10013

Бюджетное право и бюджетное регулирование

подтверждение исполнения денежных обязательств (ст. 219 БК РФ).

Как было указано выше, исполнение расходов любого бюджета в качестве укрупненных элементов предусматривает этап росписи (когда утверждается и доводится распределение ассигнований и лимитов бюджетных обязательств), этап принятия обязательств, этап санкционирования (проверки и подтверждения) и этап платежа.

Установленные БК РФ этапы исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации не составляют исключения, но отличаются некоторыми особенностями. Во-первых, этап росписи является общим как для исполнения бюджета по расходам, так и по доходам, и по источникам финансирования дефицита бюджета1. После этого, при исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по расходам, начинается этап принятия денежных обязательств, вслед за ним этап санкционирования (проверки) перед оплатой. Отдельно выделен такой этап, как подтверждение исполнения денежных обязательств (акцептование). Любопытно, что ранее существовало жесткое правило недопустимости выплат из федерального бюджета до подтверждения поставки соответствующих товаров, выполнения работ или оказания услуг. Правительством РФ специально устанавливались исключения из этого правила, при которых допускалось авансирование поставки некоторых товаров, работ и услуг. Это было возможно для контрактов по капитальному строительству, поставкам по гособоронзаказу, оплате поставок электричества, услуг связи и т. д.

Общее, неукоснительно соблюдаемое правило таково, что объем ассигнований не может быть меньше объема лимитов бюджетных обязательств, которые отражаются в бюджетной смете. Лимит бюджетных обязательств всегда, в свою очередь, превышает предельный объем финансирования на соответствующий период. Ответственность за непревышение при выплатах утвержден-

1 См., например, приказ Минфина России от 22 ноября 2007 г. ¹ 114н «Об утверждении порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета)».

481

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

ных лимитов бюджетных обязательств несут органы Федерального казначейства.

На подзаконном уровне регулирование отношений по исполнению расходов федерального бюджета осуществляется через издание Минфином России специальных инструкций о порядке ведения операций по лицевым счетам бюджетных учреждений1 и инструкций по бухгалтерскому учету. Подробнее документооборот должен быть урегулирован административными регламентами по выполнению публичных функций Федерального казначейства.

Отдельно следует остановиться на проблеме принятия денежных обязательств получателями бюджетных средств. В соответствии со ст. 6 БК РФ, денежное обязательство представляет собой обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-пра- вовой сделки.

То есть по своей сути денежное обязательство представляет собой гражданско-правовое обязательство, вытекающее из сделки (за исключением денежных обязательств в межбюджетных отношениях). Проблема состоит в том, что, в случае отсутствия соответствующих расходов в сводной бюджетной росписи и утвержденных лимитов бюджетных обязательств, денежное обязательство не может быть оплачено. Гражданско-правовая сделка, однако, сохраняет свою силу и при отсутствии выплат со стороны контрагента (Российской Федерации в лице соответствующего получателя средств федерального бюджета). Кредитор (поставщик товаров, работ и услуг по заключенному договору) вправе обратиться за защитой своих интересов в суд.

Бюджетные учреждения как юридические лица выступают в гражданском обороте, руководствуясь заложенным в ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ) принципом свободы договора, и неподконтрольны на этапе принятия денежных обязательств. Вместе с тем положение вещей таково, что бюджетное учреждение принимает обязательство не за счет своих собственных средств, а за счет средств федерального бюд-

1 В настоящее время утверждена приказом Минфина России от 31 декабря 2002 г. ¹ 142н.

482

Бюджетное право и бюджетное регулирование

жета. Это тем более очевидно, что на основании ст. 120 ГК РФ собственник соответствующего имущества (Российская Федерация) несет субсидиарную ответственность по обязательствам уч- реждений, состоящих на федеральном бюджете. Вариантом разрешения коллизии здесь может быть ограничение прав бюджетных учреждений в части заключения гражданско-правовых сделок за счет средств бюджета1.

Попыткой упорядочения возникновения денежных обязательств получателей средств федерального бюджета было принятие постановления Правительства РФ от 15 июля 1999 г. ¹ 8062, которым был утвержден «Порядок учета территориальными органами Федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета»3. Во исполнение данного Постановления был утвержден приказ Минфина России от 13 августа 1999 г. ¹ 55н4 «Об утверждении Правил учета территориальными органами Федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета». Данными нормативными актами была установлена процедура признания Федеральным казначейством обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, когда соответствующий орган Федерального казначейства принимает на предварительный учет гражданско-правовые договоры, заключенные получателями средств федерального бюджета, только в пределах лимитов бюджетных обязательств в разрезе кодов бюджетной классификации. Однако такой учет в качестве эксперимента был установлен Правительством РФ лишь по пяти кодам бюджетной классификации (на поставку тепла, электроэнергии, воды, газа и котельно-печного топлива).

