10013

Классика финансового права

матривают возможность неустановления бюджета к законному сроку

и на этот случай дозволяют правительству управлять в течение известного времени на основании предыдущего бюджета (Бавария, Саксония, Виртемберг, Баден, Гессен, Испания, Румыния) или устанавливать бюджет временным законом, издаваемым без согласия палат (Дания).

Закончив обзор постановлений положительных законодательств о бюджете, перейдем к теории бюджетного права. Как мы видели, бюджет везде представляет собой закон (или, по крайней мере, акт законодательной власти), устанавливающий план государственного хозяйства на определенный период времени. Но государственное хозяйство определяется не одним бюджетом, а также другими постоянными узаконениями, обусловливающими известные получения или траты для государственной казны. Так, например, налоги, пошлины, регалии, государственные займы в большинстве государств зиждутся на постоянных законах; основанная на административных, судебных и иных законах деятельность государственных учреждений с необходимостью вызывает известные расходы, а иногда и получения (например, штрафы). Спрашивается: в каком отношении стоит бюджет ко всем другим законам, регулирующим прямо или косвенно финансовое управление?

В этом именно заключается бюджетный вопрос с юридической точки зрения. Разбор относящихся сюда теорий уяснит нам юридическую сущность бюджета и даст ответ на три главных пункта, на которые разбивается вышеуказанный вопрос, а именно:

1)о юридическом характере акта установления бюджета;

2)о юридическом действии бюджета; 3) о юридических последствиях, которые влечет за собой отсутствие законного бюджета. Из этих вопросов последний практически наиболее важный и спорный.

Французские и бельгийские юристы (а из современных немецких Цорн1) разрешают вышеозначенный вопрос так. Бюджет есть закон в полном смысле слова, ничем не отличающийся от других законов, кроме ограниченного срока действия. Как всякий закон, он устанавливается законодательными органами вполне свободно; как всякий закон, отменяет все предшествующие, про-

1 Zorn Reichsstaatsrecht, II. S. 349.

541

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

тиворечащие ему законодательные постановления. Бюджет дает необходимое юридическое основание всем доходам и расходам государства; если срок прежнего бюджета истек, а новый почемунибудь не установлен, то правительство лишается всех законных средств управления. Право отвергнуть предложенный правительством бюджет является поэтому в руках парламента наилучшим средством, чтобы в случае нужды заставлять правительство сообразовываться с законами и интересами народа.

Изложенная теория встречает возражения двоякого рода: политические и юридические.

Воззрение на вотирование бюджета как на политическое оружие парламента ведет свое начало от средневекового сословнофеодального строя, где государственные чины действительно пользовались нуждой короля в средствах для того, чтобы добиваться от него исполнения своих желаний. Но в современном государстве подобные отношения невозможны. Средства, вотируемые народным представительством, идут не на личные нужды правителя, а на потребности государства, отказ в них невыгодно отозвался бы прежде всего на интересах народа и лишил бы его доверия: не правительство, а парламент. Управление в наше время невозможно без обширных денежных затрат; отказ народного представительства утвердить бюджет, при точном соблюдении закона правительством имел бы своим неизбежным последствием остановку всей государственной жизни и в конечном результате полную анархию. Признать за парламентом неограниченную свободу в деле установления бюджета, это все равно, что ежегодно ставить на баллотировку вопрос о дальнейшем существовании государства. Не без остроумия называют подобный порядок «ежегодным абонементом на государство». Непринятие бюджета в его целом составе является в наше время, по меньшей мере, слишком тяжеловесным и опасным политическим оружием: там, где установился парламентарный образ правления, т. е. выбор министров из среды парламентского большинства, оружие это теряет всякое значение, ибо продолжительное разногласие между правительством и парламентом в таких государствах невозможно.

