Административное право. Особенная часть. Учебное пособие

них МИДа России, дипломатического представительства Российской Федерации в государстве пребывания и внесение в установленном порядке предложений по развитию отношений Российской Федерации с государством пребывания;

—распространение в консульском округе официальной информации о внешней и внутренней политике Российской Федерации, ее социально-экономической, культурной и духовной жизни;

—поддержание и развитие контактов с компетентными органами в пределах консульского округа, а также с общественными объединениями, представителями деловых,

научных и культурных кругов, средствами массовой информации;

—оказание помощи и содействия гражданам Российской Федерации и российским юридическим лицам;

—осуществление паспортно-визового обслуживания в соответствии с законодательством Российской Федерации;

—осуществление в пределах своей компетенции нотариальных действий,

государственной регистрации актов гражданского состояния, функций по вопросам гражданства, установления опеки и попечительства, легализации документов, функций в отношении наследства с соблюдением законодательства государства пребывания;

—представительство или обеспечение надлежащего представительства граждан Российской Федерации в судебных и иных учреждениях государства пребывания с соблюдением законодательства государства пребывания, если в связи с отсутствием или по другим причинам такие граждане не в состоянии своевременно осуществить защиту своих прав и интересов;

—осуществление соответствующих функций в отношении находящихся в пределах консульского округа на территории государства пребывания морских и речных судов под Государственным флагом Российской Федерации, военных кораблей и военно-

вспомогательных судов Российской Федерации, воздушных судов, зарегистрированных или учтенных в Российской Федерации, и их экипажей, оказание помощи таким судам и кораблям и их экипажам с соблюдением законодательства государства пребывания;

—осуществление в пределах своей компетенции функций по вопросам правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам с соблюдением законодательства государства пребывания;

—ведение в установленном порядке учета находящихся в пределах консульского округа граждан Российской Федерации;

—принятие мер по розыску пропавших без вести в пределах консульского округа граждан Российской Федерации;

171

—оказание содействия гражданам Российской Федерации, находящимся в пределах консульского округа, в реализации избирательных прав и права на участие в референдуме;

—содействие установлению и развитию связей с соотечественниками,

проживающими в пределах консульского округа;

—обеспечение безопасности Консульского учреждения, его сотрудников и членов их семей, принятие необходимых мер по обеспечению безопасности граждан Российской Федерации в условиях чрезвычайных ситуаций в пределах консульского округа;

—принятие мер по учету, обеспечению сохранности, благоустройству российских воинских и гражданских захоронений, установленных на них памятников, памятных знаков и мемориальных сооружений в пределах консульского округа;

—участие в подготовке и обеспечении межгосударственных обменов и визитов официальных делегаций;

—участие в пределах своей компетенции в подготовке проектов международных договоров Российской Федерации с государством пребывания;

—формирование банков данных по законодательству государства пребывания и фирмам государства пребывания, заинтересованным в сотрудничестве с российскими партнерами, оказание на платной основе информационно-консультационных услуг, не запрещенных законодательством государства пребывания;

—выполнение иных функций в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, другими применимыми нормами международного права и с соблюдением законодательства государства пребывания.

За консульские действия, совершаемые на территории государства пребывания,

Консульским учреждением взимаются в соответствии с законодательством Российской Федерации консульские сборы. Фактические расходы, связанные с совершением указанных действий, также подлежат возмещению.

Консульские функции выполняются также дипломатическими представительствами Российской Федерации, в составе которых для этих целей могут создаваться консульские отделы.

Консульские учреждения в зависимости от класса подразделяются на генеральные консульства, консульства, вице-консульства, консульские агентства и возглавляются соответственно генеральным консулом, консулом, вице-консулом, консульским агентом.

Местонахождение Консульского учреждения, его класс и консульский округ определяются Правительством Российской Федерации по согласованию с государством пребывания.

Открытие отделения Консульского учреждения в пределах консульского округа

172

осуществляется по решению Правительства Российской Федерации с согласия государства пребывания.

