2. Не связанные с личностью главы мо – объективные факты, связанные с жизнью самого мо. Что-то произошло с самим муниципалитетом, поэтому надо убрать и главу

Основания, связанные с существенными территориальными изменениями:

-преобразование МО –МО прекращает свой статус (было 2 поселения, а потом стало одно), а значит, прекращают статус и все органы

-упразднение МО

-увеличение численности избирателей более чем на 25% вследствие изменения границ МО

-увеличение численности избирателей более чем на 25% вследствие объединения поселения с городским округом

Правовые последствия досрочного прекращения полномочия - ДОСРОЧНЫЕ ВЫБОРЫ

Местная администрация

Местная администрация – исполнительно-распорядительный орган, по общему правилу это обязательный орган мсу, единственное исключение из правила - объединенная администрация на уровне муниципальных районов (была введена, чтобы разрешить конфликт между муниципальным уровень и поселением). Муниципальный район – 2 уровень, городское поселение – 1 уровень, проблема двоевластия – город не мог поделить власть с районом. Чтобы его свести на нет, законодатель в 2010 году предложил – устранить МА в городских поселениях и в муниципальных районах создать объединенную местную администрацию, которая будет осуществлять полномочия и районного характера, и городского поселения. Это происходит исключительно с согласия самих городских поселений. Таких объединенных администраций немного, лоббировала активно этот проект Ленинградская область, больше всего таких администраций именно в этом субъекте. Широкого распространения не получила. Это было единственное исключение, когда МА не формируется. Еще одно исключение - Также в соответствии с законом Москвы – МА могут не формироваться в муниципальных округах Москвы, но если в муниципальном округе не формируется местная администрация, то ее полномочия исполняет аппарат муниципального собрания – представительного округа. Широкое распространение в Москве сначала, сейчас не так.

МА- это исполнительно-распорядительный орган, на структуру значительное влияние имеет ПО, потому что он утверждает эту структуру. В моделях, где сити-менеджер, ПО может влиять и на главу.

Деятельность МА на основании единоначалия. Иерархическая структура управления, все подчиняются главе МА. С одной стороны, МА зависит от легитимности главы МО, но ее эффективность во многом

2 модель – избрание по конкурсу, тогда эта должность называется сити-менеджер, по результатам избрания на конкурс ПО заключает контракт, закон о гос.службе

Компетенция МСУ (муниципальных образований)

1. Компетенция муниципальных образований- конституционные основы

2. Компетенция МО- общая характеристика

3. Вопросы местного значения

4. Наделение органов мсу отдельными государственными полномочиями

5. Право осуществления иных вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения

1. Конституционные начала компетенции мсу

-наличие собственной компетенции (вопросы местного значения); статья 130 КРФ – население решает вопросы местного значения, статья 12 КРФ - осуществление полномочий самостоятельно, гос.власть не вмешивается, из системного толкования 12 и 130 – вывод – у мсу своя компетенция-это вопросы местного значения, органы гос.власти вмешиваться не должны туда, ВМЗ осуществляется на началах полной самостоятельности. Помимо организационной самостоятельности (вопросы формирования структуры органов мсу, самостоятельного решения вопросов местного значения), мы закрепляем функциональную самостоятельность мсу в границах их собственной компетенции – из этого исходит КРФ.

-самостоятельность осуществления собственной компетенции (решение вопросов местного значения)

-возможность обладания делегированной компетенцией (передачи местному самоуправлению делегированных государственных полномочий). КРФ закрепляет возможность делегирования отдельных гос.полномочий. это попытка государства решить вопрос, чтобы указать на взаимосвязь государства и мсу. Уже КРФ предполагает, что должен существовать функциональный механизм, что обеспечит функциональное взаимодействие органов гос.власти и мсу – это право государства закреплено в ст.132 КРФ. КС РФ неоднократно подчеркивал, что делегированные полномочия играют важнейшую роль в мсу. Косвенные выборы ПО, конкурсный глава МО –все это опиралось на то, что МР и ГО осуществляли делегированные государственные полномочия в МО.

-подконтрольность осуществления делегированных полномочий государству

3 момент – передавать на местный уровень делегированные государственные полномочия играет важнейшую роль в функционировании МО. раз эти полномочия являются государственными, государство сохраняют подконтрольность – об этом КС РФ сказал в курском деле в 2000 году. Значит, если государство делегирует, то государство осуществляет административный контроль – контроль за целесообразностью принимаемых решений.

1. Функциональная самостоятельность мсу в рамках ВМЗ

2. Функциональное взаимодействие гос.власти в рамках делегирования гос.полномочий, осуществляемая на началах административного контроля

История отвечает на вопросы насчет конструкции, чтобы понять, почему конструкция такая, надо посмотреть на эволюцию мсу.

основная цель – четкое разграничение полномочий между субъектами публичной власти

эволюция мсу, начиная с 1990-х годов: с момента возрождения мсу и вплоть до 2003 года было 2 проблемы, хотя корень один: взваливание на плечи мсу всех проблем, это привело к тому, что мсу рассматривали как тот уровень власти, на который можно сбросить все, что не могли принять на себя в силу финансовых причин, рф, субъекты рф.

Вот с 1990 по 2003 года можно выделить 2 этапа, эволюция отражается в законодательных моделях.

