Административные суды. Монография

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

роля за выполнением решений суда, для повышения эффективности правосудия, для утверждения публичного правопорядка в стране.

Представляется также целесообразным в законодательном порядке обязать орган, чье решение или ненормативный акт признаны недействительными и подлежащими отмене, информировать суд, принявший решение о принятых мерах по устранению нарушений и восстановлению нарушенных прав и интересов заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Не лишним было бы и установление административной или судебной ответственности лиц, не исполнивших решение суда и их обязательное применение, что, несомненно, снизило бы коррупционность при принятии соответствующих решений, имеющих большую социальную значимость.

3.2.1.Особенности рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства

Определенные сложности и особенности существуют в вопросах применения арбитражными судами антимонопольного законодательства. В целях устранения разных мнений и подходов Пленум ВАС РФ в постановлении от 30 июня 2008 г. № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства»1 дал некоторые разъяснения.

Согласно ч. 1 ст. 2 Закона о защите конкуренции антимонопольное законодательство основывается на Конституции РФ и ГК РФ. Статья 1 ГК РФ устанавливает запрет на ограничение гражданских прав и свободы перемещения товаров, кроме случаев, когда такое ограничение вводится федеральным законом (в том числе и Законом о защите конкуренции), а ст. 10 ГК РФ запрещает использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции и злоупотребление доминирующим положением на рынке.

В Законе о защите конкуренции сформулированы требования для хозяйствующих субъектов при их вступлении в гражданскоправовые отношения с другими участниками гражданского оборота. Так, для лиц, занимающих доминирующее положение на рынке, введены ограничения, предусмотренные ст. 10 Закона; для лиц

1Вестник ВАС РФ. 2008. № 8.

91

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

вне зависимости от того, занимают они доминирующее положение или нет, установлены запреты на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия (ст. 11 Закона) и на недобросовестную конкуренцию (ст. 14 Закона). Все эти требования антимонопольного законодательства применяются к гражданскоправовым отношениям.

Это означает, что не подлежит признанию недействительным решение или предписание антимонопольного органа (а равно не может быть отказано антимонопольному органу в удовлетворении его исковых требований) только на основании квалификации соответствующих правоотношений с участием хозяйствующего субъекта, которому выдано предписание антимонопольного органа или к которому данным органом подан иск, как гражданско-правовых, а не публично-правовых.

При выяснении вопроса о том, являются ли действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке согласованными (ст. 8 Закона

озащите конкуренции), необходимо иметь в виду, что согласованность действий может иметь место и при отсутствии документального подтверждения наличия договоренности об их совершении.

Оналичии согласованности может свидетельствовать факт совершения этих действий единообразно и синхронно при отсутствии на то объективных причин.

При этом в группу лиц, состоящую из взаимосвязанных участников взаимоотношений, предусмотренных в п. 1–14 ч. 1 ст. 9 Закона о защите конкуренции, входят такие хозяйственные общества (товарищества), в которых члены группы в силу своего участия в хозяйственном обществе (товариществе) либо в соответствии с полученными полномочиями от других лиц имеют в совокупности более 50% общего числа голосов, приходящихся на голосующие акции (доли) в уставном (складочном) капитале этого хозяйственного общества (товарищества).

Законом запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (ч. 1 ст. 10 Закона

озащите конкуренции).

Однако в практике правоприменения антимонопольные органы не всегда убедительны в обосновании своих доводов и заявленных требований.

92

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

При проведении конкурса на размещение заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг разработана, утверждена и размещена на официальном сайте Администрации г. Воронежа информация о составе документации по аукциону. Согласно данному извещению на аукцион выставлялись два лота, в том числе лот № 1: бензин А-76 в количестве 9 тыс. л, бензин А-92 в количестве 192 л, бензин А-95 в количестве 16 тыс. л, дизельное топливо в количестве 8 тыс. л.

Согласно приложению 1 к заданию и п. 6 документации об аукционе местом поставки товара по лоту № 1 является г. Воронеж, автозаправочные станции (АЗС), находящиеся на территории всех районов г. Воронежа.

Заказчиком на поставку бензина являлось муниципальное учреждение «Автобаза администрации городского округа г. Воронеж и скорой медицинской помощи», организатором торгов — Управление бюджетной политики и организации закупок для муниципальных нужд администрации городского округа г. Воронеж.

Один из участников конкурса (ООО «Донако-ТрансКарт) посчитал условия размещения заказа ограничивающими доступ поставщиков. С этой точкой зрения согласилось Управление Федеральной антимонопольной службы (УФАС), признало нарушение ч. 3.1 ст. 34 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд»1, выразившееся в установлении в документации об аукционе требования, влекущего за собой ограничение количества участников размещения заказа (АЗС, находящиеся во всех районах г. Воронежа).

Автобазой администрации городского округа г. Воронеж и скорой медицинской помощи заявлено требование о признании постановления УФАС незаконным.

