Административные суды. Монография

2.1. Понятие и соотношение административных и публичных правоотношений

равноправными участниками гражданского оборота, отношения которых регулируются гражданским законодательством. В основе же спора из административных правоотношений лежит публичный интерес. Это публичный спор о правах и обязанностях сторон, одна из которых находится в административном или ином властном подчинении у другой стороны. Между этими сторонами никогда не заключается гражданско-правовой, равноправный договор для достижения публичных целей и интересов. Характерной особенностью споров из административных и иных публичных правоотношений является юридическое неравенство спорящих сторон, находящихся между собой в отношениях власти и подчинения.

Одной из сторон в рассматриваемых спорах всегда является государство в лице его органов или должностных лиц, представляющих Российскую Федерацию или субъекты РФ, либо муниципальное образование в лице органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов. Отношения власти и подчинения могут складываться и между государственным органом и органом местного самоуправления.

Близкими к категории споров, возникающих из административных отношений, являются дела об оспаривании решений органов управления хозяйственных обществ, общественных объединений и т.п. Возможность обжалования в суд их решений и действий предусмотрена ст. 46 Конституции РФ. О косвенном судебном контроле в отношении актов, издаваемых иными органами, говорится и в ст. 120 Конституции РФ. Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом, осуществляя тем самым защиту прав граждан и организаций от незаконных предписаний каких бы то ни было органов.

Вместе с тем указанное выше конституционное право обжалования решений общественных объединений, иных органов не делает их участниками административных правоотношений, ибо между ними и лицами, чьи права и интересы могут нарушаться принимаемыми этими органами решениями, не существует административного или иного властного подчинения. Именно эти связи свойственны системе органов государственной власти, осуществляющих публичные функции.

Сам же факт отнесения к подведомственности арбитражных судов экономических споров с участием иных органов, в том числе об

21

2. Административное судопроизводство: понятие и место в системе судебной власти

оспаривании их решений и действий, не мешает им оставаться спорами гражданско-правового характера.

Следует заметить, что дела, например, об оспаривании решений органов управления акционерных обществ, иных обществ (корпоративные споры) рассматриваются арбитражными судами по правилам искового производства, а не в порядке административного производства.

Разъяснения по этому вопросу содержатся в совместном постановлении Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8, в котором указывается, что суды должны принимать иски граждан и юридических лиц о признании недействительными актов, изданных органами управления юридических лиц, если акты не соответствуют закону и иным нормативным правовым актам и нарушают права и охраняемые законом интересы этих граждан и юридических лиц, поскольку такие споры вытекают из гражданских правоотношений. Это, в частности, относится к спорам по искам о признании недействительными решений собраний акционеров, правления и иных органов акционерного общества (п. 8)1.

В ст. 29 АПК РФ указывается, что экономические споры и другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, связанные с предпринимательской и иной экономической деятельностью, рассматриваются арбитражными судами в порядке административного судопроизводства.

Являясь органами судебной власти, арбитражные суды осуществляют правосудие в формах судопроизводства, определенных ст. 118 Конституции РФ, т.е. в формах гражданского и административного судопроизводства, поскольку экономические споры возникают из гражданских, административных и иных публичных правоотношений.

О необходимости рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, по правилам административного судопроизводства, в том числе и арбитражными судами, указывалось в постановлениях КС РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ2; от 12 мая 1998 г. № 14-П по делу о проверке конституционности отдель-

22

2.2. Компетенция арбитражных судов в сфере административного судопроизводства

ных положений Федерального закона «О применении контрольнокассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» и др. Конституционный Суд РФ в данном случае связывает характер спора с необходимостью применения судом определенных правил его рассмотрения.

Законодательное закрепление в арбитражном процессуальном кодексе административного судопроизводства как формы осуществления правосудия арбитражными судами позволяет рассматривать арбитражные суды в качестве компетентных судов в сфере административной юстиции. Для этих целей в арбитражных судах созданы судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений (ст. 11, 25, 35 Закона об арбитражных судах в РФ).

