10013

Новеллы законодательства

ство федеральных государственных учреждений и другие имущественные объекты, находящиеся в федеральной собственности1. Таким образом, имущественные отношения между государством и корпорацией возникают в момент формирования ее уставного капитала; они являются длящимися, стабильными и устойчивыми на протяжении всей деятельности корпорации. Выступая в ка- честве одного из видов некоммерческих учреждений, корпорация представляет собой неординарный субъект частноправовых отношений. Корпорации могут быть созданы в форме банков, агентств2, в некоторых случаях они могут быть наделены правомочиями федеральных унитарных предприятий и выступают в предпринимательской деятельности в качестве публичной коммерческой организации3. Во всяком случае, статус корпорации устанавливается специальным федеральным законом, наделяющим ее не только специальными имущественными правомочиями, но и особыми публичными правами во взаимоотношениях с органами исполнительной власти и иными государственными органами. Например, корпорация Банк развития представляет собой особую кредитную организацию, ее правомочия в сфере банковской деятельности определяются специальными федеральными законами и, во всяком случае, отличаются от имущественных правомочий коммер- ческих банков, к которым банковское законодательство применяется без ограничений4.

1 О содержании публичных имущественных обязательств, представляющих собой особый источник формирования уставного капитала Банка развития, см. п. 5. ст. 20 Федерального закона «О Банке развития».

2 Об особом имущественном статусе государственной корпорации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» см. гл. 3 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».

3 О статусе федерального унитарного предприятия «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» см. п. 8 Концепции модернизации и развития единой системы организации воздушного движения Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2000 г. ¹ 144, п. 2 распоряжения Министерства экономического развития и торговли РФ и Федерального агентства по управлению федеральным имуществом от 28 февраля 2007 г. ¹ 466-р.

4 О распространении на Банк развития банковского законодательства см. ст. ст. 7, 13, 40 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. ¹ 395-I «О банках и банковской деятельности» (в ред. Федерального закона от 17 мая 2007 г. ¹ 83-ФЗ), а также п. 5 ст. 11 Налогового кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 17 мая 2007 г. ¹ 83-ФЗ).

331

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

Таким образом, государственные корпорации осуществляют свои полномочия по согласованию или при непосредственном уча- стии органов исполнительной власти. Можно выделить следующие основные сферы взаимоотношений корпораций и публичных органов:

при осуществлении лицензионно-разрешительных правил корпорации-лицензиаты обязаны соблюдать требования, установленные лицензирующим органом, в частности, при осуществлении таким органом мероприятий лицензионного контроля1. В соответствии со статусом корпорации, установленным федеральным законом, на нее распространяются общие требования, определенные федеральным законодательством о лицензировании, либо к корпорации применяются специальные требования, установленные федеральным законом. Например, Банк развития осуществляет банковские операции в соответствии с Федеральным законом «О Банке развития», общие требования по лицензированию, установленные ст. 13 Федерального закона «О банке и банковской деятельности», в данном случае не применяются;

в сфере коммерческой деятельности правомочия государственной корпорации ограничены в интересах обеспечения общегосударственных потребностей. Прибыль государственной корпорации может быть использована по согласованию с публичным органом, установленным федеральным законом. Как правило, такая прибыль может быть использована с согласия наблюдательного совета или иного коллегиального органа, представляющего интересы государства2.

Государственная корпорация реализует свои правомочия на основе сочетания внутриорганизационных и внешних форм уп-

1 См. приказ Министерства промышленности и энергетики РФ и Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 22 апреля 2005 г. ¹ 591 «О предоставлении лицензий на осуществление деятельности по ремонту средств измерений федеральному государственному унитарному предприятию «Государственная корпорация по организации воздушного движения в РФ»». В данном случае корпорация подконтрольна лицензирующему органу Федеральному агентству по техническому регулированию и метрологии.

2 Например, Банк развития вправе использовать прибыль только по согласованию с наблюдательным советом (см. подп. 5 ст. 14 Федерального закона «О Банке развития»).

