Глава 5. Право и государство 137

ления в целом обусловлена качеством кадрового состава и нала­женностью работы управленческого аппарата. Перебои в работе это­го аппарата создают в обществе атмосферу неуверенности, неста­бильности¹.

Состояние правопорядка зависит от всей вертикали органов государственной власти.

Немалую, порой решающую, роль в существовании и реали­зации права играет верховная власть (монархи — в монархиях, кол­легиальные органы — в республиках).

Верховная власть определяет содержание государственной дисциплины, а тем самым — степень обязательности права для всех звеньев государства.

Верховная власть также определяет компетенцию подчинен­ных властей, границы их свободы усмотрения при осуществлении властных полномочий.

Наконец, от верховной власти зависят организация и налажен­ность работы органов правосудия, государственных служб надзо­ра и контроля за соблюдением права, отношение к жалобам на на­рушения правовых норм, неотвратимость ответственности за пра­вонарушения.

Слабая и бездарная верховная власть государства так же не способна создать реальное право и прочный правопорядок, как без­ответственное и некомпетентное руководство вооруженными сила­ми страны неспособно организовать ее оборону.

Отмечено, что во всех государствах правотворческая, особен^ но законодательная, деятельность всегда восходила к верховной власти как высшей инстанции, выражающей государственную волю. Соответственно, от верховной власти зависят содержание права, его целесообразность, эффективность, авторитетность, непротиво­речивость и другие качества, находящие воплощение в правопо­рядке.

С самого начала существования права и государства обсуж­дался вопрос об актах носителей верховной власти, противореча­щих действующему праву.

Возможность нарушения государством им же установленных и не отмененных норм — наиболее уязвимое звено права и право­порядка. Если это нарушение совершено чиновником или судом, у потерпевшего остается право жалобы на то, что государственный служащий нарушил выраженную в праве волю суверена, носите­ля верховной власти. Однако при нарушении действующего права самой верховной властью жаловаться некому.

¹ "Машина советской администрации, — писал Ленин в начале 20-х годов — должна работать аккуратно, четко, быстро. От ее расхля­банности не только страдают интересы частных лиц, но и все дело уп­равления принимает характер мнимый, призрачный" (Ленин В. И. Поли, собр. соч. Т. 54. С. 101).

138

Сущность права. Проблемы теории и философии права

Глава 5. Право и государство

139

Государственная власть суверенна в том отношении, что она может изменить или отменить любые нормы права; но произволь­ное решение власти, противоречащее действующей норме права, явно выходит за пределы права и вносит дезорганизацию, беспо­рядок в общественные отношения. За пределы права явно и оче­видно выходят распоряжения власти по вопросу, уже урегулиро­ванному правом, нормы которого рассчитаны на длительное вре­мя. Таковы, например, распоряжения о дополнительных сборах и поборах, о возложении на всех или часть подданных повинностей и обязанностей, не предусмотренных действующим правом, нару­шение установленного обычаем или законом порядка рассмотрения каких-либо юридических дел и т. п.

Возможность издания верховной властью "незаконных зако­нов" — одна из острых политико-правовых проблем истории и со­временности.

Возможность произвола верховной власти государства по от­ношению к праву возрастает по мере того, как ведущим источни­ком (формой) права становятся законы и иные нормативно-право­вые акты, принимаемые государственными органами. Такая фор­ма права в наибольшей мере подвержена произволу. Один закон может противоречить другому закону; нормативно-правовые акты правительства, министерств и ведомств не всегда соответствуют друг другу и законам высших органов; законы и иные норматив­но-правовые акты субъектов федерации содержат положения, про­тиворечащие федеральному законодательству, которое, в свою оче­редь, не во всем соответствует конституции. Во всех современных странах, где законы являются формой права, необходимы (и су­ществуют) специальные юридические службы и государственные органы, назначение которых — обеспечение единства права, его со­ответствия действующей конституции страны.

Дополнительные трудности развития права посредством зако­нодательной деятельности государственных органов создает то, что в тексте законов право нередко подменяется его идеологическим обоснованием, не имеющим юридического содержания. Давно за­мечено, что любой закон или иной источник права относится к об­ласти литературного творчества¹. Это творчество может носить не юридический, а политико-идеологический характер. В континен­тальной Европе, с ее абстрактным и политизированным мышлени­ем, довольно распространено внесение в тексты законов положений неюридического характера: "Англичане, — пишет Рене Давид, — не воспринимают европейских правовых норм: они им кажутся ча­сто просто общими принципами, выражающими какие-то пожела-

¹ См.: Пашуканис Е. Б. Избранные произведения по общей теории права и государства. М., 1980. С. 79.

