Административные суды. Монография

5. Оспаривание решений административных органов в арбитражном суде

Нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования о привлечении к административной ответственности (ч. 2 ст. 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (ч. 2 ст. 211 АПК РФ), если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется судом исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Например, при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суд должен выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

УФРС обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении индивидуального предпринимателя, арбитражного управляющего Ляшко (ИП), к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ. 24 ноября 2009 г. УФРС телеграммой сообщило ИП о месте и времени составления в отношении его протокола по административному правонарушению.

1 декабря 2009 г. УФРС составило в отношении ИП протокол об административном правонарушении и обратилось в арбитражный суд с указанным заявлением.

В обоснование своих возражений лицо, привлекаемое к административной ответственности, ссылается на нарушение его прав и законных интересов при составлении протокола об административном правонарушении; поясняет при этом, что телеграмма (от 24 ноября 2009 г. № 22/1 115/05), содержащая сведения о месте и времени составления протокола об административном правонарушении и направленная по месту регистрации ИП, не была вручена предпринимателю. Кроме того, предприниматель ссылается на истечение предусмотренного ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ годичного срока привлечения к административной ответственности.

151

5. Оспаривание решений административных органов в арбитражном суде

Довод предпринимателя о том, что при составлении спорного протокола об административном правонарушении нарушены права и законные интересы лица, привлекаемого к административной ответственности, суд считает обоснованным, руководствуясь следующим.

На основании ч. 3, 4, 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу. В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие.

Как разъяснил Пленум ВАС РФ в п. 10 своего постановления от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности. При выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Судом установлено, что отметка о вручении ИП Ляшко телеграммы 26 января 2009 г. не соответствует действительности и опровергается материалами дела, в связи с чем суд пришел к выводу,

152

5. Оспаривание решений административных органов в арбитражном суде

что ИП Ляшко не был уведомлен о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Ссылка ИП на истечение предусмотренного ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ годичного срока давности привлечения к административной ответственности судом отклонена, поскольку ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ устанавливает срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации и не подлежит применению в рассматриваемом случае.

Исходя из изложенного арбитражный суд отказал в привлечении ИП к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ (неправомерные действия при банкротстве)1.

Вподобных ситуациях необходимо иметь в виду, что после принятия судом решения об отказе в привлечении к ответственности либо о признании незаконным и об отмене постановления административного органа по основаниям, предусмотренным ст. 2.9 и 24.5 КоАП РФ, в силу ст. 29.9 КоАП РФ является неправомерным дальнейшее осуществление административным органом производства по этому делу (составления протоколов, проведения административного расследования, вынесение постановлений и т.п.).

Если при рассмотрении дела в суде будет установлено, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя.

Врезолютивной части решения по таким делам должны содержаться:

1)название, номер, дата и место принятия, другие необходимые сведения об оспариваемом решении;

2)наименование лица, привлеченного к административной ответственности, его место нахождения или место жительства, сведения о его государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;

3)указание на признание решения незаконным и его отмену полностью или в части, либо на отказ в удовлетворении тре-

1 См.: Решение Арбитражного суда Воронежской области от 25 февраля 2010 г. по делу № А14-19244/2009.

153

5. Оспаривание решений административных органов в арбитражном суде

бования заявителя полностью или в части, либо на меру ответственности, если она изменена судом.

Федеральным законом от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» изменены практически все короткие сроки рассмотрения публично-правовых, административных дел с 10, 15 дней, одного месяца до двух и трех месяцев. Связано это с ужесточением требований правопорядка к срокам отправления правосудия в стране и исполнением судебных решений и введением права граждан на компенсацию за нарушение разумных сроков судопроизводства и исполнительных действий. К сожалению, остались неизменными сроки (10 дней) для разрешения дел об оспаривании решений и действий (бездействия) должностного лица, службы судебных приставов, судебных приставов-исполнителей.

Существенные особенности рассмотрения дел об оспаривании ненормативных актов, решений и действий (бездействия) властных органов и должностных лиц предусмотрены в ст. 200 АПК РФ для оспаривания решений и действий (бездействия) должностного лица службы судебных приставов. Они должны быть рассмотрены в срок, не превышающий 10 дней со дня поступления заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу. Такие жесткие сроки не всегда бывают реальными, тем более что споры эти нельзя назвать простыми.

Решением арбитражного суда восстановлена кредиторская задолженность Администрации города перед муниципальным унитарным предприятием «Водоканал», выдан исполнительный лист, который поступил на исполнение к судебному приставуисполнителю.

Судебным приставом-исполнителем вынесены постановление об отказе в возбуждении исполнительного производства ввиду несоответствия исполнительного документа требованиям ст. 13 Закона об исполнительном производстве, поскольку он не содержал указаний на конкретные действия, которые должен совершить должник, указание, в чью пользу должны совершиться действия, и не содержал требований о возложении обязанностей совершить определенные действия. Исполнительный лист возвращен взыскателю.

Заявитель, он же взыскатель, оспорил постановление судебного пристава-исполнителя об отказе в возбуждении исполнитель-

154

5. Оспаривание решений административных органов в арбитражном суде

ного производства и требует признать его несоответствующим требованиям закона и нарушающим его права и законные интересы.