332

Новеллы законодательства

равления. Собственно корпоративные формы управления включа- ют в себя правовые акты, принимаемые коллегиальными органами наблюдательным советом, правлением и иными коллегиальными органами, например, органами внутреннего финансового контроля ревизионной комиссией, службой внутреннего контроля, службой внутреннего аудита1. Коллегиальные органы принимают постановления, решения и иные правовые акты, предусмотренные внутренними установлениями соответствующей корпорации. Акты, принимаемые специальным органом публичного представительства интересов Российской Федерации наблюдательным советом, советом директоров, доминируют в системе корпоративных правовых актов. Такими актами утверждаются решения правления или единоличного исполнительного органа, если ими предусмотрено изменение имущественного статуса корпорации. Орган публичного представительства утверждает положения

îструктурных подразделениях аппарата корпорации, положения

îфилиалах и представительствах и иные статутные акты, разработанные правлением корпорации2. Статутные акты, принимае-

1 О службе внутреннего аудита, подотчетной совету директоров государственной корпорации Агентства по страхованию вкладов, см. ч. 2 ст. 25 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».

Статус и компетенция специальных коллегиальных органов управления обусловлены предназначением государственной корпорации, установленной федеральным законом. В соответствии с Федеральным законом от 19 июля 2007 г. ¹ 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий», предусмотрено создание ревизионных комиссий специального органа внутреннего финансового контроля, действующего наряду с внешней аудиторской организацией, к ведению которой отнесена проверка бухгалтерского учета и финансовой отчетности корпорации (в том числе и контроль за достоверностью соответствующих финансовых показателей). О соотношении полномочий внутреннего и внешнего финансового контроля см. ч. 2, 3 ст. 8, ст. 18 Федерального закона «О Российской корпорации нанотехнологий».

Создание специальных органов внутреннего финансового контроля может быть не предусмотрено в других корпорациях (см. ст. 12, 13 Федерального закона от 21 июля 2007 г. ¹ 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»).

2 Об утверждении наблюдательным советом Банка развития статутных актов об органах управления центрального аппарата и территориальных органах см. подп. 2, 3 п. 1 ст. 12 Федерального закона «О Банке развития». Утверждение наблюдательным советом (советом директоров) статутных актов корпорации предусмотрено и в других случаях (см. п. 1 ст. 11 Федерального закона «О Российской корпорации нанотехнологий»).

333

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

мые в этих случаях, предназначены для неоднократного применения и обязательны для исполнения всеми сотрудниками корпорации и отвечают иным критериям, предъявляемым к нормативным правовым актам, однако в отличие от них статутные акты корпорации подлежат применению только в системе созданных ею органов управления.

Единоличный исполнительный орган корпорации (генеральный директор, председатель и др.) принимает приказы и распоряжения. Их юридическая сила обусловлена иерархией и соподчи- ненностью исполнительного органа в системе органов управления корпорации: такие акты принимаются в соответствии с решениями коллегиального органа и не могут им противоречить. К методам управленческой деятельности единоличного органа, помимо принятия актов, относится и представительство интересов корпорации при совершении сделок. Сделки, совершаемые исполнительным органом от имени корпорации, влекущие за собой изменение ее имущественного статуса, подлежат одобрению наблюдательным советом или иным органом публичного представительства (к ним относятся так называемые крупные сделки, критерии которых установлены федеральным законом, а в случаях, им прямо предусмотренных, также и подзаконным актом1). Председатель (генеральный директор) корпорации является ее высшим должностным лицом и возглавляет правление корпорации.

Органы внутреннего финансового контроля (ревизионная комиссия, служба внутреннего аудита, служба внутреннего контроля) обеспечивают внутренний аудит в корпорации и подчиняются органу публичного представительства (наблюдательному совету, совету директоров и др.), которому подотчетны2. Внутренний финансовый контроль проводится независимо от внешнего аудита, осуществляемого независимой от корпорации аудиторской организацией. Акты органов внутреннего финансового контроля обусловлены содержанием их контрольных правомочий, например,

1 Об имущественных критериях крупных сделок, совершенных в системе Банка развития, см. подп. 12 п. 1 ст. 12 Федерального закона «О Банке развития». 2 О статусе служб внутреннего аудита (контроля), создаваемых соответственно Агентством по страхованию вкладов и Банком развития, см. ч. 2 ст. 25 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», п. 4 ст. 8 Федерального закона «О Банке развития».

