10013

Муниципальная служба

Трудовые функции лиц, не являющихся муниципальными служащими, связаны с обеспечением деятельности органов местного самоуправления и избирательных комиссий муниципальных образований и регулируются исключительно Трудовым кодексом РФ. На указанных лиц действие Закона о муниципальной службе не распространяется.

Должности муниципальной службы подразделяются на пять групп: высшие, главные, ведущие; старшие, младшие. Таким образом, в названном Законе установлена классификация, аналогичная той, которая продолжительное время применяется на государственной службе. Деление муниципальных должностей на группы осуществлено впервые. В действовавшем ранее Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» классификация муниципальных должностей муниципальной службы не была проведена. Деление должностей муниципальной службы на группы позволит дифференцировать должностные обязанности муниципальных служащих, а также условия их денежного содержания. Группы должностей будут использоваться при составлении реестров должностей муниципальной службы в субъектах РФ.

Статус муниципального служащего составляют связанные со служебной деятельностью права, обязанности, ограничения и запреты. Правовое положение муниципального служащего имеет зна- чительное сходство со статусом государственного гражданского служащего, закрепленным Федеральным законом от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Закон содержит несколько новых положений, касающихся правового положения муниципального служащего. Так, по действовавшему ранее Федеральному закону «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальному служащему запрещалось заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности (п. 1 ч. 1 ст. 11). В Законе о муниципальной службе такого запрета нет.

Для реализации права заниматься иной оплачиваемой работой муниципальный служащий должен соблюсти ряд условий:

381

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

письменно уведомить представителя нанимателя о своем намерении;

выполнять иную оплачиваемую деятельность только во внерабочее время;

не допускать возникновения конфликта интересов.

Впервые о конфликте интересов на публичной службе было упомянуто в законодательстве о государственной службе Федеральном законе от 27 мая 2003 г. ¹ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Муниципальный служащий обязан сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.

Под личной заинтересованностью муниципального служащего понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, лиц, с которыми он состоит в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов), граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

Конфликт интересов это ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоре- чие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования (ч. 2 ст. 11 Закона о муниципальной службе).

382

Муниципальная служба

Однако способы урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе названным Законом по сути дела не установлены, что вряд ли оправдано.

Муниципальному служащему запрещается выполнять неправомерные поручения. Неправомерными следует считать поруче- ния, предполагающие совершение действий, нарушающих законы или иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, муниципальные правовые акты, а также действий, выходящих за пределы должностных полномочий муниципального служащего.

Муниципальный служащий обязан письменно обосновать неправомерность поручения и в случае подтверждения поручения руководителем письменно отказаться от его выполнения. Если в результате выполнения неправомерного поручения муниципальный служащий совершил уголовное преступление, административное правонарушение или дисциплинарный проступок, то он привлекается к соответствующему виду юридической ответственности. Это положение включено в закон о муниципальной службе

впервые.

Для поступления на муниципальную службу требуется достижение минимального возраста 18 лет, владение государственным языком Российской Федерации и соответствие квалификационным требованиям, установленным для замещения должностей муниципальной службы. Кроме того, должны отсутствовать установленные Законом о муниципальной службе обстоятельства, исключающие поступление на муниципальную службу и нахождение на муниципальной службе.

Статус муниципального служащего возникает после заключе- ния трудового договора и вступления в силу акта представителя нанимателя о назначении на должность муниципальной службы. Это правило действует и в том случае, когда должность муниципальной службы замещается по конкурсу. Сторонами трудового договора при поступлении на муниципальную службу являются представитель нанимателя (работодатель) и муниципальный служащий.

Конкурс это один из способов замещения вакантной должности. Конкурс обеспечивает равный доступ граждан к муници-

383

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

пальной службе независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего, а также обеспечивает должностной рост муниципального служащего.

Положение о конкурсе на замещение должности муниципальной службы включено в Закон о муниципальной службе впервые. Действовавший ранее Федеральный закон от 8 января 1998 г. ¹ 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» не содержал норм, посвященных конкурсу.

На муниципальной службе конкурс пока не стал единственным или преобладающим способом замещения должности муниципальной службы. Он применяется наряду с назначением. Поэтому в Законе о муниципальной службе говорится лишь

îвозможности проведения конкурса.

Âсоответствии с названным Законом на муниципальной службе проводятся аттестации. Аттестация представляет собой проверку квалификации, уровня знаний работника, отзыв о его способностях, деловых и иных качествах. В результате проведенной аттестации делается вывод о соответствии (несоответствии) работника замещаемой должности. Аттестации проводятся периодически. По сложившейся практике оптимальный срок проведения аттестаций колеблется от двух до четырех лет.

Следует отметить, что действовавший ранее Федеральный закон от 8 января 1998 г. ¹ 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» не содержал статьи, посвященной аттестации муниципальных служащих.

Аттестацию проходят все муниципальные служащие, независимо от замещаемых должностей. Исключение составляют отдельные категории, перечисленные в Законе о муниципальной службе (замещающие должности муниципальной службы менее одного года; достигшие возраста 60 лет; беременные женщины; находящиеся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет; замещающие должности муниципальной службы на основании срочного трудо-

384

Муниципальная служба

вого договора (контракта)). Аттестация этих муниципальных служащих не была бы эффективной вследствие непродолжительности выполнения должностных полномочий, срочности трудового договора или была бы нежелательной по социальным причинам и т. д.