1 этап – с 1990 по 1995- процесс приватизации, разграничении собственности, между различными уровнями власти делят полномочия, делят собственности, на плечи муниципалитетов возлагается огромное количество социальных обязательств и объектов, обремененных социальным бременем, эти объекты в основном низко ликвидные, с потребностью в дальнейшем капитоловложении. Видим, что казна муниципального образования пуста, принципа разграничения полномочий и финансов нигде не закреплены. С 1990-1995 года –полная неразбериха с полномочиями, основная фигура –мэр, который ответственен за все; нет никаких принципов распределения денежных средств, поэтому казна пуста- поэтому возникает серьезная проблема нефинансированных мандатов- те мандаты, которые закреплены за муниципалитетами, но не обеспечены финансами. Цель достигнута не была в законе 1995 года Первоначальные попытки свелись к тому, что за муниципалитетами были закреплены – перечень вопросов местного значения, но он был открытый, огромные финансовые расходы на муниципалитеты снова легли. Огромный плюс закона 1995 года – закрепил начала возложения на муниципалитеты делегированных полномочий, возложил на МО делегированные государственные полномочия. Делали все, чтобы основное финансовое бремя было на плечах муниципалитета. Проблема нефинансированных мандатов –2 составляющих - огромное количество полномочий и отсутствие гарантий финансового обеспечения – не была решена, законодатель заложил только принципиальные позиции. В этом контексте принятие 131 закона было жизненно важным, иначе под этим бременем мсу бы полностью истощилось.

В рамках административной реформы, основная цель которой была в четком разграничении полномочий между разными уровнями власти и вслед за этой целью законодатель поставил вторую цель – финансовое обеспечение полномочий, обеспечение соответствия между объемом закрепленных полномочий и материально –имущественной базой. 2 цели запомнить!! Есть компетенция, за ней следуют финансовые возможности

Основная цель адм.реформы –закрепить четко объем полномочий за каждым уровнем власти и закрепить финансово и имущественно осуществления этих полномочий. под этой эгидой этой реформы и пишется 131 закон в части компетенции, задача закона -четко отграничить компетенцию мо от компетенции субъектов и федерации (дать четкое понимание того, что есть компетенция МО) и обеспечить финансово разрешение этих полномочий. Повысить качество реализации публичной власти. Это привело к возникновению – публичные услуги. Надо рассматривать и качество предоставления муниципальных услуг. Разное правовое регулирование. Качество компетенции – 131 фз. Государственные и муниципальные услуги – 210-фз. Но все равно эти законы идут в одном русле, в одном направлении, они направлены, на то чтобы это разграничение привело к качественному оказанию услуг со стороны МО. Это основная цель реализации компетенции мсу, которую мы видим в современном механизме. Эта основная цель обусловлена теми проблемами, которые испытали субъекты публичной власти, в том числе муниципалитеты, на предыдущем этапе. Все-таки цели и правовые средства не до конца соответствуют друг другу

Компетенция МО

Если посмотрим на КРФ, то увидим, что из ее положений вытекают только 2 составляющие компетенции - собственная и делегированная компетенция МО (делегированные государственные полномочия), обе направлены на создание условий для четкого разграничения полномочий между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Как это работает: вопросы местного значения- в самостоятельном ведении муниципалитета, только в их ведении, никто в содержание и административный контроль вмешиваться не вправе. РФ тем самым закрепляет за ними собственный объем их полномочий.

Чтобы провести разделительную линию – это невозможно, 1.есть сложные вопросы, которые требуют принятия решения разными уровнями власти – например, вопросы здравоохранения. Первичное медицинское обслуживание можно оставить на уровне муниципалитетов, остальное надо распределить. Иногда получается, что в силу невозможности четкого разделения полномочий, государство делегирует часть и оставляет за собой контроль. Также есть вопросы, требующие совместного принятия решения (обеспечение безопасности). Пишем: муниципалитеты участвуют в решении, но не полностью имеют эту сферу. Помимо собственных полномочий надо иметь другие средства, которые, учитывая природу публичной власти, позволят более мягко распределять полномочия, в зависимости от их характера, потребностей, поэтому существует второй инструмент компетенции – это делегированные государственные полномочия, эти два правовых средства вытекают из содержания статей 12, 130, 132 КРФ. Но этого не достаточно, потому что законодатель, пытаясь гарантировать четкость закрепления за муниципалитеты полномочий, закрепил закрытый перечень. А это означает, что муниципалитеты больше никаких вопросов принять не могут,

тогда если полномочие ни за кем не закреплено –тогда вопрос по смыслу самой системы должен быть возложен на МО, но современная схема это не позволяет – это первое. Но в ряде случаев есть фактические реальные проблемы, которые законодатель не мог предусмотреть, потому что субъекты недофинансировали полномочия. Но граждане приходят и требуют услугу. Что делают муниципалитеты? Они самостоятельно финансируют, то есть выходят за пределы полномочий. Тогда надо искать новое правовое средство разрешения проблемы. Несмотря на то, что в КРФ закреплены 2 составляющие компетенции, и 1 (и вмз) и 2 (делегированные полномочия) содержат в себе проблемы, решение которых законодатель нашел в третьей составляющей - -права органов мсу на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения (на самом деле не отнесенных и к делегированным государственным полномочиям) – в первоначальной редакции законов этого не было. В 2007 году этот перечень расширили – включили в закон статьи 14.1, 15.1, 16.1 – туда включили – это и есть третья составляющая компетенции.

Вопрос о конституционности этого подхода актуален – кто-то говорит, что нельзя было закреплять эти вопросы дополнительно. Надо было закрепить обязательный и добровольный перечни, чтобы не выпадать из конституционно-правового пространства. Но законодатель не захотел нарушать законодательную конструкцию. отказ от использования альтернативного перечня – выход за пределы КРФ? Спорно, КРФ не говорит о том, что ничего более, чем делегированное быть не может, главное, чтобы наши средства не противоречили сущности мсу, законодатель попытался формально это закрепить. Закрепление 3 элемента – выход за пределы кп поля-с натяжкой можно признать, у законодателя был другой вариант.

