1.Конституционные начала организационного устройства мсу

• многообразие организационных форм осуществления мсу

основной субъект – населения

оно осуществляет разные формы самоуправления

помимо форм представительной демократии, в мсу используются различные формы, в том числе императивной и рекомендательной демократии. КРФ не упоминает о формах рекомендательной демократии, она гарантирует только основные формы, но мы даем расширительное толкование. КС РФ активно использует законодательные формы, приписывая им конституционный смысл.

• приоритет форм непосредственной демократии перед представительной

это сложная для понимания конституционное начало. В европейской хартии от мсу она от прямо противоположного принципа отталкивается, там приоритет представительной перед непосредственной. Что вложено в нашу конституционную форма? Практический аспект муниципальной деятельности, мы должны говорить по хартии о приоритете представительной демократии, ведь большая часть дел на местном уровне благодаря местным органам. Но если посмотреть на взаимосвязь между представительной формой и сущностью мсу, то поймем, что приоритет представительной демократии, что на граждан возложено решать все эти вопросы, а представительный орган их помощник. Нет. В конституционном понимание это означает, что власть принадлежит местному сообществу, вопросы судьбоносные мы должны решать только исключительно получив мнение граждан или с помощью форм императивной демократии. Кс рф и законодатель в 131 законе полностью поддерживает. Законодатель скорее провозглашает приоритет представительной демократии. Попытки граждан оспорить в суде формы они заканчиваются неудачей, то есть кс рф неоднократно подчеркивал в своих определениях, что представительный орган и население находятся в особой публично (представительно-) правовой связи между собой, это дает право ПО выражать мнение от всего населения, от всего местного сообщества. Кс рф ближе к европейской хартии, толкуя это положение. Если население передоверят вопросы ПО, то пусть, просто нам надо, чтобы население само решало важные вопросы. ОНА: это конституционное положение вроде не реализуется. Это большая доктринальная проблема. Сама КРФ не провозглашает, что эти формы в приоритете, Крф сама перечисляет формы по порядку, из этого делается вывод (только потом органы мсу)

• гарантия использования форм императивной демократии –

КРФ не закрепляет обязательное использование рекомендательной демократии, но вслед за статья 3, где выборы и референдумы-высшая, статья 131 – мсу осуществляется путем выборов и референдумов, тут прямая корреляция, они просто обязательны, они конституционно гарантированы

• самостоятельность населения при определении структуры органов мсу –

она имеет 2 составляющие;

1 контекст– вопрос о соотношении муниципального и государственного регулирования, структура устанавливается только и исключительно на уровне муниципального нормотворчества или у государства путем законодательного регулирования есть право определить основные черты и закрепить общие принципы устройства структуры органов мсу. В законе 154 – фз проще уловить проблему. В нем законодатель действует строго с конституционной формулировкой, он закрепил только те органы, которые необходимо для гарантии мсу (представительный орган мсу – его наличие обязательно (это обусловлено историческими факторами, потому что в 1993 году все советы разогнали, законодатель хотел, чтобы этого не произошло, + также конституционное начало выборных органов), допустил введение должности главы муниципального образования. Больше никаких органов закреплено не было. Закрепил основные начала организации органов мсу. Но Практика показала другое, в период 1990-х действие 154фз не были должным образом окончательно доформированы представительные органы вроде. Создалась ситуация, что главы муниципальных образований + местные администрации (о них не было указаний в законе) и представительные органы, несмотря на гарантированность их наличия, фактически не имели никакого власти, хотя их наличие было гарантировано, вес ПО был минимален. Чтобы исключить эту ситуацию и оформить баланс между ПО и исполнительными органами, 131 пошел по другому пути: закон детально урегулировал вопрос о структуре органов мсу (статья 34?) в обязательном порядке создаются 3 органа - представительный орган, глава МО и местная администрация – эти 3 органа были обязательны. К чему это привело? Законодатель создал баланс между тремя органами, закрепив их, это был плюс, с этой точки зрения. Но КРФ говорит о самостоятельности населения, куда ее деть? законодатель: пусть населения определяет иные органы мсу. Вот те три органы существуют везде за редким исключением, а другие органы пусть определяет население. Как показала практика: таких органов практически нет (муниципальная палата? Имущественные комитеты?), на практике эта формула оказалась абсолютно пустой. крф: государство закрепляет только общие принципы, но не дает детального регулирования, а не вышел ли федеральный законодатель за грани КРФ? Наверное, вышел, все это понимают, но нет никаких попыток это оспорить, но это всех устраивает, федеральный законодатель создал эффективную гос гарантию – если бы не было четкого разграничения, распределения, то были бы постоянные конфликты.

