Глава 5. Право и государство

135

Как отмечено, одной из сложных проблем правового регули­рования является соотношение правовой нормы и индивидуально­го распоряжения (приказа).

Приказ (распоряжение по конкретному делу, случаю) отлича­ется от нормы тем, что исчерпывается исполнением ("приказ вы­полнен"), норма же, в отличие от приказа, действует до ее отмены в установленном порядке. По ряду признаков приказ аналогичен норме права: приказ — веление государства (агента власти), пред­писывающее должное поведение; нарушение или невыполнение при­каза (распоряжения) влечет применение санкций. Ряд правовых норм невозможно реализовать без актов применения права, при­нятых управомоченными государственными органами или должно­стными лицами в установленной для этого форме (постановления о зачислении на должность, о назначении пенсии, присвоении зва­ния, все судебные решения, определения, приговоры и т. п.). При­нятые на основе и во исполнение правовых норм акты применения являются необходимой формой реализации права и входят в со­держание правопорядка.

Здесь, однако, существует определенная опасность. Акты при­менения права, или индивидуальные акты (приказы, решения), за­висят от субъективных качеств агентов власти и потому могут по своему содержанию противоречить нормам права или делать ис­ключения из них. В государствах строгой законности всегда суще­ствуют правовые (например, право жалобы) и организационные (органы надзора, прокуратура и т. п.) гарантии против такого рода противоречий и исключений. Индивидуальные акты носителей вла­стных полномочий (государственных органов и должностных лиц), противоречащие действующему праву, — едва ли не главная опас­ность для стабильности права, законности и правопорядка.

Как отмечено (гл. 2), общественный порядок ("замиренная сре­да") в государствах неполной законности может основываться и на таких актах. Сущность решений по конкретным делам государствен­ных органов и должностных лиц в общей теории права оценивает­ся по-разному. Кельзен относит их к праву и называет "индивиду­альные нормы"¹. Однако нормы носят общий, абстрактный харак­тер и не исчерпываются исполнением; решение по конкретному делу может стать нормой только как прецедент, обязательный образец для решения (в будущем) аналогичных дел; само же это решение (если оно основано на правовой норме) переводит общие (норма­тивные) предписания в конкретные обязанности и права участни­ков правоотношения, которое уже не зависит от нормы, а может быть исчерпано исполнением или преобразовано, в случае нару­шения, в другое правоотношение. Там, где речь идет о нормаль-

¹ См.: Чистое учение о праве Ганса Кельзена // Сборник перево­дов. Вып. I. M., 1987. С. 15, 27 и др.

ном, соответствующем своему понятию, правопорядке, предпола­гается, что все индивидуальные правовые акты (особенно акты при­менения права государственными органами и должностными ли­цами) основаны на действующих в данное время, в данной стране правовых нормах. Собственно, об этом и писал Кельзен, рассуж­дая об "индивидуальных нормах". Однако состояние правопорядка нередко зависит от степени распространенности произвольных ко­манд и приказов, не соответствующих действующим нормам пра­ва. Такое несоответствие может иметь разные причины: попусти­тельство государства чиновничьему произволу, недостаточная оп­ределенность, расплывчатость компетенции должностных лиц, их малая умелость, коррумпированность и т. п. Поэтому распоряже­ния чиновников и иных лиц, облеченных властью, могут прийти в резкое противоречие с правом. Объясняя свою концепцию "инди­видуальных норм", Кельзен писал: "Требование грабителя выдать ему определенную сумму денег имеет тот же субъективный смысл, что и требование налогового инспектора: человек, которому это тре­бование предъявлено, должен предоставить определенную сумму денег. Но только требование налогового инспектора, а не грабите­ля, имеет смысл действительной, обязывающей адресата нормы; только требование налогового инспектора, а не грабителя, представ­ляет собой акт, устанавливающий норму, так как этот акт уполно­мочен налоговым законодательством, в то время как акт грабителя не основан ни на какой уполномочивающей его норме"¹.