Вопросы местного значения – это вопросы жизнеобеспечения граждан, закрепленных 131-законом. Законодательное определение не дает ответа на вопрос, чем занимается мсу. Надо открыть 14,15,16 статьи и увидеть, чем они занимаются

1. Коммунальные услуги (теплоснабжение, водоснабжение)

2. Транспортное обслуживание

3. Дошкольное образование

4. Физическая культура и спорт

5. Досуг

6. Библиотечное обслуживание

7. Спорт

И так далее-перечень в законе. Перечень вмз приблизительно всегда остается одним и тем же. Мсу занимается этими вопросами, которые касаются жизнедеятельности каждого гражданина на местах. Вмз – это то, что всегда присутствует; их присутствие гарантирует существование мсу. Это те вопросы, которые приближены к гражданам, органы мсу могут осуществлять. Важно - Вопрос о том, насколько состоятелен сам термин «вопросы местного значения» в рамках современной структуры публичной власти. Компетенция РФ и субъектов определяется путем использования иной терминологии – там «предмет ведения рф и предмет ведения субъектов РФ». Что касается МО –там вмз. Вопрос - а не перейти ли нам на единый способ обозначения компетенции путем использования единого термина «предметы ведения». Разграничить полномочия между рф, субъектами и МО путем использования единого термина? Сегодня многие в доктрине предлагают этот подход, чтобы обеспечить четкое распределение полномочий между разными уровнями власти. Она не поддерживает это предложение, термин «вопросы местного значения» имеет свои объективные характеристики, должен быть термин обозначен именно как вмз, что подчеркивает особый характер политико-правовой природы мсу. Это те вопросы, которыми мсу занимается испокон веков. Это не означает, что определив вопросы местного значения, мы берем и четко отграничиваем от гос полномочий и говорим, что есть вопросы, которыми занимается только мсу, а государству до этого дела нет. нельзя сказать, что мсу, это гос. Что есть вопросы, которыми занимаются мсу, а государству до них дела нет – мы не можем так говорить. Нельзя сказать, что это к мсу, а это к государству. Сейчас в условиях социального государства мы вряд ли найдем хотя бы один вопрос, который не интересует государство, который не является вопросом государственного значения, государство должно смотреть, чтобы все услуги, особенно жизненно важные для населения, выполнялись качественно независимо от уровня власти. Термин вмз отражает сущность мсу –«вопросы местного значения», но это не значит, что мы можем резко их отграничить от вопросов государственного значения. Задача вмз – обособить круг дел, которыми занимается муниципальная власть.

Современное законодательство исходит из наличия 3 принципов закрепления перечня вопросов местного значения

1 принцип –закрытость перечня вопросов местного значения (только в ст.14,15,16) – перечень исчерпывающий, никакой иной вопрос кроме включенных в соответсвующие статьи закона назвать вопросом местного значения нельзя. Попытка решить проблему нефинансированных мандатов, которая возникала в период действия закона 1995 года –там вроде бы был закреплен перечень вмз, но дальше закрепил право субъектов рф этот перечень расширять, отсюда возникла проблема нефинансированных мандатов, поэтому законодатель закрепил закрытый перечень. Какую роль субъекты федерации тогда играют в этом вопросе? Они не вправе закреплять вмз за МО, все вопросы закреплены на федеральном уровне, но в ряде случаев субъектам можно вмешиваться-касательно сельских поселений, когда субъекты могут перераспределить вопросы между поселениями и муниципальными районами; городские округа с внутригородским делением – когда субъекты закрепляют непосредственно вмз, потому что помним причины введения их – вручить большие полномочия в отношении муниципалитетов и поставить муниципалитеты под контроль

2 принцип – финансовое обеспечение вопросов местного значения – финансы следуют за компетенцией (статья 18 131 закона напрямую требует, чтобы финансовые ресурсы мсу соответствовали возможностям муниципальных образований; эти финансовые гарантии состоят из 3 составляющих

1.финансовые обязательства исполняются за счет собственных доходов местного бюджета - но на самом деле эта норма носит исключительно технический характер. Направлено не на создание самостоятельности, а на создание условий доя реализации компетенции. Законодатель этой формой принимает на себя обязательства таким образом урегулировать вопросы финансовые, чтобы муниципальные образования имели возможность осуществлять вопросы местного значения. Из-за технического характера мы видим, что собственно доходы- это не только, что есть у нас, но и то, что предоставило государство. В финансовой составляющей видим не только доходы, но и дотации, субсидии. Закон стремится к тому, что обеспечить техническую составляющую – реализация компетенции мсу.

2.расходные обязательства муниципальных образований определяются только с учетом возможности самих муниципалитетов - ни субъекты РФ, ни РФ не вправе определять, какие вопросы будут решать муниципальные образования, если у них нет финансовых возможностей. Эта формула должна была обеспечить невмешательство субъектов рф и самой рф в компетенцию мо, чтобы те сами решали, что выполнять, а что не выполнять. Но эта формула тоже с большими проблемами – есть ведь обязательный перечень, муниципалитеты не могут самостоятельно решать с учетом своих финансовых возможностей, брать ли вопросы теплоснабжения, конечно, надо брать, если в перечне закреплено. 2 момент- эта формула сама не всегда учитывается самим законодателем, потому что из нее следовало бы понимать, что каждый должен либо учитывать финансовые возможности, либо закреплять дополнительные источники финансовых средств. Ни одно перемещение, ни один случай передачи полномочий не повлек соответствующие финансовые перераспределения. 2 принцип работает с очень большими проблемами

