, поэтому установление компетентных органов, действующих в определенный временной промежуток, делается затруднительным. Но в целом происходящие процессы являются позитивными и направлены на устранение пробелов

иколлизий в законодательстве.

Большинство земельных споров являются следствием превышения собственниками земельных участков своих полномочий. Представляется, что только путем распространения правовых знаний, воспитания правосознания и устранения неоднозначности правовых конструкций, используемых в правовых нормах, можно будет устра-

1См.: Скловский К. Режим строения, возведенного на спорном земельном участке // Хозяйство и право. 2007. № 1. С. 61.

129

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

нить правовую некомпетентность субъектов гражданского оборота и должностных лиц государственных и муниципальных органов. Представляется, что устранить правовой нигилизм и воспитать правосознание возможно путем установления ответственности должностных лиц государственных и муниципальных органов.

Следует отметить, что большая роль в деле обеспечения законности и единообразия правоприменительной практики отводится суду. Однако сейчас, на этапе реформирования земельного законодательства, суды, формируя правоприменительную практику, не всегда устанавливают единое направление применения норм права, что зачастую обусловлено систематическим изменением норм права.

130