На изложенной точке зрения стоял еще один из членов французского учредительного собрания Бомец, возражая против

542

Классика финансового права

Мирабо, который, отстаивая право короля не утверждать законы (так наз. абсолютное veto), видел в свободном вотировании налогов лучшее средство против злоупотребления этим правом. «Не королю платят налоги», возражал ему Бомец, «а нации». Впоследствии политические соображения, говорящие против свободы непринятия бюджета, были особенно хорошо развиты Бенжаменом Констаном1 и Сисмонди. Несмотря на убедительные доводы этих писателей, взгляд на бюджетное право как на полити- ческое оружие парламента позднее снова распространился во Франции и получил даже практическое применение в 1877 г. во время борьбы республиканцев с президентом Мак-Магоном. Впрочем, в настоящее время, с установлением парламентарного образа правления во Франции, французским палатам вряд ли представится случай употребить в дело это оружие.

Как мы сказали, из немецких писателей к французским и бельгийским юристам примыкает Цорн, но он сходится с ними лишь в понимании бюджетного права, с юридической точки зрения, а не в политической оценке его. Свобода принятия или непринятия бюджета, по его мнению, вытекает с неумолимой последовательностью из постановлений германской, так же, как бельгийской и французской конституций; если она приводит к результатам, невозможным с практической точки зрения, то это может лишь служить побуждением к скорейшей реформе действующего права, но не к искусственному его истолкованию. «Если это нелепо, говорит Цорн, то это не моя вина, а законодателя, и прикрывать ее я не вижу ни малейшей надобности»2 .

Но и с чисто юридической точки зрения франко-бельгийская теория не выдерживает критики. Против нее дружно восстают все наиболее выдающиеся представители немецкой науки государственного права (Моль, Шталь, Гнейст, Лабанд, Иеллинек, Генель), выставляющее весьма веские доводы в пользу иного понимания бюджетного права.

Бюджет, по природе своей, относится к актам не свободного, а так называемого ограниченного или связанного законодательства, как его называет Иеллинек, и притом к таким актам, кото-

1 Constant. Cours de politique constit. I, p. 167.

2 Das Reichsstaatsrecht стр. 339, примеч. ¹ 29.

543

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

рые ограничены не только тем, что содержание их заранее определяется предписаниями конституции, но и самое издание которых составляет конституционную обязанность законодательных органов. Прежде всего, законодательные органы обязаны установить бюджет в законный срок. Уже в самой форме соответствующих конституционных постановлений большей частью выражается приказ. (Ст. 115 бельгийской конституции: «Ежегодно палаты вотируют бюджет». Ст. 69 германской: «Все доходы и расходы должны быть внесены» и т. д.). Следовательно, о свободе принятия или непринятия бюджета не может быть и речи. Неутверждение всего бюджета в целом одним из законодательных органов есть нарушение конституции, лишающее права требовать от других органов ее соблюдения (революционное состояние). Но и в том случае, когда все законодательные органы согласны между собой, они не могут освободить себя от обязанности установления бюджета (там, где существует различие между конституцией и обыкновенными законами), ибо конституционный закон не может быть обессилен простым.

Далее, в бюджет должны быть внесены все доходы и расходы государства. Отсюда опять вытекают обязанности для органов законодательной власти; они обязаны не только установить бюджет, но и установить его известным образом (согласно с действующим правом). В каждом государстве существуют такие расходы, производить которые оно обязано на основании существующих законов, определяющих и суммы этих расходов. Сюда относится: содержание монарха, платежи по государственному долгу, жалованье чиновникам и т. д. Мы видели, что в Англии большая часть этих расходов выделена из ежегодного бюджета. На континенте Европы они включаются в бюджет и притом включаются обязательно. Невнесение таких юридически необходимых (по выражению Генеля) расходов в ежегодный финансовый закон или исключе- ние из него было бы равносильно отмене или приостановке соответствующих законов; между тем ни один из законодательных органов не имеет права своей односторонней волей отменять, изменять или приостанавливать действующее право1.

1 Это хорошо понимали составители французской конституции 1791 г., вклю- чившие в нее (отд. V, ст. 2) следующую статью: «Платежи по государственному долгу и по содержанию короля ни под каким предлогом не могут быть прекращены или приостановлены».