3.недопустимость возложения на муниципальные образования обязанности финансирования полномочий государственных– 132 статья КРФ в чистом виде-МО не могут нести расходы на осуществление тех полномочий, которые не являются вмз. Кс рф часто об этом говорил. постановление кс рф –читинское дело 2011 года-финансирование из местного бюджета выпадающих доходов теплоснабжающих организаций. Выпадающие доходы возникли, потому что региональная власть устанавливает тарифы для теплоснабжающих организаций, они ниже уровня себестоимости услуг по теплоснабжению. У организаций возникают выпадающие доходы. Субъект возложил на муниципалитеты возмещать эти расходы – надо предоставлять дотации организациям. Чита отказалась – логика простая и правильная – зачем я должен финансировать выпадающие доходы в тех случаев, если эта проблема по вине реализации полномочий субъектов федерации. Если субъект федерации желает, чтобы эти полномочия осуществлялись на муниципальном уровне, он может просто взять их и делегировать. Итак, кс рф пошел по правильному пути, на первый взгляд, он сказал, есть 2 основных механизма закрепления компетенции – собственная компетенция и делегированные полномочий. 3 случай-когда добровольно принимают, это их дело, мы не можем туда вмешиваться. Если муниципалитеты финансируют что-то, то это направлено на вмз, если они финансируют то, что не является вмз, то это делегированное полномочие, а его можно финансировать, только если субъект передаст деньги. Правильная позиция. НО как показала практика – повлекло не совсем правильные позиции. В 2015 – североуралький городской округ кс дело, 2017 – дело в республике Башкортостан, новая проблема-проблема ответственности МО за контролем поддержания особых территорий (лесов, земельных участков на них, проблема вывоза мусора). Перед кс рф –вопрос, а обязаны ли МО осуществлять контроль за содержанием территорий (лесного фонда), если собственником лесного фонда является рф или субъект рф? Проблема та же самая, кс рф пошел по такому же пути, если это вопрос местного значения-то тогда да, если нет-то тогда МО не могут финансировать, пока этот вопрос не делегирован им в виде делегированного государственного полномочий. Эта правильная схема в конченом счете привела к тому, что мы сняли с МО ответственность, обязанность за все, что происходит на их территории –а это неправильно, потому что МО ответственно за все, что происходит на его территории.

Другой свежий пример – красноярский край, в одном городском поселении- есть земельные участки, собственность на которые не разграничена: полномочия каждого уровня власти закрепляются отдельным ФЗ, но в фз в разных сферах мы не увидим, кто должен осуществлять контроль за содержанием территорий, собственность на которые не разграничена. Там в крае возникла свалка на территории, которая находится земельным участком, собственность на который не разграничена. Городское поселение: я не буду убирать эту территорию, не закреплено такое полномочие, пусть убирает собственник – но собственник-никто. Как выйти из ситуации? Надо закрепить за муниципальными образованиями обязательность контроля за содержанием такой территории. Сейчас эта проблема не решена. А.Н.Кокотов уже обратил внимание на эту актуальную и серьезную проблему – в особом мнении в постановлении 13-п 2015 года по североуральску. Это правильно. Проблема возникла уже на другом уровне, когда муниципалитеты отказываются //

2 принцип – финансы следуют за компетенцией, сколько компетенции, столько и финансов

3 принцип – закрепление вмз ка каждым видом муниципального образования. за каждым видом закреплены полномочия отдельно. Статья 14 – вмз поселений (сельских и городских). статья 15 – ВМЗ муниципального района, статья 16 – ВМЗ городского округа, статья 16.2 – ВМЗ внутригородского района

откуда возник этот принцип? С одной стороны, обеспечить специфику местного самоуправления на разных территориях, указать на различие в перечне между сельскими и городскими территориями –так говорил законодатель в 1 редакции 131-фз. Во-вторых, чтобы четко решить проблему двухуровневости –типа район-поселение. Благодаря законодательному разграничению поселений (статья 14) и муниципального района (статья 15) законодатель попытался определить собственный перечень полномочий и решить проблему дублирования полномочий, но решить эту проблему не удалось, потому что перечень вмз поселения и перечень вмз МР во многом совпадают между собой –указание на межпоселенческий характер этих вопросов. Полномочия дублируются, поэтому законодателю не удалось этого сделать. А удалось ли ему тогда решить 1 проблему – обозначить специфику как минимум сельских и городских поселений? Нет. 1 –законодатель декларировал эту цель, но в первоначальной редакции 131 закона нет разграничения компетенции сельских и городских поселений, вплоть до мая 2014 года вопросы местного значения сельских и городских поселений совпадали. Правильно ли это? Конечно, правильно, потому что найти особую специфику в услугах которых востребованы – вряд ли возможно. Потом мы обнаруживаем другую проблему-нефинансироваемость полномочий сельских поселений, убогое нищенское финансовое состояние – мы создали сами эту проблему. Чтобы решить проблему, законодатель пошел по следующему пути (часть 2 статьи 14) – минимальный перечень вопросов, которыми сельское поселение обязательно должно заниматься. Все остальные вопросы на сельские поселения могут быть возложено, только если субъект сочтет, что у сельских поселений достаточно финансов. Если субъект не сочтет, что достаточно финансов, то все оставшееся за муниципальными районами должно быть закреплено

Часть 1 статьи 14 – некий эталон совокупности полномочий, которые должны быть решены и на сельском уровне. законодатель исходя из сложности финансового положения сельских поселений все-таки разграничил полномочия между сельскими и городскими поселениями

Часть 2-полномочия сельских поселений. «все остальные полномочия, которые не отнесены к полномочиям сельских поселений, но включены в часть 1, осуществляются муниципальными районами для сельских поселений, если иное не предусмотрено субъектом федерации». 67 субъектов рф такое сделали. Такая попытка законодателя взять и разграничить полномочия между поселениями не оказалась достаточно эффективной. Ведь эти полномочия характерны именно для сельского уровня. С сельского района убрали организацию похоронного дела, должны муниципальные районы занимаются, а как они будут это делать? То же самое касается коммунальных услуг. Поэтому субъекты федерации вернули эти полномочия на сельский уровень. Законодатель пытается компетенцию к финансам привести. Проблема финансирования не решена. Законодатель пытается не финансы привести к компетенции, а компетенцию к финансам. Резюмируем: городские поселения по-прежнему занимаются теми вопросами, которые были у них до 2014 года, сельские поселения занимаются и тем, что до 2014, по закону-небольшой перечень, все остальное- по усмотрению субъекта федерации.

