Административное право. Особенная часть. Учебное пособие

индивидуальных предпринимателей выступает одним из средств участия государства в экономической жизни общества. Это одна из административных гарантий равенства субъектов гражданско-правовых отношений. Регистрация выступает одной из форм государственного надзора за соблюдением условий обретения экономической правосубъектности. Надзор за соблюдением общих требований ко всем участникам хозяйственных отношений позволяет обеспечить равенство возможностей субъектов рынка.

Правовую основу государственной регистрации хозяйствующих субъектов составляет Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», (далее по тексту ФЗ от 8 августа 2001 г)

Данный закон возлагает бремя государственной регистрации на органы исполнительной власти. В статье второй «Орган, осуществляющий государственную регистрацию» говорится, что государственная регистрация осуществляется федеральным органом исполнительной власти (далее — регистрирующий орган), уполномоченным в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации».

Согласно Постановлению Правительства РФ от 17 мая 2002 г. № 319 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей». Министерство РФ по налогам и сборам является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим начиная с 1 июля 2002 г. государственную регистрацию юридических лиц, а с 1 января 2004 г. — государственную регистрацию физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, а также государственную регистрацию крестьянских (фермерских) хозяйств.

Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Указу Президента, (далее по тексту Указ Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти») после вступления в силу соответствующего федерального закона Министерство Российской Федерации по налогам и сборам преобразуется в Федеральную налоговую службу, с передачей его функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, по ведению разъяснительной работы по законодательству Российской Федерации о налогах и сборах Министерству финансов Российской Федерации/

В Положении о федеральной налоговой службе утвержденном Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной

21

налоговой службе» подчеркивается, что служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.

§4. Разрешительная деятельность органов исполнительной власти

Разрешительная деятельность органов исполнительной власти направлена на обеспечение надзора государства за тем, чтобы деятельность экономических агентов не создавало угрозу для устойчивого функционирования общественных отношений. Не всякая экономически значимая деятельность может осуществляться всеми субъектами. В ряде случаев возможность участвовать в некоторых общественных отношениях должна соответствовать ряду требований. Разрешительная деятельность власти характеризуется

следующими особенностями:

—выдача разрешений является условием возникновения дееспособности участников экономических процессов. В этом отличие разрешения от регистрации. С регистрацией связано возникновение, прежде всего правоспособности либо юридических лиц, либо индивидуальных предпринимателей (права на обладание теми или иными правами и обязанностями). Однако возникновение хозяйствующего субъекта еще не означает наличия у него возможности своими действиями осуществлять права и исполнять обязанности. Выдача разрешения демонстрирует возникновение такой возможности. С появлением полной дееспособности, подтвержденной разрешением на осуществление тех или иных прав завершается процесс формирования правосубъектности участников экономических отношений;

—лицензия (разрешение) выступает юридическим фактом, порождающим право на определенную деятельность, связанную с производством, оказанием услуг, осуществлением работ. Разрешение является условием только лишь деятельности (активной формы реализации прав). Так, юридические акты, связанные с возникновением нового статуса

(регистрация, награждение и т.д.) нельзя рассматривать как разрешение. Этой позиции

придерживается законодатель. Федеральный закон от 8.08.2001 г. «О лицензировании

22

отдельных видов деятельности» определяет что лицензия это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю; а лицензируемый вид деятельности — вид деятельности, на осуществление которой, на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с настоящим Федеральным законом;

— разрешаемая деятельность — это деятельность, осуществление которой может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан,

обороне и безопасности государства, культурному наследию народов России и регулирование которой не может осуществляться иными методами кроме как лицензированием;

—разрешаемая деятельность — это деятельность, которая осуществляется от имени лицензиата (т.е. субъекта получившего разрешение). Поэтому прием на работу, вступление в общественное объединение нельзя считать разрешением, так как в данном случае лицо действует не от своего имени, а от имени органа или организации, в которой он состоит;

—разрешаемая деятельность это деятельность предметно-возмездная, в ходе которой субъекты права вступают в гражданско-правовые отношения друг с другом. Деятельность властная либо организационно-распорядительная не может быть предметом разрешения;

—разрешительные отношения возникают только между организационно не соподчиненными субъектами. Поэтому субъектами разрешительных отношений выступают с одной стороны, органы исполнительной власти, а с другой юридические лица и индивидуальные предприниматели. Такой состав участников позволяет использовать административное принуждение за нарушение лицензионных требований;

—так как необходимость получения разрешения является формой ограничения прав субъектов рынка, то юридической формой содержащей данное требование может быть только федеральный закон. Это вытекает из части 3 ст. 55 Конституции РФ, которая гласит,

что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом.

