Административное право. Особенная часть. Учебное пособие

взгляд на понятие национальной безопасности представляется обоснованным, однако сам указанный термин имеет весьма расплывчатый характер. Даже термины «общественный порядок» и «государственная безопасность» по мнению автора, носят несколько абстрактный характер, поскольку в обществе всегда существует несколько точек зрения даже на самые очевидные представления о правомерном и неправомерном поведении.

Учеными, занимавшимися проблемами административно-правового регулирования,

справедливо отмечалось, что «общественный порядок и безопасность регулируются как нормами права, так и иными социальными нормами (морали, обычаями, традициями, даже модой).38 Кроме того, правонарушения и преступления, посягающие на общественный порядок и безопасность, в конечном итоге нарушают и права конкретных людей. Например,

глава 20 КоАП РФ, содержащая административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, содержит такие составы правонарушений, как мелкое хулиганство, нарушение требований пожарной безопасности,

ряд нарушений связанных с оборотом огнестрельного оружия и другие. Общественная опасность данных правонарушений заключается не только и не столько в том что они нарушают «общепринятые» или установленные государством правила поведения, а в том что несоблюдение подобных правил может повлечь значительно более тяжкие последствия:

уничтожение имущества в результате пожара, причинение смерти, даже по неосторожности,

из-за нарушений правил хранения оружия, и т.д.

Все вышесказанное не означает, что принятое в законодательстве, научной и практической деятельности разделение административных правонарушений и преступлений в зависимости от родового объекта посягательства нецелесообразно или может быть поставлено под сомнение. Приведенные доводы призваны проиллюстрировать сложность отношений, возникающих в рамках административно-правового регулирования сферы охраны общественного порядка. В данной сфере требуется, с одной стороны, максимально четкая регламентация действий органов исполнительной власти, в первую очередь,

правоохранительных, поскольку их властные полномочия затрагивают права граждан, им предоставлена возможность ограничивать эти права, вплоть до права на свободу и личную неприкосновенность. Происходит неизбежное взаимодействие административно-правовых норм с нормами других отраслей права, в первую очередь с уголовным правом: практически аналогичные действия могут расцениваться либо как уголовное преступление, либо как административное правонарушение (например, ст. 146 УК РФ «Нарушение авторских и смежных прав» и ст. 7.12 КоАП РФ «Нарушение авторских и смежных прав,

изобретательских и патентных прав»; ст. 219 УК РФ «Нарушение правил пожарной

121

безопасности» и ст. 20.4 КоАП РФ «Нарушение требований пожарной безопасности». С

другой стороны, наиболее эффективным способом раскрытия преступлений, выявления правонарушений и, соответственно, борьбы с преступностью является оперативно-розыскная деятельность, понятие которой будет приведено далее. Проблема заключается в том, что данная деятельность «по определению» носит преимущественно закрытый, негласный характер, и соответственно контроль и надзор за ней затруднен даже для органов прокуратуры и суда, не говоря уж об общественных правозащитных организациях.

Некоторые проблемы не могут быть решены только правовыми способами. Уровень преступности и количество совершаемых правонарушений определяются многими факторами, но в первую очередь, по мнению автора, уровнем жизни населения. Те же экономические факторы влияют на численность аппарата сотрудников правоохранительных органов и на уровень выплачиваемой им из государственного бюджета заработной платы, то есть, пусть косвенно, на их добросовестное отношение к исполнению служебных обязанностей. Объем настоящего учебного пособия не позволяет перечислять все существующие трудности в сфере охраны порядка и безопасности. Поэтому необходимо перейти к определению понятия «общественный порядок и безопасность» и оговорить, что понятие и содержание термина «государственный порядок и безопасность» будет рассмотрено в следующей главе.

Понятие общественного порядка принято рассматривать в широком и узком смыслах.

Общественный порядок в широком смысле понимается как все связи и отношения в обществе, весь его строй. В узком смысле это совокупность общественных отношений,

складывающихся, прежде всего в общественных местах, правила поведения граждан за пределами их трудовой деятельности.39 Трудовые отношения, как известно, складываются между работодателем и работником, и регулируется нормами трудового права, а отношения связанные с прохождением государственной службы — нормами административного права,

этим отношениям посвящен соответствующий раздел настоящего учебного пособия. Под общественными местами понимаются не только улицы, рынки, культурные учреждения, то есть места массового нахождения людей. Сюда относится и производство в широком смысле этого слова, то есть предприятия, учреждения и организации. Понятно, что если, например,

работодатель «подерется» на рабочем месте с работником, их дальнейшие отношения будут регулироваться не Трудовым кодексом. Кроме того, к общественным местам относят и жилище. Ст. 25 Конституции РФ гласит: Жилище неприкосновенно. Никто не вправе

2001. С. 688; Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право: Учебник. Саратов, Изд-во ГОУ ВПО «Сарат. гос. академия права», 2003. С. 439.