Есть вмз, есть предмет ведения рф и предмет ведения субъектов рф. За каждым уровнем публичной власти –свой перечень. Какими полномочиями мы обладаем при решении того или иного вопроса? Когда смотрим на вмз, то мы должны видеть предметы ведения муниципальных образований. Не назвали предметом ведения, потому что хотели по-особому показать связь предмета ведения МО с природой мсу, это некая сфера общественной жизни, в рамках которой муниципальные образования осуществляют лишь отдельные полномочия или всю совокупность. Кс рф хорошо сказал это в читинском деле 2011 года и в 2015,2017 году повторил ее же: МО не могут быть ответственными за всю сферу общественной жизни, в рамках своих предметов ведения они ответственны только за осуществление тех полномочий, что за ними закреплено. Например, организация теплоснабжения – это не означает, что все вопросы теплоснабжения отнесены на муниципальный уровень. Это то направление деятельности, где МО обладают определенными полномочиями. Установление тарифов – это полномочие субъекта РФ. Нам надо определить не только какие направления деятельности закреплены за МО, но и какие полномочия по каждому из этих вопросов они решают. Законодатель закрепляет 2 подхода к полномочия органов мсу по решению вмз.

1.Первое-Отдельные полномочия по решению вопросов местного значения законодатель закрепляет непосредственно в 131 законе (статья 17). Например, могут устанавливать учреждения и тарифы для этих предприятий и тарифов (также примеры, организация бытового обслуживания населения и тд – во всех этих сферах можно создавать унитарные предприятия и устанавливать для них тарифы). действует правило: ВМЗ, общие принципы закреплены 131 законом, а специальные федеральные законы закрепляют отдельные (особые) полномочия по решению ВМЗ (их осуществление) (теплоснабжения – это вмз– специальный закон «о теплоснабжении» 1999 года регулирует, что там делает муниципальные органы; водоснабжение – вмз, закон «о водоснабжении», вопрос о переработке бытовых доходов-открываем закон об обращении с доходами)

НО эта картина не полная, что не так? Правовые способы перераспределения полномочий органов мсу по решению ВМЗ – 2 способа в законодательстве закреплены

1 способ –соглашение между поселением и муниципальным районом о передаче полномочий по решению ВМЗ

-договорный способ передачи полномочий

-соглашение предусмотрено 131фз для решения финансовой обеспеченности поселений; если у поселений не хватает сил для осуществления полномочий, то можно заключить соглашение с МР о передаче этих полномочий. по смыслу этого института общее правило: передача полномочий не равна ни в коем случае передача вопроса местного значения-к сожалению, это правило не соблюдается иногда на практике - эта практика действует более чем в половине субъектов федерации, в принудительном порядке изымают полномочия у сельских поселений. Одно такое дело было в ВС РФ (оно даже указано в учебнике)- было передано 20 из 28 полномочий- вс рф сказал: передача такого количества полномочий не означает в целом передачу вопросов местного значения. это первый способ, направленный на решение проблемы финансовой обеспеченности прежде всего сельских поселений

2 способ –перераспределение полномочий между МО и субъектами федерации, введен в 131 закон с 2014 года.

-нормативный способ

-осуществляется в одностороннем порядке не спрашивая согласия муниципального района;

субъект рф через принятие соответствующего закона изымает часть полномочий по вопросам местного значения, здесь должно действовать то же правило: передача полномочий не означает передачу вопросов местного значения. К сожалению, правило это не действует (например, в ЯНАО не действует -потому что округ не большой, конфликты с Тюменской областью, все полномочия муниципального уровня изъяли вроде как). Вс рф подтверждает это право субъекта федерации, но по своему предназначению этот институт перераспределения полномочий означает, что нельзя передавать все вопросы местного значения.

перераспределение полномочий между МО и субъектами федерации в одностороннем нормативном порядке-это конституционная проблема, потому что эта норма ставит под вопрос ее соответствие статье 12 КРФ, которая гарантирует осуществление вопросов мсу без вмешательства гос.органов. еще никто не обращался с этой проблемой, судьи кс рф ждут, когда к ним придут с этой проблемой.

У вас отобрали полномочия, которые в основном приносят доходы – установка рекламных конструкций, организация теплоснабжения, коммунальных услуг, градостроительство. Просто отобрали и все. НО они могут отобрать только те полномочия, право на изъятие которых предусмотрено законом. Московская область: они искоренят коррупцию на местах. Ситуация изменилась только в одном направлении: суммы увеличились.

39 полномочий – городское поселение

39-13 = 26 – 26 полномочий подвисли- либо сельское поселение, либо муниципальный район осуществляют. Это вроде субъект решает?

Оставили им вопрос установления бюджета

Есть 4 разных блока и перераспределение касается только 1 блока-компетенции, можем перераспределить только в рамках одного блока.