Приведенный Кельзеном пример удачен в том отношении, что дает возможность определить уязвимое звено идеи "индивидуаль­ных норм". Достаточно известно, что в Древнем мире и в период Средних веков сбор налогов по правилам "откупов", "кормлений", "пронии" сопровождался такими насилиями и произволом сборщи­ков по отношению к населению (избиение недоимщиков, изъятие имущества, захват скота, закрытие дорог, колодцев и выходов к водоемам и т. п.), что их действия и требования не всегда отлича­лись от требований упомянутого грабителя. Историки пишут: "...Не­которые епископы дошли до того, что в сборе податей прибегали к помощи разбойников"². Однако беззаконие совершалось как бы по праву: полномочия откупщиков, наместников, волостелей, прониа-риев и других сборщиков податей были почти безбрежны, а свобо­да усмотрения весьма обширна.

При широкой свободе усмотрения лиц, наделенных властью, и при неопределенности их компетенции общественный порядок представляет собой смесь правоотношений (отношения, основанные

¹ Чистое учение о праве Ганса Кельзена // Сборник переводов. Вып. I. M., 1987. С. 17.

² Олъденбург 3. Костер Монсегюра. История альбигойских крестовых походов. СПб., 2001. С. 68.

136

Сущность права. Проблемы теории и философии права

на заранее установленных и общеизвестных правилах), властеот-ношений (права агентов власти по-своему регулировать конкрет­ные отношения) и их порождений (права и обязанности, не соот­ветствующие праву, но установленные для данного отношения но­сителями властных полномочий).

Именно таким был общественный порядок полицейских и то­талитарных государств, которые Кельзен исходя из своей "Чистой теории права" относил к правовым государствам на том основа­нии, что любое государство оформлено правом.

Особенностью командно-административных режимов была ут­рата правом качества арбитра в спорах, особенно между правящими и подвластными, поскольку наделенные властными полномочиями чиновники, государственные органы, должностные лица принима­ли решения по своему усмотрению и произволу (в том числе при решении частных споров).. Это подрывало такие сущностные каче­ства права, как стабильность, нормативность, авторитетность. Ад­министративно-командные системы неизбежно создают в обществе нестабильность и неуверенность, поскольку индивидуальные акты если и упорядочивают одно или группу общественных отношений, то вносят дезорганизацию и рассогласование в другие отношения, которые не то регулируются (неотмененным) правом, не то будут отрегулированы будущими (непредсказуемыми) актами-распоряже­ниями¹. В крупных государствах административно-командное уп­равление нередко ставило произвол местной власти (власти, близ­кой к населению) по существу выше указаний центральной влас­ти². К тому же эффективность административно-командного управ-

¹ Именно в этом кроется одна из главных причин неудачи хозяйствен­ ных реформ в нашей стране в 1965 и последующие годы. Предприятиям не было смысла проявлять хозяйственную инициативу и напряженно ра­ ботать, так как все их сверхплановые результаты и достижения прика­ зами и распоряжениями министерств и ведомств распределялись между отстающими предприятиями для получения общего благополучного ре­ зультата. Руководители предприятий сетовали, что общие нормы хозяй­ ственной деятельности, плановые задания и заключенные на их основе договоры постоянно нарушались административными распоряжениями ру­ ководящих ведомств, приводившими к дезорганизации нормальной рабо­ ты предприятий, порождавшими безответственность и хаос в производ­ ственных отношениях.

Озабоченность тем, что в СССР законы подменяются ведомственными распоряжениями, выражали еще П. И. Стучка и другие советские пра­воведы 20-х годов (Государство и право. 1997. № 2. С. 19—20). XIX Всесо­юзная конференция КПСС с горечью констатировала: "Действующая по­литическая система десятилетиями приспосабливалась не к организации общественной жизни в рамках законов, а главным образом к выполнению волевых распоряжений и указаний" (Материалы XIX Всесоюзной конфе­ренции КПСС. М., 1988. С. 37).

² На это не раз сетовал Ленин (см. особенно: О "двойном" подчине­ нии и законности // Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 45. С. 197—201 и след.).