Исходя из признаков лицензируемой деятельности, мы видим, что эти виды деятельности наиболее тесно связаны с экономической сферой жизни общества. Поэтому разрешительная функция исполнительной власти выступает в качестве важнейшего направления административно-правового регулирования экономики.

При осуществлении разрешительной деятельности Правительство Российской Федерации как высший орган исполнительной власти обладает следующими

полномочиями:

23

—оно занимается процессуальным нормотворчеством, то есть создает нормы регламентирующие порядок предоставления лицензий по отдельным видам деятельности;

—определяет органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование;

—правительство наделено правом передавать лицензирование отдельных видов деятельности в ведение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Механизм определения лицензирующего органа уже заложен в Указе Президента РФ

«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В данном документе,

что выдача разрешений (лицензий) рассматривается как часть контроля и надзора. А

контроль и надзор уполномочены осуществлять федеральные службы. Из федеральных служб, в сфере экономики лицензии выдают следующие органы: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору; Федеральная служба по надзору в сфере транспорта; Федеральная налоговая служба; Таможенная служба; Федеральная служба по финансовым рынкам;

Федеральная служба страхового надзора; Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральная служба по экологическому,

технологическому и атомному надзору; Федеральная служба по надзору в сфере связи.

Особое место в экономической деятельности государства занимает Центральный Банк Российской Федерации. Хотя центральный банк не относится к органам исполнительной власти и не находится в ведении правительства, он выполняет ряд управленческих функций по отношению к экономической сфере. В частности, Центральный Банк РФ выдает лицензии на некоторые особо значимые виды финансовой деятельности. К сожалению, общая концепция Указа Президента РФ была нарушена. В порядке исключения полномочия по лицензированию остались у тех федеральных органов, которые не осуществляют контроль и надзор. В качестве таковых выступают Федеральное космическое агентство; Федеральное агентство геодезии и картографии; Федеральное агентство по физической культуре и спорту и т.д.

Лицензирующие органы исполнительной власти занимаются предоставлением лицензий, переоформлением лицензий, их приостановлением, возобновлением,

аннулированием. Они ведут реестр лицензий, а также осуществляют надзор за исполнением лицензиатами лицензионных требований.

§5. Деятельность органов исполнительной власти по применению

административной ответственности за нарушение административно-правового

регулирования экономической сферы

24

—федеральной службой финансово-бюджетного надзора. Это орган ответственный за исполнение федерального бюджета, орган, рассматривающий дела связанные с нарушением валютного законодательства;

—федеральной службой по тарифам. Данный орган выступает в качестве органа исполнительной власти осуществляющего надзор за деятельностью естественных монополий;

—федеральной службой в сфере природопользования. В ведении данной службы находятся дела о нарушении правил природопользования и охраны окружающей среды;

—федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Этот орган исполнительной власти рассматривает дела об административных правонарушениях,

предусмотренных статьями 10.6-10.8, 10.1, 10.2., 10.3, 8.3;

— федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Это новый орган исполнительной власти, к которому перешли полномочия органов,

осуществляющих государственный экологический контроль, органов государственного энергетического надзора, органов государственного горного и промышленного надзора,

органов осуществляющих государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии; органов осуществляющих государственный контроль за безопасностью взрывоопасных производств и т.д. Соответственно те дела, которые относились к подведомственности этих органов, теперь должны рассматриваться новым органом;

— федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

Эта служба рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных статями 7.2, 8.5, 8.21, 8.40 Кодекса об административных правонарушениях;

—федеральной службой по надзору в сфере транспорта. На данный орган исполнительной власти возложены полномочия по рассмотрению тех категорий дел, которые связаны с нарушением правил функционирования различных видов транспорта;

—федеральной службой по надзору в сфере связи. Ей рассматриваются дела об административных правонарушениях, предусмотренные статьями 13.1-13.4, 13.6-13.9, 13.18

вышеуказанного Кодекса;

— федеральной службой государственной статистики. На нее возложено рассмотрение де по статье 13.19.

Субъектами привлечения к ответственности за нарушение стандартов экономической деятельности выступают либо юридические лица, либо должностные лица. Лица,

осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица,

несут административную ответственность как должностные лица, если законом не предусмотрено иное. В качестве наказаний, которые могут применяться являются:

26

предупреждение, штраф, возмездное изъятие, конфискация, дисквалификация,

административное приостановление деятельности. В целях наиболее полной защиты прав и интересов хозяйствующих субъектов такие наказания как дисквалификация,

административное приостановление деятельности, конфискация, возмездное изъятие не могут применяться органами исполнительной власти, а только судом.