2 контекст – термин «население», соотношение представительной демократии и непосредственной демократии; самостоятельность населения при определении структуры означает, что само население должно определять структуры или это должны делать иные органы? в 154 законе было положение, что население это делает в уставе или отдельным решением. 131 закон (где приоритет представительной демократии) – сегодня вопрос отдан в компетенцию представительным органам, вопрос о структуре принимается отдельным решением, лишь в ряде случаев население по собственной инициативе может принимать решения на местном референдуме относительно структуры органов. Верен ли этот подход? Надо вспомнить про соотношение представительной и непосредственной демократии. Если исходить из приоритета представительной демократии, то все верно. Если нет, то что-то неладно. Она придерживается последней точки зрения, вопрос о структуре органов мсу – действительно судьбоносный. От структуры органов мсу зависит вся система организации мсу. Этот вопрос должен быть отдан на решение самого населения, но только в том случае, если население само хочет это сделать в инициативном порядке, по своей инициативе, если они считают это необходимым (не надо делать так, что население обязано). Если инициатива не выражена, то пусть вопрос решается представительными органами – ее позиция. Сейчас структура органов решается представительными органами, в основном – по общему правилу. Вторая составляющая затрагивает вопрос о соотношении представительной и непосредственной демократии

• наличие выборных органов мсу

каждое слово, каждая запятая в КРФ имеет собственную смысловую нагрузку. Ст.131 гарантирует наличие «выборных органов мсу», непонятно, что это!!! Тут исторический контекст. когда писалась КРФ, все решили, что надо обойти термин «советы», чтобы освободиться от груза советской эпохи, но и другого термина придумать не могли, писать «представительный органы» не стали –типа слишком общо. Выборные органы – мол нейтральный термин. Что законодатель вкладывал в эти термины? Есть миф в сми. Выборные органы мсу в 154фз изначально назывались представительные органы, в первую очередь первая ассоциация с ними. Если обратиться к правовым позициям кс рф, то выборные органы и представительные органы отождествляются в кп смысле довольно часто. А какие органы могут быть еще выборными? Глава МО- вот в чем сложность!! Законодатель пошел по след пути: представительный орган и глава МО названы выборными органами. Законодатель не расширял текст конституции. Просто он включил в это понятие. Правильно ли это? Да. Еще одна волна дискуссий, предполагается начало выборности, не всегда получается прямое, главу МО не обязательно избирать на прямых выборах, а главу ПО обязательно на прямых выборах? он был с большой конституционной натяжкой разрешен в пользу представительных органов. Но глава МО по конкурсу ввели –новая модель, он не избирается тогда на выборах, здесь возник тот самый разрыв с конституционной формой. 2 точки зрения на эту проблему – 1.глава мо не является выборным органом в конституционном смысле, а в законодательном смысле является 2. Законодатель вышел за пределы, Конкурсная модель не соответствует законодательству, все надеются, что конкурсная модель будет постепенно исключена из законодательства, 3 подход – ?? мало распространен, но вроде получил поддержку в кс рф. ??

глава и представительны орган отнесены к выборным органам – это правомерно. КРФ не говорит, какие они должны быть - коллегиальные или единоличные, выборные органы могут быть обоими – как коллегиальными, так и выборными.

Эволюция системы мсу. Основные черты

СЕМИНАР

На примере субъекта посмотреть

Муниципальный район, законодатель воспроизвёл советскую схему 

Есть территория сельсовета 

Много сельсоветов  

И есть внутри круга - город, имеет статус горсовета

Существует власть 2 уровней 

Сельсоветы горсоветом не подчиняются 

Причина прежде всего экономическая 

Помимо связки города и села, существовали самодостаточное экономические города

Например, Тольятти - промышленный центр , он не может работать в этой связи 

Поэтому они имели статус областного или краевого подчинения 

Они не подчинялись району

Город областного значения существовал отдельно 

Например, иркутская область, Братск и что -то там еще, город всегда был в районном подчинении, экономически был самодостаточен 

Природа мсу двуединая 

Частное и публичные начала 

Было ли мсу в земский период? Не было она вроде сказала

Было, но не было сущности нынешней 

Юридические было закреплено, но фактически не обеспечивалось 

Но откуда тогда через 6 лет после введения земств сразу потребовали созыва всенародного представителя? 

Можно ли земство перенести в современность? Фактически существовало, но в видоизмененной форме 

Мы должны сейчас возродить земское самоуправление? Возможно перенести земскую историю для эффективного решения вопросов, но мы не модем говорить, что хозяйственная теория относительно самоуправления может быть применена. Тогда она была применена неправильно. В 90-е годы - чтобы не допустить народное представительство. 1995 год - 154 закон, у регионов есть полномочия по этому закону + отношения между федерацией и субъектами не были выстроены. При этом муниципалитеты выдержали эту нагрузку. 1990 -е годы сравнимы с земским периодом с точки зрения фактуры. Муниципалитеты очень многое тащили на себе. 