334

Новеллы законодательства

такие органы принимают решения о проведении внеочередных проверок финансово-хозяйственной деятельности. Заключения, принимаемые органом внутреннего финансового контроля по результатам проведения проверки, направляются в вышестоящий орган наблюдательный совет, совет директоров1.

Правовые акты представляют собой одну из основных форм внешнего управления корпорации. Такие акты являются важнейшим методом регламентации взаимоотношений корпорации с органами общего и специального контроля, органами исполнительной власти, иными публичными органами, а также с независимой аудиторской организацией.

Статус корпорации исключает вмешательство органов государственной власти в ее хозяйственную деятельность, за исклю- чением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе о создании корпорации2. Законодательством регламентированы следующие случаи непосредственного публичного вмешательства

âдеятельность государственных корпораций.

Âсфере кадровой политики к ведению Правительства РФ отнесены полномочия по формированию специального органа публичного представительства (наблюдательного совета, совета директоров и иных). Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц, входящих в состав такого органа. Правительство РФ доминирует в деятельности органа публичного представительства, определяя статус всех лиц, входящих в его состав (например, в случае с наблюдательным советом

1 О полномочиях ревизионной комиссии Российской корпорации нанотехнологий см. ст. 18 Федерального закона «О Российской корпорации нанотехнологий».

2 Принцип невмешательства публичных органов в деятельность корпораций закрепляется федеральными законами избирательно, в зависимости от предназначения корпораций и существа общественных потребностей. Этот принцип установлен статутными федеральными законами «О Банке развития» и «О Российской корпорации нанотехнологий», но применительно к Фонду содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и Агентству по страхованию вкладов соответствующие предписания статутными федеральными законами не предусмотрены. Ср. п. 1 ст. 6 Федерального закона «О Банке развития», п. 1 ст. 6 Федерального закона «О Российской корпорации нанотехнологий» со ст. ст. 6 11 Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», ст. ст. 14 22 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».

335

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

Банка развития1 ), либо руководствуется квотой своего участия при формировании такого органа. Например, в наблюдательных советах, созданных в Российской корпорации нанотехнологий, в Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и в совете директоров Агентства по страхованию вкладов Правительство РФ участвует в формировании таких органов на паритетной основе в соответствии с квотами своего представительства, определенными соответствующим статутным законом2 . В этих случаях Правительство РФ назначает членов наблюдательного совета наряду с Президентом РФ, палатами Федерального Собрания и иными публичными органами (например, Банком России, Общественной палатой РФ3).

Наиболее значимо публичное вмешательство в сфере имущественных отношений. При осуществлении коммерческой деятельности государственные корпорации вправе расходовать прибыль по целевому назначению в соответствии с социально-приори- тетными направлениями, установленными федеральным законом о создании корпорации.

Орган публичного представительства (наблюдательный совет, совет директоров и др.) определяет основы инвестиционной и финансовой деятельности корпорации, в том числе санкционирует крупные имущественные сделки4. Таким образом, корпорация при осуществлении предпринимательской деятельности не вправе инвестировать денежные средства, руководствуясь механизмом рыночной конъюнктуры общегосударственные публичные потребности всегда доминируют над корпоративными интересами.

1 См. п. 2 ст. 6, ст. 10 Федерального закона «О Банке развития».

2 О квотах публичного представительства в наблюдательном совете (совете директоров) в этих случаях см. ч. 4 ст. 10 Федерального закона «О Российской корпорации нанотехнологий», ч. 4 ст. 10 Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», п. 1 ст. 18 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».