544

Классика финансового права

То же относится и к доходам, с необходимостью связанным с поддержанием законных учреждений или с предписанными законом мерами (постоянные налоги, пошлины, регалии, штрафы). Если обязательные расходы не покрываются такого же рода доходами, законодательные органы обязаны изыскать и внести в бюджет средства на пополнение дефицита. В странах с системой периодических налогов, парламент обязан возобновлять их, пока доходы не превышают расходов. Указанные правила, обязательные при составлении бюджета, определяют действия высших безответственных органов государства и потому представляют собой необходимо закон, лишенный принудительной силы, «несовершенный закон» (lex imperfecta), как выражаются юристы: но сами законодательные органы в своих взаимных отношениях могут настаивать на соблюдении этих правил. Так, например, невнесение правительством в бюджет обязательной статьи расхода дает парламенту право соответствующей поправки; исключение подобной статьи из бюджета нижней палатой освобождает верхнюю от обязанности вотировать финансовый закон и т. д.

Расходы, не предусмотренные действующими законами или предусмотренные, но не определенные по размеру, а равно назначенные на их покрытие подобного же свойства доходы вносятся в бюджет по свободному соглашению законодательных органов. К свободной части бюджета относятся также доходы и расходы, вытекающие из учреждений и мер, не предписанных, а только разрешенных существующими законами (напр., выпуск в обращение долговых обязательств). Свободный характер всех упомянутых статей выражается в том, что орган, составляющий бюджет (правительства), может вносить или не вносить в него необязательные доходы и расходы и определять размер неопределенных, а органы, обсуждающие бюджет (палаты), могут вычеркивать первые и понижать вторые (насколько это возможно без отмены и приостановки лежащих в основании их законов). Но за парламентом нельзя признать права вводить в бюджет новые необязательные статьи или повышать их размер. Так как установление бюджета должно состояться к определенному сроку, то подобные поправки поставили бы правительство в необходимость или принять их, или начать финансовый год без бюджета. Нравственное

545

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

принуждение для правительства, заключающееся в таком образе действий палат, не мирится с характером необязательных частей бюджета. Именно потому, что они необязательны, каждый из законодательных факторов может отвергнуть их, но ни один не имеет права навязывать их другому.

Равноправность законодательных факторов делает возможным их спор об обязательности той или другой статьи бюджета. Как всякий конфликт между непосредственными органами государства, он может быть решен лишь конституционным судом, а там, где его нет, фактическим соотношением сил спорящих сторон.

Итак, в бюджете нужно различать две части: обязательную и свободную. Первый устанавливается по предписаниям действующих законов, вторая по свободному соглашению законодательных фактов, причем, по общему правилу, правительству принадлежит инициатива, а палатам право утверждения или неутверждения. В этой последней области, обнимающей текущие измен- чивые потребности государственной жизни, и проявляется по преимуществу влияние народного представительства на финансовое управление. Влияние это, как справедливо замечает Генель, заключается не в неограниченной свободе отклонения бюджета (которое не имело бы никакой цены при такой же свободе других органов государственной власти), а в праве утверждения или отказа, ограниченном известными рамками, но зато обеспеченном в своем практическом осуществлении соответствующими обязанностями других законодательных органов.

Если, за немногими исключениями, все современные немецкие ученые сходятся в воззрении на обязанности законодателя при установлении бюджета, то юридическое действие установленного бюджета является среди них спорным вопросом. Большинство немецких писателей, исходя из теории, различающей два понятия закона, материальное и формальное, иначе говоря, закон по форме и закон по содержанию, подводят бюджет под первое понятие, т. е. утверждают, что, хотя он и облекается в форму закона, но в сущности представляет собой не законодательный, а административный акт: такого мнения придерживаются, высказывая его в различных формах и подкрепляя различ- ными доводами, Лабанд, Иеллинек, Гнейст, Пражак и многие другие известные юристы.