_____________

Договорный принцип соглашений между МР и поселениями не должен смущать. Этому в максимальной степени соответствует статус поселений как самостоятельных субъектов. В доктрине вопрос так и остался не решенным, на практике договорный способ не такой модный сейчас. На практике закрепленные ранее договоры между субъектами публичной власти сейчас носят добровольно-принудительный характер. Ни одно нормальное поселение не отдаст вам полномочия, если оно немного стоит на ногах, потому что даже не имея собственных средств к существованию сохранение на своем уровне сельского поселения полномочий. Сохранение полномочий на уровне сельских поселений – это шанс, что они будут профинансированы, на эти полномочия будут выделены соответствующие межбюджетные трансферты, но муниципальные районы заинтересованы в привлечении ресурсов, поэтому они навязывают поселениям эти договоры. Не лучшим образом взаимоотношения района и городского поселения. Сейчас более 70% сельских поселений затронуты этими соглашениями. Если говорить про городские поселения, то там проблема двоевластия, борьба городского поселения и муниципального района, как разрешить взаимоотношения? Если у МР есть сила, то лучший способ нивелировать власть городского поселения, то надо заключить соглашение. Как только субъект публичной власти лишается полномочий, он лишается не только средств, он лишается реальной власти. Несмотря на то что закреплен договорный механизм, предполагающий полное согласие субъектов публичной власти по поводу передаваемых полномочий, надо понимать, что в абсолютном большинстве случаев эти соглашения носят добровольно-принудительный характер. Поэтому сложно сказать, что они действительно необходимы –она не может это сказать. Практика сложившаяся напрямую не противоречит КРФ, потому что МР есть дополнительный механизм реализации поселенческого принципа, типа поселение не может и мы передаем МР, который может.

А вот перераспределение полномочий между муниципальным образованием и субъектом Федерации – тут ситуация с конституционно-правовой точки зрения очень сложная. термин перераспределение встречается только в законе применительно к этой ситуации, к этому институту. этот инструмент (перераспределение полномочий между муниципальным образованием и субъектом Федерации) был введен в 2014 году, вместе с городскими округами с внутригородским делением, вместе с правом субъектом рф навязывать модель замещения главы муниципалитета. этот институт должен был стать и стал еще одним инструментом субъекта РФ, которые позволит ему не только влиять на территориальную организацию - двухуровневую организацию, модель замещения, но и на компетенционную составляющую, позволяющую субъекту федерации изымать любые вопросы из сферы ведения местного самоуправления. В первоначальной редакции субъектам предоставлялись права изымать любые полномочия. Ограничения необходимые, но не достаточные, но статья 12- органы мсу самостоятельно осуществляют полномочия. Ни один субъект государственной власти не вправе вмешиваться в вопросы местного значения. Вопросы не получил конституционного рассмотрения. кс рф об организационной самостоятельности: она в ст.12 провозглашена, но кс рф в 30-п ссылается на необходимость совместного социально-экономического развития, делегированные полномочия, потребности о взаимодействии и потребности субъекта рф осуществлять общую координацию, сказал, что субъекты рф вправе вмешиваться в организационную самостоятельность, если право вмешательства не является решающим. Поэтому кс может сказать, есть шанс того, что кс рф скажет, что вслед за вмешательством в организационную есть право вмешиваться и в компетенционную. В доктрине нет иных точек зрения, кроме следующей: Перераспределение полномочий между муниципальным образованием и субъектом Федерации – это институт выходит за пределы конституционных границ мсу.

Полномочия, не подлежащие перераспределению:

1.исключительные полномочия представительного органа МО – ПО МО осуществляет свои полномочия всегда и везде, потому что представительная демократия- это основные плечи, на которых держится мсу, именно они и несут содержательную нагрузку, так как ПО работают на постоянной основе, институционализированы, направлено на решение вопросов местного значения

2.полномочия по организации местного самоуправления в МО – субъекты РФ не вправе вмешиваться в полномочия, касающиеся территориальной организации мсу (преобразование границ и тп) (ст.17), не могут вмешиваться в организационную структуру органов, также в вопросы экономической организации. А была ли потребность у законодателя закреплять? Не было этой потребности у него. Поэтому эти нормы в статье 17-холостые. Вопросы распределения полномочий между МО и субъекты касаются вмз, а полномочия ПО, полномочия по организации мсу в принципе не являются вопросами местного значения, поэтому субъект федерации в принципе не может перераспределить это все вроде как.

Полномочия, подлежащие перераспределению

Прямое указание закона на возможность такого перераспределения – только при этом условии. Это действенная мера, например, применяется в сфере градостроительства, жилищно-коммунального, рекламные конструкции. Это все можно произносить только с сарказмом, законодатель с простотой вносит изменения, как только был введен институт перераспределения полномочий, куча изменений в законы была внесена. По крайней мере с точки зрения доктрины это отвечает.

Итак, институт перераспределение полномочий между муниципальным образованием и субъектом Федерации на грани кп поля/смысла, ограничения в законе+ доктринальные ограничения, которые не допускают перераспределять так, чтобы передать весь вопрос местного значения. На практике эти ограничения не действуют, практика перераспределения полномочия – широкая, пользуются не менее 65 субъектов. Связанные с градостроительством, установкой рекламных конструкций, распоряжением земель, собственность на которые не разграничена, и жилищно-коммунальное хозяйство (в последнем случае, эти полномочия перераспределяются, если субъекты реализуют какие-то программы). Почему перераспределяются именно эти полномочия? Потому что они являются бюджетоносными, доходными, они вручают в руки субъектов значительные полномочия по контролю за финансовыми потоками. Здесь порядок не договорный, а только чисто нормативный, субъекты не спрашивают, хочешь ли ты, муниципальное образование, отдать мне полномочия, а просто субъект отбирает полномочия

Виды муниципальных образования, полномочия которых отдают?

-городские округа, в первую очередь

-муниципальные районы

наделение органов мсу отдельными государственными полномочиями

институту делегированных государственных полномочий– оценка «+».