Гражданин не может быть принят на муниципальную службу после достижения им возраста 65 лет предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы.

Помимо оснований для расторжения трудового договора, предусмотренных Трудовым кодексом РФ, трудовой договор с муниципальным служащим может быть также расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя) в случае:

достижения предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы;

прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;

несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных Законом о муниципальной службе.

За совершение дисциплинарного проступка неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям. Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством.

385

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

Близость и взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы обусловлены рядом факторов:

сопоставимостью правовой основы; характером этих видов службы;

системой принципов гражданской и муниципальной службы.

1.В основе системы нормативных правовых актов, посвященных государственной гражданской и муниципальной службе, лежит федеральное законодательство Конституция РФ и федеральные законы.

2.Государственная гражданская служба и муниципальная служба представляют собой виды публичной службы. Их публичный характер обусловлен рядом факторов.

Во-первых, нанимателями этих служащих выступают публич- но-правовые образования. Так, нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта РФ соответствующий субъект РФ (п. 3 ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г.

¹58-ÔÇ «О системе государственной службы Российской Федерации»). Как уже отмечалось, нанимателем муниципального служащего выступает муниципальное образование.

Во-вторых, государственная гражданская и муниципальная служба создаются для обеспечения публично-правовых полномочий. На государственной гражданской службе выделяются три группы таких полномочий. Первая группа это полномочия Российской Федерации и субъектов РФ. Вторая группа полномочия органов государственной власти, иных государственных органов. Третья группа полномочия лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов РФ. Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации установлен Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. ¹ 32 «О государственных должностях Российской Федерации». Муниципальная служба обеспечивает исполнение полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

386

Муниципальная служба

3. Государственная гражданская служба и муниципальная служба базируются на единых принципах:

приоритета прав и свобод человека и гражданина; равного доступа граждан, владеющих государственным язы-

ком, к соответствующему виду службы и равных условий ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

профессионализма и компетентности служащих; стабильности этих видов службы; доступности информации о соответствующем виде службы;

взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

ÂЗаконе о муниципальной службе говорится о правовой и социальной защищенности муниципальных служащих (п. 8 ст. 4),

àв Федеральном законе «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» о защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность (п. 8 ст. 4). Думается, что эти принципы близки, хотя первая из приведенных формулировок шире по своему содержанию. Естественно, что статус гражданского служащего обеспечивается рядом правовых и социальных гарантий, которым, в частности, посвящена гл. 11 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

ÂЗаконе о муниципальной службе названы и специфические принципы. Так, принцип единства основных требований к муниципальной службе, а также учета исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы гарантируется правовыми основами муниципальной службы, установленными федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ, принципами муниципальной службы.

Вместе с тем специфика местного самоуправления как уровня публичной власти, наиболее близкого к населению, обусловливает необходимость учета исторических и местных традиций. Напри-

387

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

мер, с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры определяется административный центр сельского поселения, муниципального района населенный пункт, в котором в соответствии с законом субъекта РФ находится представительный орган соответствующего муниципального образования. Муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Учет традиций необходим и на муниципальной службе. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 7 Закона о муниципальной службе реестр должностей муниципальной службы в субъекте РФ представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.

Принцип внепартийности муниципальной службы означает, что государственные служащие выполняют свои полномочия независимо от партийных влияний и интересов. Им запрещено использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, публично выражать отношение к указанным объединениям в каче- стве муниципального служащего (п. 12 ч. 1 ст. 14 Закона), а также создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур (п. 13 ч. 1 ст. 14 Закона). Вместе с тем этот принцип не означает запрета для муниципальных служащих быть членами политических партий.

388

Муниципальная служба

Принцип внепартийности государственной службы весьма широко распространен в мировой практике. Он предполагает, что государственные служащие выполняют свои полномочия независимо от партийных влияний и интересов. Следует отметить, что принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства был закреплен в действовавшем ранее Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы обеспечивается посредством следующих мер (ст. 7 Федерального закона «Огосударственной гражданской службе Российской Федерации», ст. 5 Закона о муниципальной службе).

1.Единство основных квалификационных требований к должностям гражданской и муниципальной службы.

В Российской Федерации на муниципальной и государственной гражданской службе предусмотрены квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу государственной службы (муниципальной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Квалификационные требования для замещения должностей государственной службы устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ; а квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований, которые определяются законом субъекта РФ в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

2.Единство ограничений и обязательств при прохождении гражданской и муниципальной службы.

Ограничения, связанные с гражданской службой, закреплены в ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а совпадающие с ними ограничения, связанные с муниципальной службой, в ст. 13 Закона о муниципальной службе.

389

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

Эти ограничения состоят в следующем. Гражданин не может быть принят на гражданскую или муниципальную службу, а гражданский (муниципальный) служащий не может находиться на службе в случае:

признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по приговору суда, вступившему в законную силу;

отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение обязанностей по должности, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой должности связано с использованием таких сведений;

наличия заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную (гражданскую) службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения;

близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным (гражданским) служащим, если замещение должности муниципальной (гражданской) службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

прекращения гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Поскольку на муниципальной службе могут находиться иностранные граждане, для них ограничения, связанные с муниципальной службой состоят также в прекращении гражданства иностранного государства участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе;

наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

представления подложных документов или заведомо ложных

390