Административное право. Особенная часть. Учебное пособие

воздействию.

Особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-

оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное,

оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.

Правовую основу охраны окружающей среды и использования природных ресурсов составляют комплекс нормативных актов: Федеральные законы: от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха»8, «О животном мире»9, «О

недрах»10; кодексы — Земельный11, Лесной12, Водный13 и др.

Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации. Охрана окружающей среды и законодательство об охране окружающей среды в соответствии со ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ).

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие

7СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 1. Ч. I. Ст. 25; 2005. № 19. Ст. 1752.

8СЗ РФ. 1999. № 18; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 19. Ст. 1752; РГ. 2005. 31 декабря.

9СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462; 2003. № 46 (ч. 1). Ст. 4444; 2004. № 45. Ст. 4377; РГ. 2005. 31 декабря.

10СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823; 1999. № 7. Ст. 879; 2000. № 2. Ст. 141; 2001. № 21. Ст. 2061. № 33 (часть

81

государственное управление в области охраны окружающей среды, определяются субъектами Российской Федерации.

Систему органов исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды образуют органы, функционирующие на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Возглавляет эту систему Правительство Российской Федерации.

§2. Органы государственного управления природопользованием и охраной

окружающей среды

Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» содержит специальную главу II. «Основы управления в области охраны окружающей среды», где перечислены полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления в сфере отношений,

связанных с охраной окружающей среды.

В соответствии с этим законом государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется федеральными органами исполнительной власти,

уполномоченными в порядке, установленном Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ»14.

Органы государственной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды, определяются субъектами РФ.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» подробно регламентирует полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды:

—обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации;

—разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением;

—разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации;

—объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации;

82

—координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия;

—установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы;

—установление порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах,

способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (федеральный государственный экологический контроль);

— установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды и т.д.

Перечислены также полномочия органов государственной власти субъектов Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче осуществления части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, заключаются в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Система органов государственной власти в сфере охраны окружающей среды подразделяются на общей и специальной компетенции.

К структурам общей компетенции относятся: Президент и Правительство Российской Федерации, которые определяют экологическую политику государства, ее задачи и пути реализации, выполняют организационные и контрольные функции в данной сфере; органы управления субъектов Российской Федерации, которые осуществляют государственное регулирование и контроль в области охраны окружающей среды и природопользования в своих регионах.

83

Всоответствии с Законом РФ «О безопасности»15 при аппарате Президента РФ могут создаваться Межведомственные комиссии Совета безопасности РФ по функциональному и региональному принципу (в том числе по экологической безопасности), порядок образования которых регламентируется Положением о Совете безопасности Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 7 июня 2004 г. № 72616.

Вобязанности Правительства РФ входит обеспечение экологической безопасности и руководство федеральными органами в области охраны окружающей среды. Статья 18 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. в числе полномочий Правительства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды называет следующие обязанности:

обеспечение проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

принятие мер по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия.

В ст. 5 Федерального закона «Об охране окружающей среды» предусмотрено создание Правительством РФ специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, который осуществляет возложенные на него полномочия непосредственно и (или) через свои территориальные органы, специализированные инспекции.

Также Правительство РФ координирует работу органов исполнительной власти субъектов РФ, касающуюся совместного проведения природоохранных мероприятий и реализации экологических программ федерального и международного значения; принимает меры по ликвидации последствий крупных аварий и катастроф, стихийных бедствий.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраны недр, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по

15ВВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769; СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3023; 2005. № 10. Ст. 763.

16Указ Президента РФ от 07.06.2004 № 726 «Об утверждении Положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президенте Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 24. Ст.

2392.

84

разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения,

а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере17.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

является:

—органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;

—специально уполномоченным органом в области промышленной безопасности;

—органом государственного горного надзора;

—специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности;

—органом государственного энергетического надзора;

—специально уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха18.

Руководство деятельностью Федеральной службы по экологическому,

технологическому и атомному надзору осуществляет Правительство Российской Федерации.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет полномочия в сфере разработки и принятия нормативно-правовых актов;

осуществляет контроль и надзор; осуществляет лицензирование деятельности; выдает разрешения на производство названных Положением видов работ; устанавливает лимиты на размещение отходов; регистрирует опасные производственные объекты и ведет государственный реестр таких объектов; ведет государственный учет объектов,

оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух; ведет государственный кадастр отходов и государственный учет в области обращения с отходами, а также проводит работу по паспортизации опасных отходов;

проводит проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства РФ, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности и т.д.

17Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 «О федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3348; № 21. Ст. 2023; 2005. № 41. Ст. 4119.

18Постановлением Правительства РФ от 16.05.2005 № 303 установлены полномочия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 25.08.2005 № 537 установлены функции Ростехнадзора по реализации Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний.

85

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности; осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на Службу функций; организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок и др.