Всоответствии со ст. 13 ГК РФ, ст. 197, 198 АПК РФ ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, могут быть признаны, соответственно, недействительными, незаконными при наличии одновременно двух условий: оспариваемый акт, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан и организаций.

Всилу ст. 122 Закона об исполнительном производстве жалоба на постановление должностного лица службы судебных приставов, его действия (бездействие) подается в течение 10 дней со дня вынесения судебным приставом-исполнителем или иным должностным лицом постановления, совершения действия, установления факта его бездействия либо отказа в отводе. Лицом, не извещенным о времени и месте совершения действий, жалоба подается в течение 10 дней со дня, когда это лицо узнало или должно было узнать о вынесении постановления, совершении действий (бездействии).

По смыслу ст. 128 Закона об исполнительном производстве рассмотрение заявления об оспаривании постановлений и действий (бездействия) должностных лиц службы судебных приставов производится арбитражным судом по правилам, установленным процессуальным законодательством РФ, с учетом особенностей, установленных АПК РФ.

Статьей 115 АПК РФ предусмотрены последствия пропуска процессуальных сроков и установлено, что лица, участвующие в деле, утрачивают право на совершение процессуальных действий с истечением процессуальных сроков, установленных настоящим Кодексом или иным федеральным законом либо арбитражным судом.

В силу ч. 2 ст. 115 и ч. 2 ст. 117 АПК РФ отсутствие уважительных причин к восстановлению срока и отсутствие ходатайства о восстановлении этого срока являются самостоятельными основаниями для отказа в удовлетворении заявления (аналогичная позиция изложена в постановлении Президиума ВАС РФ от 10 октября 2006 г. № 7830/06 и определении ВАС РФ от 9 ноября 2007 г. № 13704/07).

155

5.Оспаривание решений административных органов в арбитражном суде

Вопределении от 18 ноября 2004 г. № 367-О КС РФ разъяснил, что установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока в силу соответствующих норм АПК РФ не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, — вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, т.е. в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

Оспариваемое постановление, вынесенное судебным приставомисполнителем 27 марта 2009 г., получено заявителем 31 марта 2009 г., что подтверждено представителем заявителя в судебном заседании.

В арбитражный суд заявитель обратился только 5 июня 2009 г., т.е. с пропуском установленного законом срока на подачу заявления об оспаривании постановления судебного приставаисполнителя.

Ходатайство о восстановлении пропущенного срока в материалах дела отсутствует, в судебном заседании представитель заявителя ходатайства о восстановлении пропущенного срока не заявил, утверждая, что им не пропущен трехмесячный срок на подачу заявления в арбитражный суд, установленный ч. 4 ст. 198 АПК РФ. Ответчик по делу настаивал на пропуске срока, установленного ст. 122 Закона об исполнительном производстве.

При изложенных обстоятельствах заявление, жалобы и другие поданные по истечении процессуальных сроков документы, если отсутствует ходатайство о восстановлении или продлении пропущенных сроков, не рассматриваются арбитражным судом и возвращаются лицам, которыми они были поданы (ч. 2 ст. 115 АПК РФ)1.

1См.: Решение Арбитражного суда Воронежской области от 19 июня 2009 г. по делу № А14-6651-2009/150/23.

156

5. Оспаривание решений административных органов в арбитражном суде

Сокращенные сроки рассмотрения заявлений об оспаривании решений и действий судебных приставов законодатель компенсирует возможностью рассмотрения их при неявке извещенных надлежащим образом лиц. Однако известить их обычной заказной корреспонденцией явно не получается из-за организации работы почты, извещение телефонограммой также не всегда реально, телеграммой — достаточно неэкономично. К этому следует добавить, что в материалах, представляемых в арбитражный суд, не всегда правильно указываются адреса заинтересованных лиц. А в последнее время «стало модным» менять место регистрации и свои адреса чуть ли не каждую неделю. В результате такие административные дела увеличивают показатели судов по количеству дел, рассмотренных с нарушением установленных сроков.

Решение арбитражного суда по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности может быть обжаловано в арбитражный апелляционный суд.

Решение по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, если размер административного штрафа за административное правонарушение не превышает для юридических лиц 100 тыс. руб., для индивидуальных предпринимателей — 5 тыс. руб., может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. Такое решение, если оно было обжаловано в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление апелляционной инстанции, принятое по данному делу, могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции только по основаниям, предусмотренным ч. 4 ст. 288 АПК РФ, т.е. в случаях, когда судебный акт подлежит отмене в любом случае.

В других случаях решения по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обжалуются в общем порядке, предусмотренном ст. 181 АПК РФ.

Исполнительный орган к решению арбитражного суда по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности не выдается, принудительное исполнение производится непосредственно на основании этого судебного органа.

Копия решения направляется арбитражным судом в трехдневный срок со дня его принятия лицам, участвующим в деле. Решение

157

5. Оспаривание решений административных органов в арбитражном суде

также может быть направлено вышестоящему в порядке подчиненности административному органу.

