Административное право. Особенная часть. Учебное пособие

регулированию вопросов совместного ведения получило признание в науке административного права51.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий как форма права на сегодняшний день используется прежде всего как способ закрепления полномочий субъектов

РФ по предметам совместного ведения.

В соответствии с Федеральным Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами,

разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации,

определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о

разграничении полномочий.

Договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном вышеуказанным Федеральным законом для

заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий.

Договорной способ находит свое выражение не только в договорах о разграничении полномочий, но и в соглашениях между федеральными органами исполнительной власти и

исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Различие между договором и соглашением состоит в составе их участников. Договор о разграничении полномочий заключается между Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации и подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ, а соглашение заключается между органами исполнительной власти и подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим

181

Соглашение заключается в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ.

Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ.

Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.

Таким образом, вы видим, что соглашение выступает важнейшим средством формирования компетенции органов исполнительной власти региона.

4. Четвертым способом установления пределов государственного управления в субъектах Российской Федерации является судебный способ.

Важнейшую роль в определении правового положения исполнительных органов государственной власти субъектов РФ играет Конституционный Суд Российской Федерации.

Эта роль обусловлена особыми полномочиями органа конституционного правосудия. В

соответствии с законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» данный орган власти разрешает дела о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, а

также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам,

относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;

договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; разрешает споры о компетенции между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими государственными органами субъектов РФ. Такого рода полномочия делают возможным участие Конституционного Суда РФ в корректировке и уточнении правового статуса институтов региональной исполнительной власти.

Так, например, в Постановлении по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» была дана правовая оценка п. 9 ст. 118 Конституции

182

Республики Алтай, согласно которому глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай назначает на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, а также освобождает их от должности с согласия Государственного Собрания Эл Курултай Республики Алтай.

Конституционный Суд Российской Федерации выразил свою правовую позицию, в

соответствии с которой субъекты Российской Федерации не вправе в своих конституциях

(уставах) закреплять положения о необходимости согласия органов законодательной

(представительной) власти на освобождение от должности должностных лиц органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, поскольку такие положения являются неправомерным вторжением в полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как главы исполнительной власти, несущего ответственность за ее деятельность, и лишают ее возможности действовать в качестве самостоятельной в системе разделения властей в Российской Федерации. На основании вышеизложенного положение п. 9 ст. 118 Конституции Республики Алтай о необходимости согласия Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай на освобождение от должности руководителей органов исполнительной власти было признано противоречащим Конституции РФ, ее ст.

1052.

Выше мы проанализировали те юридические средства, которые влияют на объем полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Говоря о качественных характеристиках государственного управления в регионах, следует отметить,

что оно затрагивает в основном экономическую и социально-культурную сферы. Управление административно-политической сферой находится в ведении федеральных органов исполнительной власти.

При внешней пестроте и разнообразии наименований органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, их отличает схожесть объема властных полномочий и подведомственности. Также похожа организационно-функциональная структура построения региональной исполнительной власти. Как правило, везде имеют место быть отраслевые органы по управлению связанному с предметами совместного ведения. Органы управления здравоохранением, образованием, культурой, сельским хозяйством, транспортом и т.д.

Присутствуют органы межотраслевого управления: финансами, экономикой, трудом и социального развития. К исполнительной ветви власти относятся и органы созданные для применения законодательства об административных правонарушениях. Особое место занимают структуры сформированные в целях обеспечения функционирования высших должностных лиц регионов и высших органов исполнительной власти (аппарат высших

183

должностных лиц, государственно-правовые управления, пресс-службы, органы общественных отношений и т.д.

В качестве примера хотелось бы привести в полном объеме структуру органов исполнительной власти хотя бы в двух субъектах федерации.

Так, закон республики Карелия «О системе органов исполнительной власти Республики Карелия» от 27 июня 2002 г. установил следующую структуру:

I. Правительство республики Карелия;

П. Администрация Главы Республики Карелия; III. Министерства Республики Карелия.

1.Министерство внутренних дел Республики Карелия.

2.Министерство государственной собственности и природных ресурсов Республики

Карелия.

3.Министерство здравоохранения, социального развития и спорта Республики

Карелия.

4.Министерство культуры и по связям с общественностью Республики Карелия.

5.Министерство образования и по делам молодежи Республики Карелия.

6.Министерство сельского, рыбного хозяйства и продовольствия Республики

Карелия.

7.Министерство строительства Республики Карелия.

8.Министерство финансов Республики Карелия.

9.Министерство экономического развития Республики Карелия.

IV. Государственные комитеты Республики Карелия;

1.Государственный комитет Республики Карелия по делам национальной политики.

2.Государственный комитет Республики Карелия по реформированию жилищно-

коммунального хозяйства.

V. Управления Республики Карелия;

1.Управление записи актов гражданского состояния Республики Карелия.

2.Управление Республики Карелия по обеспечению деятельности мировых судей.

3.Управление Республики Карелия по пожарной безопасности, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

VI. Иные органы исполнительной власти Республики Карелия;

1.Официальное Представительство Республики Карелия в г. СанктПетербурге.

2.Постоянное Представительство Республики Карелия при Президенте Российской Федерации.

184

3. Региональная энергетическая комиссия Республики Карелия.

Исполнительная власть Саратовской области состоит из следующих составных

частей:

—Аппарат Губернатора области;

—Государственная жилищная инспекция Саратовской области;

—Государственная инспекция по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Саратовской области;

—Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве

области;

—Комитет государственного регулирования тарифов Саратовской области;

—Комитет охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области;

—Комитет по дорожно-транспортному строительству и эксплуатации дорог Саратовской области;

—Комитет по координации и контролю закупок для государственных нужд Саратовской области;

—Комитет по работе с органами местного самоуправления и территориями Саратовской области;

—Комитет по управлению имуществом Саратовской области;

—Министерство здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области;

—Министерство инвестиционной политики Саратовской области;

—Министерство информации и общественных отношений Саратовской области;

—Министерство культуры Саратовской области;

—Министерство образования Саратовской области;

—Министерство по физической культуре, спорту и туризму Саратовской области;

—Министерство промышленности и энергетики Саратовской области;

—Министерство сельского хозяйства Саратовской области;

—Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской

области;

—Министерство транспорта Саратовской области;

—Министерство финансов Саратовской области;

—Министерство экономического развития и торговли Саратовской области;

—Отдел организационной работы аппарата Губернатора Саратовской области;

—Правовое управление Правительства Саратовской области;

—Представительство Губернатора Саратовской области и Правительства Саратовской области в органах власти;

185

—Уполномоченный по правам человека в Саратовской области;

—Управление делами Правительства Саратовской области;

—Управление кадровой политики и государственной службы Правительства Саратовской области;

—Управление охотничьего и рыбного хозяйства Правительства Саратовской области;

—Управление по делам архивов Правительства Саратовской области;

—Управление по делам ЗАГС Правительства Саратовской области;

—Управление по обеспечению работы мировых судей Правительства области;

—Управление по работе с обращениями граждан Правительства Саратовской

области;

—Управление по экспертной работе и общественному мониторингу Правительства

области;

—Управление специальных программ и мобилизационной подготовки Правительства Саратовской области.

Говоря о имеющих место структурах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, следует обратить внимание на отсутствие четких и ясных системных подходов при организации данных структур. Как правило, исполнительная власть регионов организуется хаотично, вне определенных принципов, в соответствии с текущей экономической и политической конъюнктурой. Такое положение в значительной мере снижает уровень эффективности государственного управления в субъектах Российской Федерации и нуждается в дальнейшей доработке и корректировке.

186