3 Представительство Банка России предусмотрено в совете директоров Агентства по страхованию вкладов, представители Общественной палаты РФ входят в состав наблюдательного совета Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

4 О санкционировании наблюдательным советом имущественных сделок корпорации см. подп. 12 п. 1 ст.12 Федерального закона «О Банке развития», п. 14 ч. 1 Федерального закона «О Российской корпорации нанотехнологий».

336

Новеллы законодательства

Объекты инвестирования прибыли, получаемой корпорацией, прямо указаны федеральным законом о ее создании, причем в некоторых случаях предусмотрено использование прибыли только в соответствии с общегосударственными интересами1. Государственные корпорации, предназначением которых является финансирование социально-приоритетных проектов развития промышленности, прикладной науки или отраслей жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивают контроль за целевым расходованием средств, а в случае выявления нарушений вправе приостанавливать финансирование, при этом нарушителю направляется представление об устранении выявленных нарушений2. Невыполнение представления или его ненадлежащее выполнение (например, при нарушении указанных в нем сроков) влечет за собой прекращение финансирования3.

Государственные корпорации, как и другие субъекты коммер- ческой деятельности, несут обязанности, обусловленные проведением мер публичного контроля. Корпорации обязаны соблюдать требования должностных лиц при проведении экологического, лицензионного, санитарного, налогового, таможенного контроля. В частности, они обязаны предоставлять документированную информацию по запросу контролирующих органов при проведении камеральных проверок либо обеспечивать доступ должностных лиц таких органов в служебные помещения при проведении выездных проверок. Государственные корпорации подлежат финансовому контролю только в случаях, непосредственно установленных законами, в частности, это предусмотрено при проведении внешнего аудита и контроля за финансированием инвестиционных про-

1 О доминировании публичных потребностей при использовании корпорацией собственных финансовых средств см. ч. 4 ст. 17 Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Инвестирование Российской корпорацией нанотехнологий временно свободных средств допускается по согласованию с Правительством РФ (см. ч. 2 ст. 20 Федерального закона «О Российской корпорации нанотехнологий»).

2 Финансовую поддержку социально-строительной деятельности обеспечивает, в частности, Российская корпорация нанотехнологий, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Банк развития (см. подп. 20 п. 3 Федерального закона «О Банке развития»).

3 О выделении корпорацией денежных средств и о порядке принятия решений о приостановлении их выделения или о прекращении финансирования см. ст. 22 Федерального закона «О Российской корпорации нанотехнологий».

337

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

ектов. Поскольку корпорации являются получателями бюджетных средств, при формировании их уставных капиталов, а также при выделении им дополнительных публичных средств (например, в форме дополнительного имущественного взноса) они обязаны исполнить информационные и иные обязанности, обусловленные проведением Счетной палатой РФ бюджетного контроля. Все корпорации обязаны соблюдать требования при осуществлении инвестиционных проектов, а также при заключении сделок в случаях, установленных федеральным законодательством о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Публичный контроль за деятельностью государственных корпораций предусматривает осуществление мер внутреннего контроля, проводимого по инициативе корпоративного органа, и мер внешнего контроля, отнесенных к ведению органа исполнительной власти или иного публичного органа. Мероприятия, обусловленные проведением внутреннего финансового контроля, вклю- чают в себя обеспечение внутреннего аудита, т. е. проверки исполнения структурными подразделениями государственной корпорации правил ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности. Внутренний финансовый контроль не ограничивается проведением аудита, его предметом является проверка финансово-хозяйственной деятельности корпорации в целом. В отличие от аудита проверка также затрагивает обязательственноправовые отношения и предусматривает контроль за заключением сделок, осуществлением инвестиционной и иных видов имущественной деятельности, предусматривающих использование денежных средств или распоряжение объектами недвижимости.