122

проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях,

установленных федеральным законом, или на основании судебного решения. Однако в соответствии с п. 18 ст. 11 Закона РФ «О милиции» сотрудникам милиции предоставлено право, входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан «при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление,

произошел несчастный случай…». В качестве примера можно привести такую ситуацию.

Некий гражданин в одиночестве у себя в квартире после 23-х часов слушает музыку на всю громкость своего музыкального центра, естественно, мешая спать соседям, то есть совершает административное правонарушение, предусмотренное ст. 2 Закона Саратовской области «Об административной ответственности за нарушение общественного порядка на территории Саратовской области». С прибывшими сотрудниками милиции, которых вызвали соседи,

гражданин общаться не желает и дверь им не открывает. В этом случае сотрудник милиции вправе написать рапорт, например, о том, что у него имеются основания полагать, что в квартире произошел несчастный случай — человек оглох. Другой вариант — среди воплей динамиков сотруднику милиции послышались человеческие крики, либо музыку специально включили громко, чтобы их заглушить, то есть в квартире, предположительно, совершается преступление. После этого, в строгом соответствии с указанными статьями Закона о милиции, сотрудники милиции вправе выламывать дверь и препровождать гражданина в отделение милиции для составления протокола об административном правонарушении, в

соответствии со ст. 27.2 КоАП РФ: доставление, то есть принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения.

Составлению протокола на месте в данном случае мешает громкая музыка…

Спонятием общественного порядка тесно связано понятие общественной

безопасности. Его можно охарактеризовать как систему общественных отношений,

складывающихся в соответствии с правовыми, техническими и другими нормами,

направленными на предотвращение угроз для жизни и здоровья людей или причинения крупного материального ущерба. Такие угрозы могут возникать вследствие многих обстоятельств, например, при использовании предметов, представляющих повышенную опасность — транспорта, оружия и боеприпасов, сильнодействующих ядов или радиоактивных веществ и т.д. Соответственно, и административные правонарушения,

угрожающие общественной безопасности, содержаться не только в главе 20 КоАП РФ

«Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность», но и в ряде других глав: главе 11 «Правонарушения на транспорте», главе 12 «Правонарушения в области дорожного движения», и других.

123

Особенностью норм, устанавливающих ответственность за подобные правонарушения, является их отсылочный характер, то есть сам КоАП РФ не содержит, например, Правил дорожного движения, однако в нем установлена ответственность за их нарушение. Необходимо еще раз отметить, что надзор за соблюдением правил, обеспечивающих общественную безопасность и привлечение нарушителей таких правил к административной ответственности осуществляют не только правоохранительные органы, но и ряд специально уполномоченных органов исполнительной власти: санитарно-эпидемиологическая служба, ветеринарный надзор, пожарный надзор и другие (см. напр. главу 23 КоАП РФ). Однако в дальнейшем речь пойдет в первую очередь о деятельности правоохранительных органов, направленной на охрану общественного порядка, в обычных условиях, не связанных с чрезвычайными ситуациями, стихийными бедствиями или особым режимом территории, например, приграничной зоны, В следующем параграфе будет рассмотрены основы правового статуса Министерства внутренних дел РФ. Очевидно, что уровень опасности возрастает при нарушении нормального ритма жизни общества: при возникновении аварий или катастроф, стихийных бедствий, даже при проведении массовых мероприятий. Поэтому законодательством предусмотрено введение режима чрезвычайного положения, характеризующегося ограничением ряда прав граждан.

§2. Деятельность Министерства внутренних дел РФ по обеспечению охраны

общественного порядка

В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 19 июля 2004 года № 92740 Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции.

Руководство деятельностью МВД России осуществляет Президент Российской Федерации.

Основными задачами МВД России являются:

124

1)разработка общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности;

2)совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;

3)обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина;

4)организация в пределах своих полномочий предупреждения, выявления,

пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и

пресечения административных правонарушений;

5)обеспечение охраны общественного порядка;

6)обеспечение безопасности дорожного движения;

7)организация и осуществление государственного контроля за оборотом оружия;

8)организация в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной охраны имущества и организаций;

9)управление органами внутренних дел Российской Федерации (далее - органы внутренних дел) и внутренними войсками Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - внутренние войска), организация их деятельности.

МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через входящие в его систему главные управления МВД России по федеральным округам,

министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел субъектов Российской Федерации, управления (отделы) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управления (отделы) внутренних дел в закрытых административно-

территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, окружные управления материально-технического и военного снабжения, органы управления внутренними войсками, соединения и воинские части внутренних войск, представительства

(представителей) МВД России за рубежом, иные организации и подразделения, созданные в установленном законодательством Российской Федерации порядке для реализации задач,

возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска.

Для реализации указанных задач МВД РФ осуществляет следующие основные

полномочия:

— формирует на основе анализа и прогнозирования состояния правопорядка,

общественной безопасности и миграционных процессов основные направления государственной политики в установленной сфере деятельности;

— разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных

125

конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также подготавливает другие документы, по которым требуется решение Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности МВД России;

—самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся

кустановленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

—определяет основные направления деятельности органов внутренних дел и внутренних войск и руководит их деятельностью;

—подготавливает по поручению Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации проекты отзывов и заключений на проекты законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;

—организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации: оперативно-розыскную деятельность; производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам; экспертно-криминалистическую деятельность; розыск лиц и похищенного имущества; контроль за оборотом гражданского и служебного оружия, за сохранностью и техническим состоянием боевого ручного стрелкового оружия, находящегося во временном пользовании у юридических лиц с особыми уставными задачами, а также за соблюдением указанными юридическими лицами законодательства Российской Федерации об оружии; выдачу гражданам и организациям лицензий на приобретение оружия и патронов к нему, разрешений на хранение, ношение и использование оружия, патронов и боеприпасов к нему, а также на их транспортирование,

перевозку, ввоз на территорию и вывоз с территории Российской Федерации;

лицензирование отдельных видов деятельности; выдачу разрешений на приобретение,

хранение, перевозку автомобильным, морским и речным транспортом взрывчатых материалов промышленного назначения; контроль частной детективной и охранной деятельности на территории Российской Федерации, а также деятельности ведомственной охраны;

— участвует в формировании и реализации основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения; разрабатывает и проводит мероприятия по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий; организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской

126

Федерации специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области

обеспечения безопасности дорожного движения;

—обеспечивает охрану особо важных и режимных объектов, важных государственных объектов и специальных грузов, а также охрану имущества физических и юридических лиц по договорам;

—организует производство по делам об административных правонарушениях,

отнесенных к компетенции органов внутренних дел и внутренних войск;

—обеспечивает в соответствии с законодательством Российской Федерации государственную защиту судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, безопасность участников уголовного судопроизводства и их близких;

—разрабатывает и проводит мероприятия по совершенствованию охраны общественного порядка на территории Российской Федерации;

—обеспечивает в соответствии с законодательством Российской Федерации проведение государственной дактилоскопической регистрации;

—участвует в обеспечении режима чрезвычайного положения и режима военного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях, а также в проведении мероприятий военного времени и мероприятий в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

—участвует в организации территориальной обороны Российской Федерации;

организует совместные действия с Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами по осуществлению обороны Российской Федерации;

— участвует в обеспечении исполнения гражданами воинской обязанности;

организует и осуществляет в установленном порядке учет военнообязанных сотрудников;

—участвует в работе по стандартизации, метрологии и сертификации;

—организует кадровое обеспечение системы МВД России, подготовку,

переподготовку, повышение квалификации и стажировку кадров; разрабатывает и реализует меры по обеспечению правовой и социальной защиты сотрудников, военнослужащих,

федеральных государственных служащих и работников системы МВД России;

—обеспечивает в системе МВД России собственную безопасность и защиту сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

—организует централизованное обеспечение органов внутренних дел и внутренних войск боевой, специальной и шифровальной техникой, вооружением, боеприпасами и другими материально-техническими средствами, а также финансовыми средствами за счет

127

федерального бюджета; разрабатывает и реализует меры по укреплению и развитию материально-технической базы органов внутренних дел и внутренних войск;

— осуществляет информационно-правовое обеспечение органов внутренних дел,

внутренних войск и ФМС России, ведение баз данных правовой информации в установленной сфере деятельности;

—организует прием граждан, своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;

—осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности если такие функции предусмотрены федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

МВД России в целях реализации своих полномочий имеет право:

—запрашивать и получать от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также от организаций, независимо от их организационно-правовой формы, документы, справочные и иные материалы, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности;

—формировать и вести федеральные учеты, базы данных оперативно-справочной,

розыскной, криминалистической, статистической и иной информации.