Этот институт имеет огромное значение для взаимодействия функционального для разного рода уровней публичной власти– роль мостика в сфере компетенции между субъектами РФ и муниципальными образованиями, иногда между РФ и МО. Этот институт активно используется в зарубежной практике, мы его срисовали с Германии, это не наше нововведение. Несмотря на оценку +, надо понимать, что у любого института есть свои + и -. Для эффективной работы надо четко отграничивать от сферы собственной компетенции, в данном случае от сферы МО, надо создать условия при которых делегируются полномочия только по мере необходимости и только при обеспечении возможности субъекта их осуществлять. Этого недостаточно сейчас у нас в России. Но эволюция все равно положительная. В начале 90-х годов и вплоть до 2003 года была безобразная ситуация, когда под видом делегированных гос полномочий субъекты РФ и сама РФ сбрасывали на уровень муниципалитетов все полномочия и делали это под видов –разных актов (и актами правительств, и региональными актами), муниципалитеты были подавлены, при этом никак не сопровождались финансированием эти полномочия – не финансируемые мандаты. В 2003 году законодатель попытался эту проблему разрешить, частично ему удалось. Что же сделал законодатель? Надо выделить объективные и субъективные пределы

Объективные пределы – пределы, которые обозначены законом, которые четко указывают, что можно делегировать, закон исходит из того, что РФ и субъекты РФ могут делегировать полномочия, включенные в предмет их ведения – это общее правило:

-РФ может делегировать

полномочия по предметам собственного ведения РФ и полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ

-субъекты РФ

полномочия РФ, переданные субъектам Федерации

полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ – это большая часть полномочий

полномочия субъектов РФ по предметам собственного ведения – таких предметов практически нет (кроме административно-территориального устройства)

закон №184-ФЗ ст.26.3 четко закрепляет перечень полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, там прямо указаны вопросы, которые могут делегироваться на муниципальный уровень. Субъекты РФ вправе делегировать на муниципальный уровень те полномочия по предметам совместного ведения, которые прямо указаны в ст.26.3. никакие иные вопросы делегировать они не вправе. Большая часть полномочий, которые делегируются-полномочия по совместному ведению

полномочия РФ, переданные субъектам РФ – право решения которых предоставлены региональной власти федерацией, они могут быть переданы МО только в том случае, если сама федерация предоставит право субъектам федерации возможность их делегировать – институт субделегирования (чтобы делегировать делегированные полномочия) не возможен без согласия самой федерации, таких полномочий очень мало, это, как правило, редкость

субъективные пределы –которые вытекают из существа института и которые обозначены доктриной. на практике субъективные пределы не соблюдаются. Если мы не будем обсуждать их, то велика вероятность, что делегированные полномочия выместят институт вмз. Вероятность эта велика. Объем делегирования по отдельным МО – в некоторых случаях цифра доходит до 50% или превышает 50%. Институт должен был помочь выстроить отношения между субъектами рф и МО, но на самом деле этот институт вымещает вмз, собственную компетенцию МО, потому что не выдержаны субъективные пределы, которые вытекают из существа этого института.

Следующие требования (их всего три):

-отдельные государственные полномочия передаче подлежат, то есть речь идет о том, что, учитывая терминологию законодателя, мы говорим о гос. полномочиях, мы имеем в виду отдельную сферу ведения, например, опека и попечительство, государственные полномочия там – это отдельное направление, в рамках него есть отдельные полномочия (постановка детей на учет, полномочие по ведению базы, по заключению договоров с приемной семьей), тут подменяется предмет ведения полномочиями. Часто говорится о том, что делегированные гос полномочия захватывают предмет ведения – это ошибочная постановка вопроса. С точки зрения доктринального понимания можно делегировать не всю сферу, не весь предмет ведения, а лишь отдельные полномочия. Если у вас делегируется весь предмет ведения на муниицпальный уровень, это значит, что вы сначала неээфективно распределили компетенцию каждого уровня публичной власти. Сферу опеки и попечительства отобрали у МО, сейчас это предмет ведения субъектов рф, признано, что субъекты осуществляют его более эффективно. В практике вся сфера передается на местный уровень. А зачем вы тогда ее поднимали на государственный уровень, если вы ее обратно отдаете? Если вы закрепляли за субъектами, значит, что они осуществляют полномочия более эффективно. Нельзя делегировать полностью всю сферу предмета ведения. Если происходит делегирование, это значит, что вы неэффективно изначально распределили полномочия

-объем делегированной компетенции не превышает объема вопросов местного значения – если неэффективно распределена собственная компетенция, то у вас огромное количесвто гос полномочий, но могут быть и иные причины, почему решили поднять вопрос на вышестоящий уровень

-эффективность осуществления полномочий на местном уровне – тут просто действует критерий функциональной эффективности, субъекты федерации этого критерия придерживаются.

способы наделения муниципальных образований отдельными государственными полномочиями в доктрине:

-нормативный -

-договорный механизм наделения –сейчас его совсем нет, это идея, которая активно прорабатывалась в 90-е годы. Сегодня она практически не всплывает даже в теоретических работах, применительно к делегированным полномочиям договорный механизм мог бы получить развитие, потому что в нормативном механизме есть серьезные пробелы и недостатки

ранее говорили о цивилистической аналогии (внедрении цивилистического механизма), договорной механизм-это не модно.

современный закон и доктрина говорят исключительно только о нормативном способе. Он предполагает, что эти полномочия передаются на основании НПА. Это означает, что делегированные гос. полномочия передаются, как правило, всем муниципальным образованиям в одном одинаковом объеме, не спрашивая МО, и как правило, не спрашивают муниципальные образования, справятся ли они с этим или нет – вот эти 3 момента не позволяют индивидуализировать использование этого института

Нормативный порядок именно сегодня предполагает, что делегированные гос полномочия передается только и исключительно на основании закона. Если делегируются полномочия федерации-то на основании закона федерации, если делегируем от субъекта, то на основании закона субъекта. Иначе делегировать нельзя. Таким способом законодатель пытался отказаться от практики предшествующего периода, когда субъекты федерации делегировали полномочия разными актами. Только нормативный способ и только на основании закона.