27

Глава 2. Административно-правовое регулирование социально-культурной

сферы

§1. Административно-правовое регулирование отношений в сфере образования и

науки

Право на образование является одним из важнейших конституционных прав человека и гражданина. Статья 43 Конституции РФ закрепляет государственные гарантии общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Более того, основное общее образование признается Основным законом обязательным, что предполагает конституционную обязанность родителей или лиц, их заменяющих, обеспечить получение детьми образования данного уровня. Требование обязательности основного общего образования сохраняет силу до достижения им возраста пятнадцати лет. Что же касается высшего образования, то государство гарантирует каждому возможность его бесплатного получения, но уже на конкурсной основе. Нужно заметить, что согласно ст. 5 Закона РФ от 10 июля 1992 г. №

3266-1 «Об образовании», (далее по тексту Закона РФ «Об образовании»), который является базовым в данной сфере, право на бесплатное получение высшего образования гарантируется только тем лицам, которые получают его впервые. Правомерность такого ограничения неоднократно рассматривалась в специальной литературе4. Кроме того, указанная норма Закона РФ «Об образовании» была предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ5. В своем определении Конституционный суд, в частности, отметил, что одновременное участие в конкурсе лиц с высшим образованием и лиц, его не имеющих, не обеспечивало бы последним равных возможностей для поступления в вуз, т.е. делало бы его менее доступным, а, следовательно, ущемляло бы их право на получение бесплатного высшего образования. В целях обеспечения законных интересов таких лиц ограничение законом прав граждан, имеющих высшее образование, в получении второго бесплатного высшего образования вполне правомерно (ч. 3 ст. 55, Конституции). Кроме уже

4См., напр., Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича.-М.:Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2002.

5Определение Конституционного Суда РФ от 22 мая 1996 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Цицулина Алексея Юрьевича как не соответствующей требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"

28

упомянутого Закона РФ «Об образовании» отношения в сфере высшего профессионального образования регламентируются Федеральным законом от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Система образования, согласно ст. 8 Закона РФ «Об образовании» включает в себя: образовательные программы и государственные стандарты; сеть образовательных учреждений различных типов и организационно-правовых

форм;

систему органов управления образованием; объединения юридических лиц, общественных и государственно-общественных

объединений, осуществляющих деятельность в области образования.

Образовательные программы, которые реализуются в Российской Федерации подразделяются на общеобразовательные и профессиональные.

Общеобразовательные программы направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ. К ним относятся программы:

1)дошкольного образования;

2)начального общего образования;

3)основного общего образования;

4)среднего (полного) общего образования.

Профессиональные образовательные программы направлены на подготовку специалистов соответствующей квалификации и включают в себя программы:

1)начального профессионального образования;

2)среднего профессионального образования;

3)высшего профессионального образования;

4)послевузовского профессионального образования.

Содержание каждой из этих программ определяется соответствующим государственным образовательным стандартом, который устанавливает обязательный минимум содержания программы.

Обучение по указанным программам может осуществляться в различных формах: очной, очно-заочной (вечерней), заочной; в форме семейного образования, самообразования, экстерната.

Образовательным учреждением является юридическое лицо, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее соответствующие образовательные программы.

29

Образовательные учреждения могут создаваться в различных организационно-

правовых формах и могут быть государственными, муниципальными или частными. Законом РФ «Об образовании» предусмотрены образовательные учреждения

следующих типов:

1)дошкольные;

2)общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования);

3)учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования;

4)учреждения дополнительного образования взрослых;

5)специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии;

6)учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей);

7)учреждения дополнительного образования детей;

8)другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.

Деятельность указанных учреждений осуществляется на основе типовых положений о них, которые утверждаются Правительством РФ (например, Типовое положение об общеобразовательной школе-интернате). На основе типового положения разрабатывается устав соответствующего образовательного учреждения.

Образовательное учреждение создается учредителем по собственной инициативе и регистрируется в соответствии с ФЗ от 08.08.2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (с послед. изм.). Органом, осуществляющим такую регистрацию, согласно Указу Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в настоящее время является Федеральная налоговая служба Министерстве финансов Российской Федерации. Право на ведение образовательной деятельности возникает у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии. Порядок лицензирования образовательной деятельности в настоящее время установлен Положением о лицензировании образовательной деятельности, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 18 октября 2000 г. № 796 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности», а также в части не противоречащей этому акту — Положением о порядке лицензирования образовательных учреждений, утвержденным приказом Минобразования РФ от 17 ноября 1994 г. № 442.

В соответствии с лицензией образовательное учреждение выдает лицам, прошедшим обучение и итоговую аттестацию, документы о соответствующем образовании и (или)

30