МВД России возглавляет Министр внутренних дел Российской Федерации,

назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.

Несмотря на то, что указанное Положение о Министерстве внутренних дел утверждено после начала осуществления административной реформы, принципиальных изменений в деятельности МВД оно не повлекло. Основные задачи и полномочия МВД и способ организации работы органов внутренних дел остаются прежними. Это объясняется не только неизменностью главной задачи — охраны общественного порядка. МВД достаточно консервативная структура, со сложившейся практикой деятельности, традициями, наконец,

обученными кадрами. Серьезные изменения в работе этого ведомства требуют не только изменений в законодательстве, в первую очередь, в Законе о милиции, но и огромных финансовых затрат, в том числе на переподготовку кадров. Разработан ряд проектов законов,

в частности, о выделении органов следствия в отдельную структуру, о реорганизации внутренних войск МВД и других. Однако реформа правоохранительных органов должна проводиться комплексно, она потребует изменений и в уголовно-процессуальное

128

законодательство, и в закон о прокуратуре, измениться статус целого ряда государственных органов. Можно сказать что в той или иной степени МВД РФ справляется с поставленными перед ним задачами, поэтому проводить непродуманную или несогласованную реформу данного ведомства было бы через чур рискованным шагом.

Ряд вышеперечисленных полномочий органов внутренних дел требуют разъяснения.

Нормами административного права регулируются два основных направления деятельности ОВД: административная деятельность и оперативно-розыскная деятельность. Начнем с последней, поскольку о ней упоминалось в предыдущем параграфе. Точнее будет сказать,

что «оперативно-розыскная деятельность регулируется в рамках комплексного правового института, включающего нормы административного, уголовного, уголовно-процессуального права и ряда других отраслей»41. Такая деятельность основана на Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности», однако, как уже отмечалось, она носит преимущественно негласный характер и соответственно детальное регулирование осуществляется секретными приказами МВД. Указанный закон определяет оперативно-

розыскную деятельность как вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями уполномоченных государственных органов, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств (ст. 1). Задачами оперативно-розыскной деятельности являются:

—выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;

—осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда,

уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших;

— добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации.

К оперативно-розыскным мероприятиям Закон об оперативно-розыскной деятельности (далее — Закон об ОРД) относит:

1.Опрос.

2.Наведение справок.

3.Сбор образцов для сравнительного исследования.

4.Проверочная закупка.

5.Исследование предметов и документов.

129

6.Наблюдение.

7.Отождествление личности.

8.Обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств.

9.Контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений.

10.Прослушивание телефонных переговоров.

11.Снятие информации с технических каналов связи.

12.Оперативное внедрение.

13.Контролируемая поставка.

14.Оперативный эксперимент.

Оперативно-розыскная деятельность осуществляется подразделениями МВД, в

первую очередь уголовным розыском, органами ФСБ, органами по контролю за оборотом наркотических средств и некоторыми другими государственными органами (ст. 13 Закона об ОРД). Статус оперативных сотрудников, осуществляющих такую деятельность, до конца не определен. Например, на глазах оперуполномоченного уголовного розыска,

осуществляющего наблюдение, или, проще говоря, слежку за каким-либо объектом, другой гражданин совершает правонарушение или даже преступление небольшой или средней тяжести. С одной стороны, в соответствии со ст. 18 Закона о милиции, сотрудник милиции на территории Российской Федерации независимо от занимаемой должности, места нахождения и времени обязан «… в случае обращения к нему граждан с заявлениями о событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, либо в случае непосредственного обнаружения сотрудником милиции таких событий принять меры к спасению людей, предотвращению и пресечению правонарушения, задержанию лица по подозрению в его совершении, охране места происшествия и сообщить об этом в ближайшее подразделение милиции». С другой стороны, если оперуполномоченный вмешается в происходящее, оперативное мероприятие, естественно, будет сорвано, оперуполномоченный

«раскроет себя», что, вероятно, ему строжайше запрещено как его руководством, так и секретными ведомственными нормативными актами. Более подробно о понятии и содержании оперативно-розыскной деятельности см. напр. Манохин В. М., Адушкин Ю. С.

Российское административное право, с. 473—477; Федеральный закон «Об оперативно-

розыскной деятельности: научно-практический комментарий» (под ред. И.Н. Зубова, В.В.

Николюка) М., "Спарк", 1999.

Административная деятельность органов внутренних дел включает в себя административный надзор в широком смысле этого слова — за соблюдением правил

130