требования к содержанию закона о наделении полномочиями – СЛАЙД

В 131 законе помимо формы нпа, который предъявляется к делегированным полномочиям, закон четко определяет содержание закона о делегировании полномочий. если требование к содержанию закона не соблюдается, то можно признать этот закон не действующим, а муниципальные образования могут не исполнять делегированные государственные полномочия. Это очень важный момент.

Срок наделения делегированными государственными полномочиями

Общее правило: делегируются на неограниченный срок. Вопрос- насколько это правильно, ведь полномочия принадлежат федерации или субъекту рф? Нет потребности каждый раз писать закон о делегировании, его пишут, как правило, 1 раз, потом вносят изменения в редакции по мере необходимости. Исключения – отдельные случаи, когда сами полномочия имеют конкретный срок действия. Специальное правило: на определенный срок, если делегируемые полномочия имеют срок действия. Это стабильная составляющая компетенции МО, хоть и на неограниченный срок, но каждый год они как бы переподтверждаются путем принятия решения о бюджете. Если в бюджете субъекта РФ нет строки относительно финансирования делегированных гос полномочий, то МО вправе эти полномочия не осуществлять. Надо смотреть выделили ли деньги на эти полномочия.

Финансовое обеспечение

Раз государственные, то должны обеспечиваться государством.

Источник финансирования государственных делегированных полномочий: средства федерального либо регионального бюджета.

Для этого существуют отдельная форма финансирования

Правовая форма: субвенции. Требования к жесткому финансированию делегированных гос полномочий –еще одна попытка законодателя отказаться от предшествующей практики, ранее совсем никак не финансировали полномочия. Это действенная гарантия. Есть 2 проблемы.

1 проблема- Если субъекты федерации делегируют полномочия, выделяют объемы финансовых средств, то РФ закрепляет за органами мсу отдельные полномочия в фз, которые не являются ни полномочиями субъектов, ни полномочиями МО, это полномочия федерации. Если закрепляется законом, то означает, что мо вправе надеяться на финансовое обеспечение. Но необходимыми финансовыми средствами эти полномочия не сопровождаются. Таких полномочия немного, но они есть (воинский учет, ведение списка присяжных). По этой причине многие говорят, что это неделегированные гос полномочия, а что это тогда такое?

2 проблема – более важны вопрос, закрепив за субъектами федерации финансировать полномочия, РФ не прописала, каким образом рассчитывать объем финансирования. Субъекты пользуются общей методикой довольно широко пользуются свободой усмотрения в этом вопросе. На практике часто переданные полномочия субъектом федерации сопровождаются недостаточным объемом финансовых средств, которые недостаточны для осуществления делегированного государственного полномочия. В этой ситуации приходится МО подключать собственные механизмы финансирования

еще одна проблема – субъекты РФ пытаются обойти следующим образом: есть конкретное полномочие, оно принадлежит субъекту, его не делегируют на муниципальный уровень, но очевидно, что это полномочие связано с решением проблем жизнеобеспечения граждан, когда мо должны подключиться. первый раз такое возникло по отношению к социальным полномочиям, в 2007 году ст.20 фз131 закона была внесена норма – органы мсу могут самостоятельно за счет собственных средств осуществлять полномочия в сфере социальной поддержки, если они не были в строго установленном порядке переданы, если деньги не были переданы, а муниципальным образованиям очень хочется их осуществлять, они могут. Мо могут хотеть только, если граждане требуют предоставления мер социальной поддержки со стороны муниципалитетов, потому что для граждан это самая близкая власть. Осуществление без делегирования за счет собственных средств. Уже в 2007 году после внесения стало понятно, что институт нефинасируемых мандатов возвращается. Думали, что возвращается хотя в социальной поддержке. Но нет. Вносятся изменения – 14.1, 15.1, 16.1 появляются, сфера действия нефинасируемых мандатов возвращается.

Осуществление органами мсу отдельных государственных полномочий

Мы находимся под административным контролем, который предполагает, что при осуществлении делегированных гос.полномочий субъект РФ либо РФ вправе осуществлять контроль не только за законностью совершаемых действий, но и за целесообразностью. Могут тогда изъять пономочие. Могут привлечь орган к ответственности – ответственност серьезная, можем ввести институт временного осуществления полномочий самим государством, можем отрешить главу МА и главу МО–меры серьезные. Порядок осуществления делегированных гос полномочий прописывается в самом законе о делегированных гос полномочий. МА занимается. Делегируются от субъекта федерации к МО. Осуществляют органы.

Основания прекращения в законе не перечислены

На практике такими основаниями являются:

Основания прекращения осуществления отдельных государственных полномочий:

-неосуществление либо ненадлежащее осуществление государственных полномочий, в том числе при нецелевом использовании субвенций (кроме привлечения главы к ответственности, возможно и одновременное использование института делегирования)

-невозможность надлежащего осуществления отдельных государственных полномочий на муниципальном уровне (признание ошибочности делегирования)

-нецелесообразность дальнейшего осуществления отдельных государственных полномочий

-внесение в законы изменений, связанных с разграничением полномочий (или объем поднимается на другой уровень, либо само муниципальное образование уже осуществляется) в одностороннем порядке – мо не спрашивают

институт делегированных государственных полномочий самими МО воспринимался на протяжении многих лет положительно особенно после принятия 131фз, потому что это деньги. До 2003 года поступало на муниципальный уровень огромное количество нефинансируемых мандатов. Муниципалитеты обрадовались, что делегированные гос полномочия будут финансироваться. Они ринулись их принимать, не высказывая никаких критических замечаний. По прошествии многих лет стало понятно –что получаемых денег недостаточно, а объем контроля, возложенного на муниципалитеты, очень много. А для федерации и субъектов этот институт предоставляет огромные преимущества – им так легче контролировать, когда это не их собственная компетенция.

Права органов мсу на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения

Это то, что не собственная компетенция мсу, то, что не передано как делегированные

Условия реализации права решать «иные» вопросы