Острота проблемы была в значительной степени снята после вступления в силу Федерального закона от 21 июля 2005 г. ¹ 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение

1 См. подробнее: Комягин Д. Л. Типовой устав бюджетного учреждения как вариант решения проблемы роста задолженности бюджета // Налоговый вестник. 2000. ¹ 3.

2 ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 29. Ñò. 3762.

3 В настоящее время ведется учет только тех бюджетных обязательств, которые вытекают из договоров на энергоснабжение и поставку коммунальных услуг. 4 Российская газета. 15.09.1999. ¹ 181.

483

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в соответствии с которым любая гражданско-правовая сделка, которая подлежит оплате за счет бюджетных средств, совершается от имени публично-правового образования в форме государственного контракта посредством проведения того или иного вида конкурса.

Любопытен в этой связи механизм, применяемый в Германии в начале прошлого века. В случае, когда расходный документ вызывал сомнения в части законности платежа, орган, осуществляющий кассовое исполнение бюджета, отсылал документы плательщику распорядителю бюджетных средств без оплаты с объяснением причин1. Если после этого плательщик в письменной форме настаивал на производстве платежа, такой платеж производился под личную ответственность распорядителя. При этом оплата считалась вынужденной и подлежала пристальному вниманию со стороны органов государственного финансового контроля. Применительно к Российской Федерации можно ввести подобную процедуру как при совершении расходной операции, так и при перемещении ассигнований или лимитов бюджетных обязательств. Подобные операции могут подлежать особому учету Федеральным казначейством, а соответствующая информация в обязательном порядке доводиться до органов государственного финансового контроля, которые могут ее учесть при формировании плана контрольной работы.

Исполнение федерального бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета одновременно напоминает исполнение федерального бюджета и по доходам, и по расходам. Дело в том, что источники финансирования дефицита могут иметь как положительное, так и отрицательное значение, в зависимости от чего бюджет будет в дефиците или в профиците, а общее правило таково, что расходы бюджета должны быть равны сумме доходов и источников финансирования дефицита (которые могут быть взяты со знаком как плюс, так и минус). То есть при исполнении бюджета по источникам финансирования дефицита возможно принятие обязательств, санкционирование их оплаты, но возможен

1 Федяевский К. К. Исполнение бюджета в капиталистических странах. М.: Госфиниздат, 1939. С. 57.

484

Бюджетное право и бюджетное регулирование

также возврат или зачет излишне или ошибочно поступивших сумм.

Порядок исполнения федерального бюджета по источникам финансирования дефицита устанавливается Минфином России. При этом Федеральным казначейством открываются лицевые счета администраторам источников финансирования дефицита федерального бюджета разных видов1.

Практическую значимость при исполнении бюджета как по доходам, так и по расходам имеет выделение в качестве структурного элемента отдельных процедур.

Принято считать, что правоотношения по исполнению бюджета, как и иные процессуальные (процедурные) отношения, характеризуются тем, что не имеют аналога в реальной жизни. Законодатель либо, в пределах своих полномочий, Правительство РФ, устанавливая процедуры по исполнению федерального бюджета, пишут с «чистого листа». Но зачастую данное правило содержит исключения: академическая схема, выраженная через правовую норму, сталкивается с уже существующими в действительности общественными отношениями. Именно в этой зоне «конфликта интересов» и возникают отдельные процедуры. Особенность правового регулирования отдельных процедур при исполнении федерального бюджета состоит в том, что назначением такого регулирования является создание компромисса между общими принципами и групповыми, ведомственными и индивидуальными интересами участников бюджетных правоотношений.

Отдельные процедуры при исполнении федерального бюджета не могут быть статичными, ибо конфликт интересов участников процедуры, как правило, постепенно приобретает менее острую форму, уходя из сферы публичного (общественного) внимания. Это не означает исчезновения самого конфликта интересов, который при изменении ситуации может вспыхнуть с новой силой. Поэтому, при составлении плана методологической работы, законопроектной и иной деятельности, связанной с разработкой нормативных правовых актов, регламентирующих исполнение фе-

1 См. приказ Федерального казначейства от 18 августа 2005 г. ¹ 11н «Об утверждении порядка открытия и ведения лицевых счетов для отражения операций по источникам финансирования дефицита федерального бюджета».