Систему специально уполномоченных органов Российской Федерации в области охраны окружающей среды возглавляет Министерство природных ресурсов Российской

Федерации.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения,

использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов,

эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира,

отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора)19.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по недропользованию,

Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства водных ресурсов.

Министерство природных ресурсов РФ на основании и во исполнение действующего законодательства самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также

разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ

86

по следующим вопросам:

а) геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр; б) использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов; в) использование и охрана водных объектов;

г) эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений) и обеспечение их безопасности;

д) охрана, использование и воспроизводство объектов животного мира и среды их обитания;

е) особо охраняемые природные территории; ж) охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; з) охрана атмосферного воздуха;

и) обращение с отходами производства и потребления (за исключением радиоактивных);

к) совершенствование экономического механизма регулирования природопользования

иохраны окружающей среды.

Всоответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»20 функции Министерства природных ресурсов Российской Федерации по контролю и надзору в сфере экологии и природопользования переданы Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, которая осуществляет федеральный экологический контроль.

Во исполнение названного указа были изданы постановления Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 160 «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации»21, согласно которому Министерство природных ресурсов РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности

и№ 161 "Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования"22.

Впоследствии Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования преобразована в Федеральную службу по

20СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945; № 21. Ст. 2023; № 31. Ст.3234; № 21. Ст. 2023; 2005. № 12. Ст. 1023.

21"Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации"// СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1452.

22"Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования"// СЗ РФ. 2004. №

15.Ст. 1453.

87

надзору в сфере природопользования, а ее функции в сфере экологического надзора переданы Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору23.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования24.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль и надзор в области: охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства); организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения; за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; за состоянием,

использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов; за использованием и охраной водных объектов; за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне; за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе; за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности,

энергетики и судоходных гидротехнических сооружений; государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда,

земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий;

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования выполняет следующие функции:

— Административного органа по Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г. в

Российской Федерации в отношении видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб25; федерального органа исполнительной власти,

специально уполномоченного на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал;

23Указ Президента РФ от 20.05.2004 № 649 (ред. от 03.10.2005) «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ..2004. № 21. Ст. 2023; 2005. № 41. Ст. 4119

24Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 «Об утверждении положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г.. № 370 // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3347.

25Постановлением Правительства РФ от 08.04.2004 № 201 установлено, что функции административного органа в соответствии с Конвенцией о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, в отношении объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и водных биологических ресурсов, выполняет Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

88

— Федеральная служба по надзору в сфере природопользования выдает также в установленном порядке соответствующие лицензии; организует и проводит в порядке,

определяемом Правительством РФ, государственную экологическую экспертизу;

осуществляет в пределах своей компетенции мониторинг объектов животного мира,

уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа,

исключительной экономической зоны, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации;

— Федеральная служба по надзору в сфере природопользования с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз,

анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности; запрашивать и получать сведения,

необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;

давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы; осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Службы и подведомственных организаций; привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности Службы, научные и иные организации, ученых и специалистов;

применять предусмотренные российским законодательством меры ограничительного,

предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или)

ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства РФ; создавать совещательные и экспертные органы (советы,

комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности и др.

Вместе с тем Федеральная служба по надзору в сфере природопользования не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, а

также управление государственным имуществом и оказание платных услуг, кроме случаев,

устанавливаемых действующим законодательством, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Федеральное агентство водных ресурсов является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов26.

89

Федеральное агентство водных ресурсов в установленной сфере деятельности осуществляет следующие организационные полномочия; полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной пунктом 1 настоящего Положения сфере деятельности, в том числе имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и казенным предприятиям, подведомственным Агентству; проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, на проведение научно-исследовательских,

опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд; осуществляет функции государственного заказчика межгосударственных, федеральных целевых, научно-

технических и инновационных программ и проектов в сфере деятельности Агентства.

Федеральное агентство водных ресурсов осуществляет ведение государственного реестра договоров пользования водными объектами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; государственного водного кадастра; Российского регистра гидротехнических сооружений.

Кроме того, в полномочия данного органа входит осуществление владения,

пользования и распоряжения водными объектами, отнесенными к федеральной собственности, и управление водным фондом; выдача, оформление и регистрация лицензий на водопользование и распорядительных лицензий, приостановление действия и аннулирование указанных лицензий, регистрация договоров пользования водными объектами; взимание сбора за выдачу лицензий на водопользование и представление в органы исполнительной власти субъектов Федерации предложений по определению размера указанного сбора; разработка в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, составление водохозяйственных балансов; государственный мониторинг водных объектов, государственный учет поверхностных и подземных вод и их использования в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

планирование рационального использования водных объектов, включая установление лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения) по бассейнам рек, для субъектов Федерации и водопользователей по водным объектам, находящимся в федеральной собственности; разработка и согласование нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты по бассейну водного объекта или его участку,

согласование нормативов предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты для водопользователей в порядке, установленном действующим законодательством и т.д.

90