Глава Консульского учреждения назначается на должность в установленном порядке МИДом России и допускается к исполнению своих обязанностей уполномоченным органом государства пребывания. Он непосредственно руководит работой Консульского учреждения,

несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Консульское учреждение задач и осуществление им функций, определяет в соответствии с нормативными актами МИДа России структуру Консульского учреждения, распределяет должностные обязанности между его сотрудниками.

Если глава Консульского учреждения не может выполнять свои функции или должность главы Консульского учреждения вакантна, функции главы Консульского учреждения временно выполняются исполняющим обязанности главы Консульского учреждения, назначаемым в установленном порядке из числа консульских должностных лиц или членов дипломатического персонала дипломатического представительства Российской Федерации в государстве пребывания.

Штатное расписание Консульского учреждения утверждается в установленном порядке МИДом России. Назначение в штат Консульского учреждения, а также перемещение и замена сотрудников осуществляются в порядке, установленном МИДом России. Консульским должностным лицом может быть только гражданин Российской Федерации.

Посольства и консульства, сотрудники посольств и консульств, а также члены их семей пользуются в государстве пребывания привилегиями и иммунитетами в соответствии с международным правом и законодательством государства пребывания. Юридическая природа привилегий и иммунитетов обосновывается тем, что одно суверенное государство не может подчиняться власти другого, а дипломатическое представительство и его дипломатический персонал олицетворяют именно государство.

Объем этих привилегий и иммунитетов в общем виде определен соответственно Венской конвенций о дипломатических сношениях (Вена, 18 апреля 1961 г.) и Венской конвенцией о консульских сношениях (Вена, 24 апреля 1963 г.). К ним, в частности,

относятся: неприкосновенность помещений дипломатического и консульского представительства, иммунитеты имущества и средств передвижения, корреспонденции и архивов; фискальный иммунитет; право на беспрепятственные сношения представительства со своим центром и другими представительствами своего государства; таможенные привилегии; протокольные привилегии; неприкосновенность личности, жилища; полный иммунитет от уголовной юрисдикции государства пребывания, а также от гражданской и

173

административной юрисдикции в отношении исполнительных действий; освобождение от личных повинностей.

В то же время в указанных выше положениях о посольствах и консульствах Российской Федерации подчеркивается, что сотрудники соответственно посольства и консульств, а также члены их семей обязаны уважать законы, административные правила, а

также традиции и обычаи государства пребывания, воздерживаться от любых действий,

которые могут быть истолкованы как вмешательство во внутренние дела государства пребывания.

174

Глава 8. Организация государственного управления в субъектах Российской

Федерации. Сущность и основные направления

В осуществлении исполнительной власти на современном этапе значительная роль принадлежит органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому интерес к региональному управлению представляется оправданным и социально значимым.

Основную проблему при характеристике государственного управления на региональном уровне представляет разграничение компетенции федеральных и региональных органов исполнительной власти. Вопрос о полномочиях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации это вопрос о степени самостоятельности субъектов федерации в осуществлении государственной власти

Сущность, основное содержание регионального государственного управления тесно связана с вопросом о механизме, средствах выделения тех общественных отношений,

которые должны составлять предмет ведения субъекта федерации. И здесь следует выделить несколько средств или способов, которые помогают определить объем полномочий и предметы ведения региональной исполнительной власти.

1. Конституционный способ закрепления компетенции, органов исполнительной власти субъектов РФ. Конституционный способ состоит в том, что именно конституция разграничивает предметы ведения федерации, и ее субъектов.

В литературе отмечается, что в современных условиях в различных странах применяются пять основных способов разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов:

—в конституции перечисляются исключительные полномочия федерации, все остальное находится в ведении ее субъектов;

—устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в

регулирование которой федеральные органы не вправе вмешиваться;

—конституция устанавливает две сферы полномочий: федерации, и ее субъектов;

—указываются три сферы предметов ведения: исключительная компетенция федерации, исключительная компетенция субъектов, перечисляются пункты предметов совместного ведения федерации и ее субъектов;

175

— устанавливаются две сферы предметов ведения: исключительные полномочия федерации и совместные полномочия федерации, и ее субъектов. Такой же порядок предусматривают ст. 71 и 72 Конституции РФ49.