546

Классика финансового права

Соглашаясь с Генелем, мы считаем это учение в корне ошибочным и думаем, что все то, что издается в форме закона, есть в то же время и закон по содержанию, но, не имея возможности вдаваться здесь в общее обоснование этого взгляда, ограничимся применением его к вопросу о юридической природе бюджета. Такое ограничение будет уместно тем более, что именно этот вопрос послужил первоначальным поводом к созданию понятия «административного акта, облеченного в форму закона».

«Бюджет, говорит Иеллинек, в материальном отношении есть административный акт, а не юридическая норма, ибо он не разграничивает права и обязанности, а лишь упорядочивает хозяйственную деятельность в техническом отношении государства. Генель1 в ответ на это подробно разбирает действие финансового закона и доказывает, что он определяет компетенцию высших органов государства, разграничивает их права и обязанности, следовательно, представляет собой не техническое, а юридическое правило.

Бюджет в том виде, в каком он является в большинстве современных государств, производит весьма сложное юридическое действие на финансовое управление. Кроме того общего значе- ния, которое принадлежит бюджетному закону в его целом, он еще выполняет особые функции относительно известных частей государственного хозяйства. Мы начнем с этого последнего частного действия бюджета.

Прежде всего он является необходимым правовым основанием для получения и расходов необязательных или неопределенных

(т. е. не предусмотренных постоянными законами или предусмотренных, но не определенных по размеру). Сюда относятся все временные, текущие доходы и расходы, а также те, которые, хотя и являются фактически постоянными, но по конституции требуют ежегодного возобновления. (В Англии подоходный налог и расходы по армии и флоту, во Франции и Бельгии все налоги, в Германии взносы отдельных государств в кассу им-

1 Haenel Gesetz im formellen und materiellen Sinne. S. 291 sq.

2 Германская империя имеет свои собственные источники дохода в виде различного рода косвенных налогов, но так как их не хватает на покрытие имперских расходов, то недостающая сумма пополняется взносами отдельных государств, входящих в состав империи.

547

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

перии2). По отношению к ним бюджет играет такую же роль, как постоянные законы относительно обязательных статей, т. е. управомочивает и большей частью одновременно обязывает правительство (смотря по смыслу конкретной статьи) произвести упомянутые получения и выдачи. Законодательного характера этих частей бюджета не отрицают и последователи вышеупомянутого учения, отрицающего значение закона за бюджетом в его целом.

Относительно всех доходов (в том числе и тех, которые определяются качественно и количественно постоянными законами) бюджет выполняет особую юридическую функцию, выражаемую в Англии и С.-А. Соединенных Штатах словом «апроприация»: именно он уполномочивает (и большею частью одновременно обязывает) правительство употребить указанные в бюджете доходы на нужды данного года. Функция эта особенно наглядно обнаруживается в английском бюджетном праве, где, как мы видели, правительство, обладая законно полученными средствами в виде сумм, почерпнутых из постоянных источников дохода и хранящихся в английском банке, и имея уже законное разрешение на известные расходы, для того чтобы употребить эти средства на эти расходы нуждается еще в особом законодательном уполномо- чии, которое и дается в начале сессии актом об ассигновке средств а в конце актом об апроприации. Практическое значение апроприации выражается в том, что правительство имеет право распоряжаться притекающими к нему средствами лишь под условием внесения их в бюджет данного года, иначе говоря, показанные в бюджете расходы оно может покрывать лишь показанными в том же бюджете доходами и наоборот. Поэтому запрещается пользоваться остатками прошлого года и покрывать его дефициты, а также предвосхищать доходы будущего года (Vorgriffe) или переносить на него избытки текущего (Uebergriffe). (Исключение составляют существующие в некоторых государствах, напр., в Германии, так называемые особые «переходящие фонды»: остатки их могут быть присоединяемы к средствам следующего бюджета односторонней волей правительства). Мы видим, что и здесь бюджет определяет права и обязанности правительства, следовательно, является не административным актом, а законом.