Народное представительство = советы 

Полновластие советов - действует этот принцип

В основании государства положен принцип народного представительства, отождествляющей с принципом полновластия советов 

Верховный советов

областные/краевые советы

Районные советы 

Подчинением

Сельсоветы 

Горсоветы 

Вот это все вверху местные советы , деятельность на началах демократической централизации??

3-й принцип - существование исполкомов. Совет работабщих корпораций? Ленин: принцип разделения властей не эффективен. Вместо этого принципа - одна работающая корпорация. Советы принимают на себя функцию нормотворческую, исполнительную, контрольную. Как этого достичь? Из большого совета (пусть 159 депутатов) выделить маленькую группу - 10 депутатов - они входят в состав исполкома , это исполнительный орган совета, при исполкоме создается аппарат, обеспечивает деятельность советов. Общая проблема - проблема возвышения исполнительной власти, принцип работающей корпорации предполагал, что они все работают в одном флаконе

Ввели принцип подчинения исполкомов друг другу, нижестойщий подчиняется вышестоящему. 

Принцип двойного подчинения - исполком по вертикали, а по горизонтали - советам подчинение. Якобы все это действует на принципах народовластия. 

Исполкомы избрались из самих советов, статус исполкома - вечная так и не решенная проблема советского периода. 

Исполкомы с самого начала стали захватывать власть. 10 депутатов постоянно заседают, остальные приезжают раз в год на заседание. 

Советы -часть государственной системы. В советском понимании демократии самоуправление было. Сельсоветы и горсоветы избирались. 

Из советского периода: мсу не может существовать в рамках государственной власти, по своей сути его там не было, нужна автономия. 

Впервые в конституциях 1976/77 появилась формулировка, что власти принадлежит и народу. 

Она считает, что мсу не было в советский период. Это был советский подход. 

Что можно взять из советского периода?

Нельзя - 

1.введение понятия системы мсу

2.местные советы-основное звено системы мсу

3.призание особой роли (возложение надежд) территориального общественного самоуправления

4.включение в систему мсу форм непосредственной демократии, среди которых – местные референдумы, собрания, сходы

впервые вопрос о системе мсу был закреплен от 9 апреля 1990 года «об общих началах мсу и местного хозяйства в СССР», впервые система была закреплена. Закон вроде крутой. Это была мини-эволюция, мы закрепили, что представительный орган –единственный? основным субъектом мсу, что оно осуществляет мсу в различных формах. Понятие системы мсу – законодательный термин. Законодатель подчеркнул, что ни представительный орган, ни граждане раздельно не действуют, они вместе действуют, воплощает идею населения как основного субъекта мсу.

Каким образом описана система мсу? СЛАЙД

1.Был введен термин система

2.Местные советы – основное звено систему мсу, закрепляло их положение как представительных органов, включало их в систему, что это основное звено, но не единственное, это позволяло решить еще одну проблему – закон ничего не говорил о других органах мсу. Местные советы должны были встать в борьбе с исполкомами на первое место. Закон 1990 года был основан на концепции социалистического самоуправления: вернуть власть народу и вернуть полновластие советам, ведь исполкомы узурпировали власть. В законе 1990 года нет исполнительных органов, идея о полновластии советов получила прямое закрепление. Основное звено – местные советы

3.Были закреплены органы территориального общественного самоуправления – это уличные, дворовые комитеты, комитеты микрорайонов (возложение надежд). ТОСы должны были стать конкурентами местных советов, должны были постоянно подталкивать их, и с другой стороны, помогать местным советам, на тосы были возложены особые надежды и они были поставлены на место местных советов, на эти 2 органа ложилась нагрузка.

4.На 4 место были включены впервые иные формы непосредственной демократии- главное – это местный референдум.

Закон 1991 года сущность закона 1990 вроде повторил, но есть подвижки. Законодатель сохранил термин мсу, но в рамках конфликта между верховным советом и президентом, президент попытался воспользоваться законом об мсу, чтобы укрепить собственные позиции. Если в предыдущем законе 1990 года, местные советы обозначены с исполкомами, то в 1991 году с конституционными поправками наряду с местными советами была создана местная администрация – новый орган. Что подразумевалось? Происходит резкий разрыв с советской практикой, исполкомы выходят из состава местных советов, они приобретают самостоятельный статус, это была серьезная подвижка, которая в 1993 году сказалась как положительно, так и отрицательно. Из местных советов были выделены органы исполнительной власти – местная администрация была создана. Исполкомы утратили свое существование. Появилось 2 органа мсу.

В систему мсу были включены те же формы непосредственной демократии – референдумы, собрания и сходы.

Второе существенное изменение в законе 1991 года – положение ТОС – территориального общественного самоуправления. Оно сохранило свое особое положение, но сложное положение. Законодатель не испытывал особые надежды, вся нагрузка ложилась на советы и администрацию. Только местная администрация четко функционировала

ФЗ от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации мсу в РФ»

Теперь новая конституционная модель, был дан новый подход к системе мсу.