485

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

дерального бюджета, целесообразно постоянно ставить вопросы правового регулирования отдельных процедур. Тогда будет возможно постепенно привести правоотношения в соответствие с общими провозглашенными принципами либо, наоборот, вовремя ввести нормы, позволяющие свести к минимуму материальные и организационные потери от острого конфликта интересов.

Состав отдельных процедур при исполнении федерального бюджета зачастую отражается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Все нормы, составляющие содержание данного закона и не относящиеся к цифровым показателям доходов и расходов федерального бюджета, как правило, вызваны существованием отдельных процедур.

При исполнении федерального бюджета можно перечислить следующие наиболее заметные отдельные процедуры:

открытие федеральными бюджетными учреждениями расчетных счетов в коммерческих банках или учреждениях Банка России на основании специальных разрешений;

отдельный учет и использование при исполнении федерального бюджета средств, находящихся в собственности юридических и физических лиц;

учет и осуществление операций по так называемым счетам «от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности» бюджетных учреждений;

возврат в качестве рефинансирования образовательным, науч- ным учреждениям, учреждениям культуры доходов от сдачи ими в аренду федерального недвижимого имущества, переданного им на праве оперативного управления;

исполнение судебных решений за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Данный перечень не является исчерпывающим, во-первых, в силу длящейся реформы в сфере исполнения федерального бюджета, когда возникают новые области конфликта интересов, и, во-вторых, в силу самой непрерывной природы исполнения бюджета, когда надлежащее нормативно-правовое регулирование постоянно «запаздывает» при необходимости решения тех или иных задач по исполнению текущего бюджета, что в результате выполняется ведомственными актами.

486

Бюджетное право и бюджетное регулирование

Первой из отдельных процедур при исполнении федерального бюджета названа процедура, связанная с открытием федеральными бюджетными учреждениями расчетных счетов в учреждениях Банка России и иных кредитных организациях.

Несмотря на провозглашенный принцип единства кассы, в соответствии с которым Федеральное казначейство является кассиром всех распорядителей и получателей средств федерального бюджета, а последние не вправе открывать счета в коммерческих банках, определен ряд операций, которые могут осуществляться, минуя счета Федерального казначейства. Это операции, осуществляемые за пределами Российской Федерации, операции по зачету денежных обязательств, операции по реструктуризации долга, операции по связанным кредитам правительств иностранных государств, банков и фирм при закупках товаров, работ и услуг в стране кредитора и др.

Инструкцией, утвержденной приказом Минфина России от 31 декабря 2002 г. ¹ 142н, предусмотрено открытие лицевых сче- тов «иных получателей бюджетных средств», которым предоставляется возможность использовать бюджетные средства через счет, открытый получателем бюджетных средств самостоятельно в уч- реждении Банка России или кредитной организации. Разрешение на открытие такого счета утверждается непосредственно Министром финансов и представляется в соответствующий орган Федерального казначейства по месту открытия счета вышестоящего распорядителя для данного получателя средств федерального бюджета. В последующем, владелец счета «иного получателя бюджетных средств» в банке предоставляет в орган Федерального казна- чейства необходимую отчетность о движении средств для формирования общего отчета о кассовом расходе средств федерального бюджета.

Письмом Министерства финансов РФ от 18 марта 2003 г. ¹ 03-01-01/12-781 разъясняется, что операциями, которые могут осуществляться, минуя систему балансовых счетов органов Федерального казначейства, являются операции бюджетных учреждений, расположенных на территориях, где отсутствуют органы

1 Архив Министерства финансов Российской Федерации.

487

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

Федерального казначейства, а также воинских частей, которым Министром финансов Российской Федерации выдано специальное разрешение.

Следующая отдельная процедура при исполнении федерального бюджета использование средств, находящихся в собственности юридических и физических лиц (иногда такие средства именуются «суммами по поручению»).

Органам Федерального казначейства открываются в учреждениях Банка России и в иных кредитных учреждениях счета 40302 «Средства, поступающие во временное распоряжение бюджетных организаций» для учета денежных средств, подлежащих, при наступлении определенных условий, возврату владельцу или передаче по назначению (например, суммы залога). Российская Федерация не является собственником таких средств, которые переданы лишь на временное хранение.