Под публичными отношениями в чистом виде, споры из которых относятся к подведомственности арбитражных судов, по-видимому, можно понимать налоговые, валютно-контрольные, таможенные, финансовые, лицензионно-разрешительные и другие отношения, в которых участвует государство либо органы, уполномоченные законом осуществлять публичные функции1.

2.2.Компетенция арбитражных судов в сфере административного судопроизводства

Компетенция арбитражных судов в сфере административных и иных публичных правоотношений определена ст. 29 АПК РФ. В ней концептуально предусмотрено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

Вторым, не менее важным критерием отнесения споров из административных правоотношений к подведомственности арбитражных судов, является условие о затрагивании или нарушении прав и законных интересов субъектов административных правоотношений в сфере

1См.: Комментарий к АПК РФ. М., 2003. С. 100; ст. 29 АПК РФ.

23

2. Административное судопроизводство: понятие и место в системе судебной власти

предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемыми решениями государственных органов и их должностных лиц.

Арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании нормативных правовых актов, принятых государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами и должностными лицами. При этом под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

До 1 ноября 2010 г. в арбитражном суде названные дела рассматривались при наличии двух условий:

1)оспариваемый акт затрагивает права и интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

2)рассмотрение таких дел отнесено федеральным законом к компетенции арбитражных судов.

Оспаривание нормативных правовых актов, затрагивающих интересы хозяйствующих субъектов, предусматривалось в Федеральных законах «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (ст. 7.1), НК РФ (ст. 138), «О рынке ценных бумаг» (ст. 44) и др.

В связи с изменениями, внесенными в АПК РФ Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 228-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации»1, ч. 3 ст. 191 АПК РФ, которая относила к компетенции арбитражных судов рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов только в том случае, если их рассмотрение предусматривалось федеральным законом, была исключена. Значит ли это, что теперь в соответствии с ч. 1 ст. 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, будут приниматься и рассматриваться арбитражными судами по об-

1СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4197.

24

2.2. Компетенция арбитражных судов в сфере административного судопроизводства

щим правилам искового производства, пока не понятно. Ведь в ч. 2 ст. 191 АПК РФ указывается, что производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов возбуждается на основании заявлений заинтересованных лиц, обратившихся с требованием о признании такого акта недействующим.

В порядке административного судопроизводства рассматриваются арбитражными судами дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основанием для обращения в арбитражный суд является предполагаемое заявителем несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности либо создание препятствий в ее осуществлении. При этом под актами ненормативного правового характера понимаются акты, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретных лиц. Правовые акты отличаются тем, что они принимаются с соблюдением установленной процедуры и облекаются в предусмотренную законом форму (постановление, распоряжение, приказ и т.п.)1.

Решение же как индивидуальный акт может быть не столь формализованным; выраженным, например, в виде резолюции на заявлении заинтересованного лица, письма либо в иной форме. А действия органа или должностного лица могут быть как оформленными распорядительным документом в виде акта, решения, так и выраженными в определенном поведении. Во всяком случае, форма не может влиять на возможность обжалования.

Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти всех уровней, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) этих и иных органов и их должностных лиц, в том числе и судебных приставов-

1См.: Четвериков В.С. Административное право России: учеб. пособие. М., 2001. С. 85–88.

25

2. Административное судопроизводство: понятие и место в системе судебной власти

исполнителей, в арбитражных судах не связано с прямым указанием на это в федеральном законе, а только обусловлено нарушением прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской

ииной экономической деятельности.

Вчисле подведомственных арбитражным судам дел в п. 3 ст. 29 АПК РФ названы дела об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Арбитражные суды рассматривают дела об административных правонарушениях, прямо предусмотренных в КоАП РФ, совершенных юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В данном случае арбитражные суды решают вопрос о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Арбитражные суды также рассматривают дела об оспаривании решений административных органов, принятых во внесудебном порядке, о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Впорядке административного судопроизводства подлежат рассмотрению в арбитражных судах дела о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей и санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания.