Учитывая установленные ч. 4 ст. 206 и ч. 5 ст. 211 АПК РФ 10-дневные сроки на подачу апелляционной жалобы, судьи должны иметь в виду, что датой принятия решения является дата его изготовления в полном объеме. Специфика данной категории дел не позволяет откладывать изготовление решения на более поздний срок.

Срок, пропущенный по причине позднего получения обжалуемого решения, может быть восстановлен судом на основании ходатайства обратившегося с жалобой лица в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством.

Соответствующая апелляционная жалоба в силу ст. 264 АПК РФ не рассматривается и возвращается заявителю, если отсутствует ходатайство о восстановлении пропущенного срока.

При исчислении 10-дневного срока, установленного для подачи апелляционной жалобы на решение суда по делу о привлечении к административной ответственности (ч. 4 ст. 206 АПК РФ), а также на решение суда по делу об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности (ч. 5 ст. 211 АПК РФ), необходимо учитывать норму ч. 3 ст. 113 АПК РФ, согласно которой в сроки, исчисляемые днями, не включаются нерабочие дни.

В случае обжалования в суд постановления административного органа о привлечении к административной ответственности и принятии судом решения об отказе в удовлетворении требования заявителя обжалуемое постановление вступает в законную силу одновременно с вступлением в законную силу соответствующего решения суда, если на последнее не подана апелляционная жалоба. При подаче апелляционной жалобы постановление административного органа вступает в законную силу со дня принятия судебного акта арбитражным апелляционным судом.

При принятии решения о привлечении к административной ответственности суды в соответствии с положениями ч. 2 и 3 ст. 29.10 КоАП РФ должны разрешить вопрос об изъятых вещах и документах, на которые наложен арест, а также о размере ущерба и порядке его возмещения, если таковой разрешается при рассмотрении дела.

Административный штраф в соответствии со ст. 32.2 КоАП РФ должен уплачиваться лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее 30 дней со дня вступления постановления

158

5.Оспаривание решений административных органов в арбитражном суде

оналожении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки.

Сумма административного штрафа вносится или перечисляется лицом, привлеченным к административной ответственности, в банк или иную кредитную организацию, за исключением случаев, когда административный штраф взимается на месте совершения административного правонарушения.

Копию документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, лицо, привлеченное к административной ответственности, направляет судье, в орган, должностному лицу, вынесшим постановление, решение.

Исполнительный лист на основании судебного акта арбитражного суда по делам об административных правонарушениях не выдается, принудительное исполнение производится непосредственно на основании этого судебного акта (ч. 4.2 ст. 206, ч. 5.2 ст. 211 АПК РФ).

При назначении наказания в виде конфискации вещи, явившейся орудием совершения или предметом административного правонарушения, суд, в соответствии со ст. 32.4 КоАП РФ и ст. 11 Закона об исполнительном производстве направляет исполнительный лист судебному приставу-исполнителю по месту нахождения его имущества. Если за одно правонарушение назначаются санкции в виде административного штрафа и конфискации имущества, арбитражный суд выдает исполнительный лист на конфискацию имущества.

Всоответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо привлекается к административной ответственности лишь в том случае, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъектов РФ предусмотрена ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных протокола об административном правонарушении, объяснений лица, допустившего правонарушение, в том числе и об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих норм и правил, о принятии им всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ. При этом арбитражный суд в своем судебном акте не вправе указывать на наличие или отсутствие вины должностного лица или работника в совер-

159

5. Оспаривание решений административных органов в арбитражном суде

шенном правонарушении, поскольку установление виновности названных лиц не относится к компетенции арбитражного суда.

Кроме того, установив при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности малозначительность правонарушения, суд в соответствии с ч. 2 ст. 206 АПК РФ и ст. 2.9 КоАП РФ принимает решение об отказе в удовлетворении требований административного органа, освобождая от административной ответственности в связи с малозначительностью правонарушения, и ограничивается устным замечанием, о чем указывается в резолютивной части решения.

Статья 2.9 КоАП РФ не раскрывает содержания малозначительности правонарушения. Закон относит эту оценочную категорию на судейское усмотрение. Но поскольку судейское усмотрение может применяться любым судьей, рассматривающим и пересматривающим административное дело, то названный правовой институт может оказаться неустойчивым, что вызовет неопределенность судебного акта. Представляется, что судейское усмотрение, если оно не противоречит закону, не может быть изменено в худшую сторону для лица, привлеченного к административной ответственности.

Право суда на судейское усмотрение при квалификации правонарушения малозначительным подтверждено постановлением Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. № 10, в котором указано на оценку конкретных обстоятельств. Под малозначительностью следует понимать отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. В то же время такие обстоятельства, как личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не является обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Подобные обстоятельства в силу ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания.

Следует иметь в виду, что оспариваемое постановление административного органа о привлечении к административной ответственности не может быть признано законным, если при назначении наказания не были учтены общие правила назначения административного наказания, установленного ст. 4.1 КоАП РФ. Однако и Пленум ВАС РФ не предусмотрел даже примерного перечня признаков малозначительности правонарушения.

Арбитражная судебная практика применения законодательства, регулирующего судопроизводство по делам об административных пра-

160