В обоснование своих требований заявитель указывает, что требование к поставщикам горюче-смазочные материалы о необходимости поставки бензина ежедневно, круглосуточно через АЗС, расположенные во всех районах города, обусловлено спецификой данного учреждения, обеспечивает исполнение муниципальных нужд непосредственно по работе автомашин скорой медицинской помощи и является требованием к месту

1СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105.

93

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

поставки товара. В связи с чем, по мнению заявителя, в его действиях отсутствовали нарушения ч. 3.1 ст. 34 закона о размещении заказов.

В соответствии с п. 1 ст. 525 ГК РФ поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных или муниципальных нужд (п. 2 ст. 530).

Отношения, связанные с размещением заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе в целях обеспечения единства экономического пространства на территории России при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов

ивнебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции

идругих злоупотреблений в сфере размещения заказов, регулируются Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, для государственных и муниципальных нужд».

Всоответствии со ст. 5 Закона о размещении заказов под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном названным Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

Всоответствии со ст. 34 Закона о размещении заказов документация об аукционе разрабатывается заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией и утверждается заказчиком, уполномоченным органом.

Документация об аукционе должна содержать требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к

94

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

их безопасности, к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, к размерам, упаковке, отгрузке товара, к результатам работ и иные показатели.

Согласно положениям п. 2.1 и 3.1 указанной статьи не допускается включать в документацию об аукционе (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требования к участнику размещения заказа (в том числе требования к квалификации участника размещения заказа, включая наличие у участника размещения заказа опыта работы), а также требования к его деловой репутации, требования о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику размещения заказа предусмотрена данным Федеральным законом.

Документация об аукционе не может содержать указание на знаки обслуживания, фирменные наименования, патенты, полезные модели, промышленные образцы, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товару, его производителю, информации, работам, услугам, если такие требования влекут за собой ограничение количества участников размещения заказа.

Иных ограничений к содержанию документации об аукционе указанным Законом не предусмотрено.

В извещении о проведении открытого аукциона указываются сведения, предусмотренные п. 1, 2, 4, 5 и 12 ч. 4 ст. 21 настоящего Федерального закона (ч. 3 ст. 33 Закона), в том числе место поставки товара, выполнения работ, оказания услуг (п. 5 ч. 4 ст. 21).

Данное условие в спорной аукционной документации было соблюдено, указано место поставки — шесть районов города Воронежа. Следовательно, указание шести районов города как места поставки не подпадает под ограничения, установленные п. 3.1 ст. 34 закона о размещении заказов.

Довод ответчика (УФАС) о том, что названное условие в аукционной документации (место поставки шести районов города) влечет ограничение участников размещения заказа, судом

95

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

не принят во внимание, анализ состояния конкурентной среды на рынке автомобильных бензинов в г. Воронеже по состоянию на декабрь 2008 г. (представлено ответчиком как уполномоченным органом) показал, что более двух хозяйствующих субъектов имеют возможность поставлять бензин через АЗС, расположенные во всех шести районах г. Воронежа. Таким образом, требование заявителя к месту поставки товара (через АЗС, находящиеся на территориях Коминтерновского, Центрального, Советского, Ленинского, Левобережного, Железнодорожного районов г. Воронежа) не может привести к ограничению конкуренции, кроме того, как указал суд, Законом о размещении заказов не предусмотрено ограничений по определению места поставки.

Доказательств обратного органом, вынесшим оспариваемое решение в нарушение требований ч. 5 ст. 200 АПК РФ, суду не представлено.

Суд признал недействительным решение УФАС как несоответствующее Закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд»1.

Исходя из системного толкования положений ст. 10 ГК РФ и ст. 3, 10 Закона о защите конкуренции следует, что для квалификации действий (бездействия) как злоупотребления доминирующим положением достаточно наличия (или угрозы наступления) любого из перечисленных последствий: недопущения, ограничения, устранения конкуренции или ущемления интересов других лиц (п. 4 постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. № 30).

Однако приведенный перечень последствий не является исчерпывающим. Поэтому суд или антимонопольный орган вправе признать нарушением антимонопольного законодательства и иные действия (бездействие).

Высший Арбитражный Суд РФ подчеркивает, что антимонопольный орган в силу своей компетенции может принять меры по прекращению таких нарушений, как навязывание цены при заключении договора, неверное применение регулируемых цен (тарифов), а также привлечь нарушителей к административной ответ-

1См.: Решение Арбитражного суда Воронежской области от 24 апреля 2009 г. по делу № А14-521/2009.

96

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

ственности. Но антимонопольный орган не вправе в рамках своей компетенции разрешать гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов, не полномочен защищать субъективные гражданские права потерпевшего путем вынесения предписания нарушителю об уплате контрагенту задолженности или возмещения понесенных убытков. В тоже время антимонопольный орган вправе вынести предписание об изменении условий заключенного договора или о его расторжении (пп. «и» п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции).

Закон о защите конкуренции (ч. 1 ст. 15) запрещает федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку РФ принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приведут или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральным законом случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольных органов арбитражные суды должны получить доказательства от антимонопольного органа того, что указанные действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, либо доказательства того, что конкретной нормой федерального закона данному органу разрешено принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Высший судебный орган правосудия в сфере экономики обращает внимание на правильное применение административной ответственности за правонарушения в сфере антимонопольного регулирования и государственного надзора.