ния морального порядка или устанавливающими скорее политичес­кую программу, а не нормы права"¹. Подмена юридического содер­жания нормативно-правовых актов политико-пропагандистским до­стигла апогея после 1917 г., когда декреты стали формой пропа­ганды². В последующем роль права в советском государстве выпол­няли главным образом политические решения, административные распоряжения, приказы и указания, "революционное правосозна­ние"³, а тексты Конституций СССР 1936 и 1977 годов стали пред­метом политического образования и просвещения в учебных заве­дениях, в лекционной пропаганде и т. д. В результате рос автори­тет того, что называлось, но не являлось правом⁴. Само же право расценивалось как нечто декларативное (конституция) либо про­тивостоящее нравственности (отсюда порицание "формализма", при­зывы "судить по совести, а не по закону" и т. п.).

Проблема соблюдения государством им же созданного права существовала на всех этапах истории.

Основным принципом реализации сословного права была за­конопослушность (законопокорность), т. е. сообразность поведения каждого члена общества статусу своего сословия, соблюдение зап­ретов, безоговорочное выполнение приказов власти.

В ряде государств, преимущественно деспотических или само­державных, политико-административный режим состоял не только в детальном правовом регулировании отношений личной и обще­ственной жизни, но и в произвольном вторжении в жизнь низших сословий со стороны чиновников, владельцев вотчин и поместий, военных, жрецов. Законопослушность населения в таких обществах заключалась не только в соблюдении действующих правовых норм, но и в беспрекословном выполнении приказов и распоряжений чи­новников и других лиц, облеченных властью, хотя бы эти приказы и распоряжения предписывали что-то сверх действующего права или даже против права. Как правило, общим оправданием даже наиболее кричащих фактов чиновничьего произвола в случаях, ког­да о них становилось известно высшим (центральным) органам вла­сти, были ссылки на целесообразность актов произвола, их соот-

Давид Рене. Основные правовые системы современности. М., 1988.

С. 330.

² См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 45. С. 111, 417—418.

³ См.: Туманов В. А. О правовом нигилизме // Сов. государство и пра­ во. 1989. № 10. С. 22—26.

⁴ Не случайно официальный День Конституции (5 декабря, 7 октяб­ ря и др.) воспринимался населением и средствами массовой информации как праздник, связанный с развитием страны, общества, государства, но не правовой системы. Большинство опрошенных о действующей Консти­ туции отзывалось с традиционным уважением, но редко кто мог пояс­ нить, в чем именно состоит юридическое (а не только политическое) зна­ чение конституционных норм.

140

Сущность права. Проблемы теории и философии права

ветствие предполагаемой воле и намерениям носителей высшей власти. Иными словами, чиновничий произвол в кастовых и сослов­ных обществах допускался, если он был видом законопослушности административного сословия.

Однако уже в Древнем мире возникала проблема соответствия управленческой деятельности чиновников праву и законам цент­ральной власти. Эта проблема остро стояла в периоды больших реформ и перестроек, когда возрастала социальная роль законов, декретов, указов, издаваемых центральной властью. Наряду с не­обходимостью идеологического обоснования реформ, взламывающих вековые традиционные устои общества, всегда возникала надобность обеспечить исполнение приказов власти административным аппа­ратом чиновничества, через который осуществлялась основная ра­бота по проведению реформ и перестроек. Так было, например, в период становлении объединенного государства Древнего Китая (III в. до н. э.). Если в предшествующий этому период легисты ("за­конники") теоретически обосновывали и идеологически оправды­вали сильное государство, опирающееся на систему строгих, жесто­ких наказаний, но недооценивали социальную роль чиновничества и его способность разрастись и превратиться в правящее сословие¹, то в процессе проведения реформ для обуздания своеволия раз­росшейся массы чиновников, подчинения ее приказам императора пришлось принимать специальные меры, формулировать дополни­тельные идеологические обоснования². В этом аспекте проблема соотношения права и деятельности государства (должностных лиц) выступала как проблема государственной дисциплины, законопос­лушности чиновничества, подчиненности оперативной государствен­ной работы приказам верховной власти.

Другой аспект той же темы — соответствие закону действий верховного правителя государства. Речь шла не о праве верховно­го правителя изменить действующий закон, отменить его или при­нять другой — это право никем не оспаривалось, обсуждалось толь­ко соблюдение верховным правителем действующего, неотменен­ного закона. Древнекитайские легисты считали такое соблюдение не более чем нравственным долгом правителя, хорошим примером для подражания³.

Радикальней были мысли о соотношении права и государства древнегреческого философа Платона, изложенные в известном трак­тате "Политик". За основу классификации государств Платон взял отношение правителей к праву: "Бывает управление согласное с

¹ См.: Переломов Л. С. Конфуцианство и легизм в политической ис­тории Китая. М, 1981. С. 129. - См. там же. С. 180—181. ³ Там же. С. 116—117.

т