Мы видим, Конституция Российской Федерации не устанавливает компетенцию субъектов федерации и, следовательно, не содержит абсолютно-определенного перечня полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ. Статья 73 Конституции РФ лишь устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

В соответствии с логикой, данной правовой конструкции полномочия органов исполнительной власти региона могут быть двух видов: 1) полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, в пределах установленных статьей 72 Конституции РФ; 2) полномочия в рамках собственных предметов ведения субъектов РФ.

Так как «собственные» предметы ведения субъектов федерации складываются по остаточному принципу, то основные управленческие функции региональной исполнительной власти реализуются в рамках вопросов «совместного ведения». Схожесть предметов совместного ведения (ст.72 Конституции РФ) и предметов ведения исполнительных органов власти субъектов РФ очевидна. Так, статья 85 Устава Саратовской области «Отрасли и сферы деятельности Правительства области» гласит что, правительство области осуществляет свою деятельность в следующих отраслях и сферах государственного управления: а) планирование, бюджет, финансы и учет; б) управление собственностью области, взаимодействие с предприятиями, учреждениями и организациями различных форм собственности; в) контроль за использованием земельного фонда и других природных ресурсов, охраной окружающей среды; г) жилищное хозяйство; д) благоустройство территории; е) промышленность и сельское хозяйство; ж) энергетика, инженерное обеспечение; з) строительство и реконструкция; и) транспорт, дорожное хозяйство; к) связь и коммуникации; л) торговля, общественное питание, коммунальное, бытовое и иные виды обслуживания населения; м) труд и занятость населения; н) здравоохранение, социальное обеспечение; о) образование, культура, спорт; п) законность, порядок и безопасность, охрана прав и свобод граждан, охрана собственности; р) предупреждение чрезвычайных ситуаций и ликвидация их последствий; с) иные сферы, связанные с обеспечением жизнедеятельности области. Управление отраслями и сферами, обслуживающими население, осуществляется с

176

учетом предложений органов местного самоуправления и носит характер регулирования и координации. Все эти вопросы тесно переплетаются с перечнем, который содержится в 72 ст.

Конституции РФ, описывающим предметы совместного ведения.

В то же время объем полномочий Правительства Саратовской области в установленных отраслях и сферах не имеет абсолютно-определенных характеристик и носит расплывчатый характер. Статья Устава области посвященная перечню полномочий пестрит не ясными формулировками: Правительство области осуществляет в пределах своих полномочий мероприятия по обеспечению порядка и безопасности граждан, общества,

государства; обеспечивает рациональное размещение производительных сил; содействует комплексному экономическому и социальному развитию муниципальных образований области; осуществляет иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ,

федеральными законами, договорами и соглашениями о разграничении предметов ведения и полномочий между исполнительными органами государственной власти РФ и исполнительными органами государственной власти области, Уставом области и законами области.

Так как конституционный способ, применяемый в Российской Федерации недостаточен для установления исчерпывающей компетенции исполнительной власти ее субъектов, то нам необходимо продолжать поиск средств установления пределов самостоятельности исполнительной власти регионов России.

2. Федеральный способ определения полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Данный способ заключается в том, что степень самостоятельности органов исполнительной власти регионов, объем их компетенции закрепляются федеральными законами. Это касается полномочий органов власти субъектов федерации по предметам совместного ведения. Конституция РФ устанавливает в ст. 76, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

В литературе иногда предложенный нами федеральный способ именуют административным методом правового регулирования вопросов, составляющих совместный предмет ведения. Следует согласиться с Манохиным В.М. который, упоминая 76 ст.