Закон о защите конкуренции в пп. «к» п. 1 ч. 1 ст. 23 предусматривает право антимонопольного органа выдавать предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства. Часть 3 ст. 51 Закона обязывает лицо, которому выдано такое предписание, в указанный в этом определении срок перечислить указанный доход в федеральный бюджет. В случае неисполнения предписания в добровольном

97

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

порядке в срок предписанная сумма взыскивается антимонопольным органом в судебном порядке.

Кроме того, ст. 14.31–14.33 КоАП РФ установлена административная ответственность за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке, заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, недобросовестную конкуренцию. Однако и взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, и штрафы, предусмотренные упомянутыми статьями КоАП РФ, являются мерами публичной ответственности за одни и те же нарушения антимонопольного законодательства, и одновременно они применяться не могут. Меры ответственности в виде взыскания в федеральный бюджет дохода, полученного в связи с нарушениями антимонопольного законодательства, могут быть применены только в том случае, если исходя из допущенного нарушения привлечение лица к ответственности по нормам КоАП РФ невозможно ввиду невозможности определения штрафа по правилам, установленным ст. 14.31–14.33 КоАП РФ. При этом у привлеченного к административной ответственности по любому основанию субъекта хозяйственной деятельности имеется право на защиту от противоправных действий и решений антимонопольного органа.

В силу полномочий, предоставленных п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных п. 4 этой части, обязательные для исполнения предписания, предусмотренные данным пунктом.

При этом следует, однако, учитывать, что в соответствии со ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местной власти составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления,

98

3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Такие предписания могут быть вынесены в отношении органов местного самоуправления без каких-либо ограничений по кругу этих органов в адрес любого органа местного самоуправления.

При рассмотрении дел об обжаловании решений антимонопольного органа о включении (исключении) хозяйствующих субъектов в реестр монополистов под последними имеются в виду хозяйствующие субъекты, имеющие долю на рынке определенного товара в размере более чем 35% или занимающие доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка другими федеральными законами в целях их применения установлены случаи признания доминирующим положение хозяйствующих субъектов.

Реестр хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на товарном рынке, ведет антимонопольный орган в порядке, установленном Правительством РФ. В настоящее время действуют Правила формирования и ведения реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35%, утвержденные постановлением Правительства РФ от 19 декабря 2007 г. № 8961.

При этом по смыслу п. 4 и 9 Правил в их взаимосвязи включение в реестр хозяйствующих субъектов, действующих как группа лиц, производится исходя из их совокупной доли на рынке.

Пленум ВАС РФ в постановлении от 30 июня 2008 г. № 30 (п. 13) рекомендовал арбитражным судам при рассмотрении дел, связанных с нарушением антимонопольного законодательства, учитывать следующее.

1.Условия признания хозяйствующего субъекта занимающим доминирующее положение на рынке определенного товара определяется ст. 5 Закона о защите конкуренции.

2.Установление доминирующего положения хозяйствующего субъекта производится с учетом его доли на рынке определенного товара. При этом доля признается, если не доказано иное, равной указанной в реестре хозяйствующих субъектов.

1СЗ РФ. 2007. № 52. Ст. 6480.

99

3. Рассмотрение публично-правовых споров в арбитражном суде

При возникновении разногласий по определению доли хозяйствующего субъекта на рынке определенного товара арбитражный суд вправе назначить экспертизу.

3.При рассмотрении споров о нарушениях, совершенных лицом, не включенным в реестр хозяйствующих субъектов, не может быть отказано в признании его занимающим доминирующее положение на рынке лишь только потому, что данное лицо в такой реестр не включено. Доля лица на рынке определенного товара, а следовательно, факт занятия им доминирующего положения могут быть установлены и на основании других документов.

4.Доминирующим признается и положение хозяйствующего субъекта — субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии (ч. 5 ст. 5 Закона

озащите конкуренции).

Исходя из Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 3311, ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции, в том числе по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. В связи с этим ФАС России вправе возбуждать и рассматривать дела о нарушении антимонопольного законодательства вне зависимости от места совершения правонарушения или нахождения нарушителя в пределах сферы применения Закона о защите конкуренции (ст. 3 Закона).

Право выбора судебного или административного порядка защиты своего нарушенного или оспариваемого права принадлежит субъекту спорных правоотношений. И если лицо за защитой своих прав обратится в арбитражный суд, не подав до этого соответствующего заявления в антимонопольный орган, суд не может со ссылкой на п. 2 ч. 1 ст. 148 АПК РФ оставить такое заявление без рассмотрения. Если в ходе разбирательства будет установлено, что лицо за защитой своих прав обратилось одновременно и в антимонопольный орган, и в арбитражный суд, то суд на основании ч. 5 ст. 158 АПК РФ откладывает судебное разбирательство до принятия решения антимонопольным органом.

1СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3259.

100