Арбитражный процессуальный кодекс РФ предусматривает обращения органов, осуществляющих контрольные функции, с требованием о взыскании задолженности по обязательным платежам и санкций в судебном порядке только в том случае, если не было выполнено соответствующее требование заявителя в добровольном порядке или пропущен указанный в таком требовании срок уплаты (ч. 2 ст. 212, ч. 2 ст. 213 АПК РФ). В таком порядке взыскивается, например, налог с граждан (ст. 45 НК РФ).

Надо иметь в виду, что, несмотря на имущественный характер рассматриваемых требований, они подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства, а не в порядке искового производства, как это было ранее по АПК РФ 1995 г. Правила административного судопроизводства в подобных случаях должны применяться потому, что указанные споры возникают из правоотношений публичного характера, а не частноправового.

26

2.2. Компетенция арбитражных судов в сфере административного судопроизводства

Следует иметь в виду, что с ноября 2010 г. дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются арбитражным судом независимо от того, являются ли заявителями организации, индивидуальные предприниматели или граждане (ч. 2 ст. 29 АПК РФ).

Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, регулируется нормами разд. III АПК РФ.

Как было показано ранее, выделение административных споров публичного характера в особую категорию арбитражных споров обусловлено характерной спецификой предмета спора. Именно дифференциация правил судопроизводства в зависимости от предмета спора или требований и характера правоотношений, из которых данный спор возник, позволяет учесть особенности в судебном разбирательстве различных категорий дел, устанавливая для них свою процедуру рассмотрения. Такая дифференциация направлена на обеспечение процессуальных гарантий доступности правосудия, на более эффективную судебную защиту прав и законных интересов предпринимателей и хозяйствующих субъектов.

Вгл. 22 АПК РФ определены особенности рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Они рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренными арбитражным процессуальным законодательством, но с установленными особенностями. Федеральным законом могут быть предусмотрены иные правила административного судопроизводства, отличные от правил АПК РФ.

Заявления по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, подаются в арбитражный суд по общим правилам подсудности в соответствии с АПК РФ. Однако в разд. III АПК РФ могут быть предусмотрены иные правила.

Вч. 3 ст. 189 АПК РФ предусмотрены особенности распределения бремени доказывания по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Если в соответствии с ч. 1 ст. 65 АПК РФ обязанность доказывания по общему правилу возлагается на лиц, участвующих в деле (каждое лицо должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений), то по делам об оспаривании актов, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц обязанность до-

27

2. Административное судопроизводство: понятие и место в системе судебной власти

казывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемых актов и решений, совершения действий (бездействия) возлагается на соответствующие органы или лицо.

Предусмотренное в ч. 3 ст. 189 АПК РФ правило отражает особенности реализации принципа состязательности в административном судопроизводстве.

Понимая под состязательностью активную деятельность участвующих в деле лиц по сбору и раскрытию доказательств, закон обязывает суд осуществлять руководство состязательным процессом, содействовать участвующим в деле лицам в реализации их прав (ст. 9 АПК РФ). При этом состязательность предопределяется равноправием сторон на представление доказательств, участие в их исследовании, в представлении суду своих доводов и объяснений. При рассмотрении экономических споров, возникающих из гражданских правоотношений, в которых участвуют равные в материально-правовом смысле стороны, равноправие и состязательность обеспечивают сторонам одинаковые возможности для защиты нарушенных прав.

Вспорах же, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, в которых одна сторона всегда более сильная, потому что обладает властными полномочиями по отношению

кдругой стороне, совершенно адекватным представляется перенос бремени доказывания на эту сильную сторону, на государственные и муниципальные органы, которые в своей деятельности опираются «на государственный аппарат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизм убеждения и принуждения»1.