Конституции РФ пишет: «Положения данной статьи убеждают в том что здесь установлен административный в чистом виде) способ разграничения полномочий. Это, во-первых,

положение первой части статьи о том, что начальным этапом, начальной формой

177

регулирования предмета совместного ведения является федеративный закон, а потом уже законы и иные нормативные акты субъектов РФ. Иначе говоря, федеральный центр определяет, что в предмете совместного ведения взять себе, а что оставить субъектам РФ,

поскольку это делается в форме федерального закона, обязательного к исполнению, и

имеющего верховенство; налицо четко выраженный административный метод решения проблемы. Во-вторых, положение статьи Конституции РФ о том, законы и иные нормативные правовые акты должны соответствовать федеральному закону, опосредующему совместный предмет ведения, также не оставляют сомнений на этот счет»50.

Федеральный способ, установления полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, развивает уже изложенный нами конституционный способ и несколько дополняет виды полномочий исполнительной власти в регионах.

В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» можно выделить четыре группы полномочий органов власти субъектов РФ и, следовательно, четыре группы полномочий органов исполнительной власти регионов.

Во-первых, это полномочия осуществляемые органами власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ, которые определяются конституцией(уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Во-вторых, это полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, которые осуществляются за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Это достаточно большой перечень вопросов. Укажем лишь некоторые из них.

Это материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти субъекта РФ и государственных учреждений субъекта РФ;

организационного и материально-технического обеспечения проведения выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, референдумов субъекта Российской Федерации; формирования и содержания архивных фондов субъекта Российской Федерации; формирование и использование резервных фондов субъекта РФ для финансирования непредвиденных расходов; предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий,

178

ликвидация их последствий; организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности; поддержка сельскохозяйственного производства; строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального назначения; организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным,

воздушным транспортом и многое другое.

Данный перечень содержится в пункте 2 статьи 26.3 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Этот перечень не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) в данный пункт данного закона. До принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в пункте 2 данной статьи данного закона полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта РФ, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

В-третьих, это полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, которые установлены федеральными законами и осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета.

Федеральные законы, устанавливающие такие полномочия должны:

—определять права и обязанности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также права и обязанности федеральных органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

—устанавливать способ (методику), федеральные государственные минимальные социальные стандарты расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов РФ на осуществление соответствующих полномочий;

—содержать указание на передачу в пользование и (или) управление либо в собственность субъекта Российской Федерации материальных объектов в целях обеспечения осуществления соответствующих полномочий;

—определять порядок представления органами государственной власти субъекта РФ отчетности об осуществлении соответствующих полномочий;

179

—определять порядок осуществления федеральными органами государственной власти контроля за исполнением органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий и содержать наименования контрольных органов;

—определять условия и порядок временного изъятия соответствующих полномочий у органов государственной власти субъекта РФ, возмещения субвенций, передаваемых органам государственной власти субъекта РФ для обеспечения осуществления соответствующих полномочий.

Федеральные законы, предусматривающие предоставление субвенций из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на осуществление указанных в настоящем пункте полномочий, вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, если указанным федеральным законом предусмотрено предоставление бюджету субъекта Российской Федерации указанных субвенций.

В-четвертых, это полномочия по предметам ведения Российской Федерации,

возложенные на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ. Такая возможность может быть предусмотрена федеральными законами, нормативными актами Президента РФ и Правительства РФ, а также заключенными соглашениями. К данным актам применяются требования уже перечисленные нами применительно к полномочиям субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым за счет субвенций из федерального бюджета. Так, например, согласно ст.71 Конституции РФ вопросы обороны и безопасности находятся в ведении Российской Федерации. Однако, Федеральный закон «Об обороне» предусматривает наличие определенных функций у органов исполнительной власти субъектов РФ в области обороны. Они организуют и обеспечивают исполнение законодательства в области обороны; организуют и обеспечивают воинский учет и подготовку граждан РФ к военной службе, их призыв на военную службу, военные сборы и призыв по мобилизации; обеспечивают учет и мобилизационную подготовку транспортных и других технических средств в целях обороны и д.т.

3. Третьим способом, определения компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ, является договорной способ. Наличие данного способа обусловлено положением Конституции РФ, ст. 11 о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации может осуществляться Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Кроме того, наличие договорного способа распределения полномочий по правовому

180