548

Классика финансового права

Вышеописанное действие бюджета не распространяется на те доходы, которые уже предназначены на определенные цели особыми законами. Но и по отношению к ним, а равно по отношению к обязательным расходам, бюджет не лишен юридического значения (разумеется, в том случае, когда эти доходы и расходы вклю- чаются в бюджетный закон, а не выделены из него, как в Англии). Действие, производимое на них бюджетным законом, есть в то же время общее действие, которое он оказывает на все доходы и расходы, внесенные в него. Оно вытекает из прямого смысла соответствующих конституционных постановлений и заключается в том, что бюджет, превращая экономическую связь отдельных доходов и расходов государства в юридическую, объединяет их в один общий план, в одно замкнутое и ограниченное известным периодом времени целое, все части которого взаимно обусловлены друг другом качественно и количественно1. Каждый бюджетный закон в общем гласит: означенные здесь получения и выдачи на данный год должны быть произведены независимо от тех юридических оснований, на которых они зиждутся в отдельности, согласно настоящему общему плану. Постоянные законы, определяющее прямо или косвенно финансовое управление, не лишаются тем своего значения. Составляя тот твердый остов, без которого установление и исполнение бюджета немыслимо, они находят в нем завершение, восполняющее и ограничивающее их юридическое действие. Мы можем определить вместе с Генелем бюджет как высшее объединяющее все отдельные законоположения и тем дополняющее их конституционно-обязательное уполномочие, даваемое правительству на предмет обращения к употреблению всех ожидаемых доходов и произведения всех ожидаемых расходов.

Итак, бюджет не только в отдельных своих частях содержит юридические правила, но и в целом представляет собой часть действующего права страны, или закон не только по форме, но и по содержанию. Правда, в сравнении с большинством других законов он обнаруживает известные особенности. Именно, он изда-

1 В Америке нет бюджета в этом смысле; конгресс издает отдельные апроприационные акты, которые связываются в один план правительственными распоряжениями.

549

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

ется на известный срок; как время издания его, так и отчасти содержание наперед определено действующим правом; исполнение его не зависит вполне от воли исполнителей. Но, как указано Иеллинеком, все эти особенности: срочность, зависимость от других законов и предположительный характер (т. е. невозможность с полной уверенностью рассчитывать на его точное выполнение) могут быть присущи и таким государственным актам, законодательный характер которых признан всеми.

Исполнение бюджета, как и всякого другого закона, обеспе- чивается ответственностью правительства перед парламентом.

(Так как исполнение бюджета требует единого и планомерного руководительства, то оно составляет непосредственную обязанность высших ответственных органов правительства, т. е. министров; они отвечают и за своих подчиненных, поскольку эти последние руководятся их инструкциями). Особенные свойства бюджетного закона, именно его условный предположительный характер (о котором мы упоминали выше), придает особенный характер и парламентскому контролю над его соблюдением. Он сводится в своем существенном содержании к следующему.

По истечении бюджетного периода правительство обязано представить парламенту отчет о выполнении бюджета (и позднейших к нему дополнений). Парламент проверяет этот отчет при помощи счетной палаты (cour des comptes, Oberrechungskammer, department of exchequer and audit), особого учреждения, поставленного по образцу судей независимо от администрации. Обыкновенный порядок при этом состоит в том, что отчеты правительства предварительно рассматриваются счетной палатой, а затем вместе с замечаниями последней препровождаются в парламент, где обсуждаются в бюджетных комиссиях (в Англии в особой комиссии нижней палаты committee of public account). Если в финансовом управлении допущены отступления от бюджета, то правительство обязано оправдать их или в самом отчете, или при рассмотрении его в парламенте. (В Пруссии и в Германской империи отступления от утвержденного бюджета, сделанные до закрытия сессии, немедленно представляются на одобрение палате, каковое одобрение (nachtragliehe Genehmigung) освобождает правительство от ответственности. Нельзя не заметить, что эта, так сказать,

550