Всилу этого у суда и возникают обязанности по выравниванию процессуального положения сторон в административном споре, по обеспечению процессуальных гарантий слабой стороне в защите своих прав.

Статья 190 АПК РФ в качестве одной из особенностей производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, предусматривает возможность урегулирования экономических споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений по правилам, установленным в гл. 15 АПК РФ, путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом.

1Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 57.

28

2.3. Основные начала организации суда и судопроизводства

Ранее заключение мирового соглашения по делам, возникающим из административных отношений, не допускалось. Это правило нашло подтверждение и в постановлении Пленума ВАС РФ от 31 октября 1996 г. № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции», в п. 12 которого говорилось о недопустимости заключения мирового соглашения по делам, возникающим из административных правоотношений1.

Новейшее законодательство (АПК РФ 2002 г., Закон о несостоятельности (банкротстве) 2002 г.) последовательно проводит идею примирения сторон в качестве концептуальной идеи административного судопроизводства.

Однако мировое соглашение заключается равными участниками гражданско-правового спора, чего нет в публично-правовых отношениях. Тем не менее АПК РФ указывает на урегулирование спора путем заключения соглашения, которое может быть утверждено по правилам, предусмотренным в гл. 15 АПК РФ для заключения мирового соглашения.

2.3.Основные начала организации суда и судопроизводства

Для рыночной экономики процессуальный правопорядок разрешения экономических споров и споров в сфере управления экономикой (административных споров) приобретает особое значение. В условиях развития и совершенствования демократических принципов, построения правового государства, гражданского общества особую актуальность приобретает обеспечение прав и свобод человека, гарантий и надежной охраны прав и законных интересов физических и юридических лиц. Осуществление этих задач требует строжайшего соблюдения норм материального и процессуального права, что и призваны обеспечить судебные органы в административном судопроизводстве.

Основное значение в деле борьбы с правонарушениями в экономической сфере имеет деятельность арбитражного суда, на долю которого приходится большое количество разрешаемых дел, возникающих из

1Вестник ВАС РФ. 1997. № 1. С. 27.

29

2. Административное судопроизводство: понятие и место в системе судебной власти

предпринимательской деятельности и управления ею. Кстати, число административных, управленческих споров в практике арбитражных судов составляет до 70–80% общего числа конфликтных ситуаций.

Содержание деятельности арбитражного суда по отправлению правосудия в экономической сфере выражается и закрепляется в основных началах, принципах судебного процесса.

Принципы арбитражного судебного процесса в целом составляют общие положения, имеющие важное значение для всей системы процессуальных институтов и выражают существенные черты арбитражного судопроизводства. Неукоснительное соблюдение важнейших принципов является необходимым условием обеспечения законности в судопроизводстве, условием совершенствования деятельности судебных органов, гарантией прав лиц, участвующих в деле, и других участников судебного процесса. Соблюдение основных принципов судопроизводства обеспечивает правильное применение процессуальных норм и институтов в деле защиты прав и законных интересов участников рыночных отношений.

Принципы по предмету их регулирования классифицируются на две группы. Одна группа — принципы, регулирующие организацию правосудия в экономической сфере. Они называются организационными и устанавливают, кто осуществляет правосудие, в какой обстановке, при каких условиях действует суд. Ко второй группе относятся принципы, имеющие существенное значение для судопроизводства, и называются они процессуальными.

Важнейшие принципы судоустройства и судопроизводства закреплены в Конституции РФ. Конституционными принципами являются:

единство системы федеральных судов;осуществление правосудия только судом;

независимость судов и подчинение их только Конституции РФ и федеральному закону;

неприкосновенность судей;назначение судей высшим органом власти или Президен-

том РФ;несменяемость судей;

открытость, гласность судебного разбирательства;состязательность и равноправие сторон;

финансирование судов только из федерального бюджета с целью обеспечения возможности полного и независимого осуществления правосудия.

30