Мероприятия внутреннего финансового контроля всегда проводятся по инициативе соответствующего корпоративного органа наблюдательного совета (совета директоров) или подчиненного ему контрольного органа (служб внутреннего аудита, ревизионных комиссий и иных). В отличие от таких мероприятий проверки финансово-хозяйственной деятельности корпорации могут быть обусловлены решением специального публичного органа. Специальные подразделения корпорации, обеспечивающие внутренний контроль, создаются в целях проверок порядка использования

338

Новеллы законодательства

бюджетных средств, и в этих случаях контрольные мероприятия проводятся по инициативе Счетной палаты РФ или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, находящейся в ведении Минфина России. Применительно к Банку развития и другим корпорациям, осуществляющим банковскую деятельность, мероприятия внутреннего контроля инициируются Банком России, порядок его проведения устанавливается нормативными правовыми актами Банка России.

Внутренний финансовый контроль проводится в центральных аппаратах корпораций, в их филиалах и представительствах (в том числе создаваемых за рубежом) органом управления корпорации или специальными структурными подразделениями службами внутреннего контроля (аудита), ревизионными комиссиями, под- чиненными органу публичного представительства наблюдательному совету, совету директоров. Такой орган непосредственно контролирует инвестиционную деятельность корпоративных коллегиальных органов (правлений и др.), а также их должностных лиц. Он вправе, например, отклонить решение о заключении крупной сделки, принятое должностным лицом корпорации. Орган публичного представительства проводит внутренний финансовый контроль непосредственно либо осуществляет контрольные мероприятия в косвенных формах, например, в тех случаях, когда служба внутреннего аудита проводит внеплановую проверку ведения бухгалтерской отчетности по поручению наблюдательного совета.

Особой формой внутреннего контроля является проверка соблюдения корпорацией требований, установленных федеральным законодательством о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем. Мероприятия внутреннего контроля, осуществляемые корпорацией в этих случаях, включают представление Федеральной службе по финансовому мониторингу (ФСФМ) документированной информации о сделках с финансовыми средствами и иным имуществом, в соответствии с вышеуказанным законодательством. Соответствующие сведения относятся к конфиденциальной информации и представляются корпорацией независимо от запроса ФСФМ. Как правило, сведения о корпоративной финансовой деятельности, отвечающие критериям, установленным федеральным законодательством, предостав-

339

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

ляются ФСФМ сразу же после заключения имущественной сделки или в других случаях, например, при наличии у корпорации сведений о возможной противоправности имущественной сделки. Таким образом, мероприятия внутреннего финансового контроля, проводимые в этих случаях, включают в себя не только предоставление документированной информации, но и осуществление корпорацией превентивных мероприятий, предотвращающих или пресекающих противоправную деятельность. В этих целях корпорации создают специальные структурные подразделения, нанимают специалистов, отвечающих установленным квалификационным требованиям, приобретают соответствующие средства материального и технического обеспечения, осуществляют иные действия, сопряженные с расходованием корпоративных финансов.

Указанные мероприятия внутреннего финансового контроля распространяются на государственные корпорации, созданные в форме кредитных или страховых организаций (например, Банк развития или Агентство по страхованию вкладов), оказывающих посреднические услуги при осуществлении купли-продажи недвижимого имущества или осуществляющих прием от физиче- ских лиц наличных денежных средств1. Именно эти правовые предпосылки внутреннего контроля относятся к наиболее распространенным, поскольку статутные федеральные законы о государственных корпорациях предусматривают получение ими добровольных имущественных взносов и пожертвований в качестве одного из существенных источников формирования корпоративного имущества2 или, во всяком случае, не исключают факт их

1 Рассмотренные выше критерии отнесения организаций к объекту внутреннего и внешнего финансового контроля установлены ст. 5 Федерального закона от 7 августа 2001 г. ¹ 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». В соответствии с ними, к подконтрольным относятся организации установленной организационно-правовой формы независимо от осуществляемой ими деятельности (кредитные, страховые организации, лизинговые компании) или любые организации, к ведению которых отнесено совершение сделок с установленными федеральным законом имущественными объектами. В последнем случае учитываются правомочия организаций, а не их организационноправовая форма.

2 Формирование имущества государственной корпорации за счет добровольных имущественных взносов и пожертвований предусмотрено п. 1 ст. 5 Федерального закона «О Банке развития», ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О Российской корпорации нанотехнологий».

340