В качестве примера: органы предварительного следствия и дознания при открытии текущих счетов на балансовом счете ¹ 40302 «Средства, поступающие во временное распоряжение бюджетных организаций» руководствуются Инструкцией Министерства финансов РФ и Центрального банка РФ от 30 декабря 1997 г. ¹ 95н и от 2 октября 1997 г. ¹ 671 «О порядке зачисления и выдачи средств с текущих счетов по учету средств, поступающих во временное распоряжение органов предварительного следствия и дознания», зарегистрированной в Министерстве юстиции РФ 4 июня 1998 г. за ¹ 15362. Подразделения службы судебных приставов Минюста России при открытии счетов по поручениям руководствуются Инструкцией о порядке зачисления и выдачи денежных средств со счетов по учету средств, поступающих во временное распоряжение службы судебных приставов Минюста России, утвержденной совместным приказом Минюста России ¹ 165 и Минфина России ¹ 53н от 30 мая 2000 г.3

До 2005 года такие счета открывались уполномоченными государственными органами самостоятельно в коммерческих банках. Статьей 115.1 Федерального закона от 25 декабря 2004 г.

1 ÁÍÀ. 1998. ¹ 13.

2 Российская газета. 25.03.1999. ¹ 56.

3 Бюллетень Минюста России. 2001. ¹ 2.

488

Бюджетное право и бюджетное регулирование

¹ 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» было установлено, что средства в валюте Российской Федерации, поступающие во временное распоряжение федеральных учреждений в соответствии с законодательством Российской Федерации, учитываются на лицевых счетах, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства. Взыскание в бесспорном порядке средств с данных счетов не допускается.

Порядок открытия и ведения территориальными органами Федерального казначейства лицевых счетов для учета операций со средствами, поступающими во временное распоряжение федеральных учреждений в соответствии с законодательством Российской Федерации, установлен приказом Федерального казначейства от 7 сентября 2005 г. ¹ 17н. Федеральным казначейством установлено, что лицевой счет для учета операций со средствами во временном распоряжении открывается клиенту в органе Федерального казначейства по месту открытия ему лицевого счета получа- теля средств федерального бюджета. Каждому клиенту может быть открыт только один лицевой счет для учета операций со средствами во временном распоряжении.

Открытие лицевого счета для учета операций со средствами во временном распоряжении возможно только при наличии законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, являющихся основанием для осуществления операции со средствами, поступающими во временное распоряжение клиента.

Средства на счетах во временном распоряжении не учитываются в доходах бюджета, остаток средств по завершении финансового года подлежит учету в новом году в качестве входящего остатка.

Еще одной отдельной процедурой при исполнении федерального бюджета является существование у бюджетных учреждений счетов по учету средств от так называемой «предпринимательской и иной приносящей доход деятельности».

Первоначально приказом Министерства финансов РФ от 2 февраля 1999 г. ¹ 9н1 были утверждены Правила оформления и

1 Российская газета. ¹ 56. 25.03.1999.

489

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

выдачи в 1999 году разрешений на открытие счетов организаций, финансируемых из федерального бюджета, по учету средств, полученных от предпринимательской и от иной приносящей доход деятельности (далее Правила оформления и выдачи разрешений). Действие данных Правил ежегодно пролонгировалось Минфином России путем издания соответствующего приказа вплоть до 1 января 2006 г.1

Правилами оформления и выдачи разрешений было установлено, что средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, учитываются на отдельном текущем счете, открытом организации, финансируемой из федерального бюджета, как правило, в учреждении Банка России или кредитной организации по месту открытия счета по учету средств федерального бюджета органа Федерального казначейства на балансовом счете ¹ 40503 «Счета предприятий, находящихся в федеральной собственности. Некоммерческие организации». Правила оформления и выдачи разрешений были изданы в тот период, когда отсутствовала техническая и методологическая основа открытия лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в органах Федерального казначейства.

На сегодняшний день действует Инструкция о порядке открытия и ведения территориальными органами Федерального казначейства Министерства финансов РФ лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской

èиной приносящей доход деятельности, получателей средств федерального бюджета, финансируемых на основании смет доходов

èрасходов, утвержденная приказом Министерства финансов РФ от 21 июня 2001 г. ¹ 46н. Данным приказом установлено, что «средства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности» учитываются на специально открываемых балансовых счетах органов Федерального казначейства 40503, операции по которым не подлежат процедурам санкционирования и финансирования, установленным БК РФ. Основанием для открытия

1 Например, на 2003 год действие Правил оформления и выдачи разрешений продлено приказом Министерства финансов Российской Федерации от 15 декабря 2002 г. ¹ 129н (БНА. 2003. ¹ 6).

490