10013

Избирательное право и политические партии

изначально непосредственное обеспечение нормальной жизнедеятельности каждого человека, его права на достойную жизнь. Согласно Европейской хартии о местном самоуправлении существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление1.

Местное самоуправление является именной той сферой, где тесно взаимодействуют прямая и представительная формы демократии. Партии, участвуя в выборах органов местного самоуправления, выступают в качестве посредников между выборными органами местного самоуправления и населением, и тем самым в роли связующего звена в механизме взаимодействия государства с местным самоуправлением через разветвленную сеть своих структур.

Однако при рассмотрении проблем организации муниципальных выборов необходимо иметь в виду специфику местного самоуправления, а именно то, что оно призвано обеспечить прежде всего решение жизненно важных вопросов функционирования местного сообщества, предоставление населению социально-куль- турных услуг (включая благоустройство и развитие территории)2. Вследствие этого участие только политических партий в формировании неполитических структур, которыми являются органы местного самоуправления, будет противоречить конституционному статусу и природе местного самоуправления. На местах существует множество различных общественных объединений, которые даже более полно, чем политические партии, способны выразить насущные интересы населения в вопросах распоряжения муниципальной собственностью, благоустройства территории, охраны окружающей среды и т. д.3 Именно поэтому законодатель

1 См.: Преамбула Европейской хартии о местном самоуправлении от 15 октября 1985 г. // Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный обзор) / Под ред. Н. П. Медведева, А. И. Ракитова и др. М., 1994. С. 71 78.

2 См., например: Проблемы организации выборов глав местного самоуправления («круглый стол») // Государственное управление. 1996. ¹ 5. С. 31; Черников В. А. Муниципальные выборы: как выбирать достойных. Бюллетень Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. Вып. 39. 1999 г. // Архив Конгресса муниципальных образований Российской Федерации.

3 См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А. В. Иванченко. М.: НОРМА, 1999. С. 176.

221

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

продолжает использовать термин «избирательное объединение», включая в эту конструкцию две категории субъектов избирательного процесса.

Понятием «избирательное объединение» охватываются, с одной стороны, политические партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также их региональные отделения или иные структурные подразделения, имеющие в соответствии с федеральным законом и уставом партии право участвовать в выборах соответствующего уровня; с другой стороны иные общественные объединения, устав которых предусматривает участие в выборах и которые созданы в форме общественных организаций либо общественных движений и зарегистрированы в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. При этом указанные общественные объединения либо внесенные в их устав изменения и дополнения, которые предусматривают участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее, чем за один год до дня голосования (п. 25 ст. 1 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Непосредственное участие в выборах неполитических, но достаточно весомых в каждом муниципальном образовании общественных объединений, не может не возбудить интереса местного сообщества, которое в достаточной степени удалено от общеполитических процессов.

Вместе с тем указанное выше обстоятельство является и основным недостатком такого подхода. Вытеснение подобным образом партий из общественно-политической жизни местного сообщества приводит к гибели формирующейся местной партийной элиты, т. е. отделений политических партий на местном уровне. «Коммунальное большинство» в местном представительном органе вряд ли придет в него с обоснованной политической позицией, четким пониманием существа муниципальных правоотношений, необходимости реформ, осознанием приоритетности интересов местного сообщества1.

1 См.: Миронов А. В. К вопросу о правах местных отделений политических партий // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. ¹ 8. С. 31.

222

Избирательное право и политические партии

Местное самоуправление не может быть эффективным, если граждане пребывают в состоянии апатии, дезорганизации и не располагают в нем сетью общественных структур, способных мобилизовать и четко выразить волю большинства, превратить ее в эффективный инструмент местного самоуправления1. Подобным инструментом должны стать политические партии (их региональные и местные отделения), так как основной целью их создания является постоянное и непосредственное участие в данных процессах. Иные общественные объединения, действующие в муниципальных образованиях, имеют более узкие, специальные, цели. Об этом свидетельствует зарубежный опыт парламентаризма. Примером могут служить результаты местных выборов в Великобритании 2006 г.2:

1 Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 1999. С.323.

2 См.: Лафитский Д. В. Особенности организации местного самоуправления и местных выборов в Великобритании // Законодательство и экономика. 2006. ¹ 8. С. 41.

223

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

Однако в Российской Федерации присутствие политических партий на муниципальном уровне до сих пор не обеспечивало эффективного решения местных задач в силу оторванности партий от муниципальной проблематики, сосредоточенности только на общефедеральных задачах.

2008 год для Тюменской области стал переломным в рассматриваемых процессах. Впервые в выборах 2 марта 2008 г. в Тюменскую городскую Думу приняли участие четыре политические партии: «Единая Россия», «Справедливая Россия», КПРФ и ЛДПР, выдвинувшие своих кандидатов. Тюменским городским местным отделением Тюменского регионального отделения Всероссийской политической партии «Единая Россия» было выдвинуто 35 кандидатов в депутаты Тюменской городской Думы, из них все успешно прошли регистрацию. Региональное отделение Всероссийской политической партии «Справедливая Россия» выдвинуло трех кандидатов, ЛДПР пять, а КПРФ семь. Преодолела этап регистрации кандидатов только «Справедливая Россия». КПРФ и ЛДПР выбыли из «избирательной гонки», так как не смогли своевременно открыть избирательные счета кандидатов и представить финансовый отчет. Тюменская городская Дума пятого созыва должна состоять из 35 депутатов, избираемых относительным большинством по 35 одномандатным избирательным округам.

Характеризуя предвыборную кампанию 2008 г., следует отметить, что реальные попытки принять участие в ней сделали только те политические партии, которые представлены в Государ-

224

Избирательное право и политические партии

ственной Думе Федерального Собрания РФ. Они освобождены от необходимости собирать подписи в поддержку выдвинутых ими кандидатов или вносить избирательный залог.

В связи с этим особо обратим внимание на то, что участие в муниципальных выборах является не только правом политической партии, но и ее обязанностью. Согласно ст. 37 Федерального закона о партиях, политическая партия считается участвующей в выборах, если ею выдвинуты (в том числе в составе избирательного блока) и зарегистрированы кандидаты (списки кандидатов) на выборах в органы местного самоуправления более чем в половине субъектов Российской Федерации. Политическая партия, не принимавшая в течение пяти лет подряд участия в выборах в соответствии с приведенной нормой, подлежит ликвидации согласно ст. 41 указанного Федерального закона. Таким образом, участвующими в выборах депутатов Тюменской городской Думы могут быть признаны только «Единая Россия» и «Справедливая Россия». Несмотря на то, что КПРФ и ЛДПР выдвинули своих кандидатов и их списки были заверены Избирательной комиссией муниципального образования «Городской округ город Тюмень» (далее Тюменская городская избирательная комиссия), участвующими в этих выборах они быть признаны не могут, так как выдвинутые ими кандидаты не прошли регистрацию.

Рассматривая первый опыт участия политических партий в муниципальных выборах на территории Тюменской области, необходимо остановиться на некоторых проблемах, связанных с применением регионального законодательства о выборах Избирательного кодекса (закона) Тюменской области (далее ИК ТО).

Разработчики ИК ТО исходили из предположения, что избирательное объединение должно обладать статусом юридического лица. В частности, об этом свидетельствует ст. 37 ИК ТО, которая предполагает, что одновременно со списком кандидатов, выдвинутых избирательным объединением, в избирательную комиссию, организующую выборы, представляется нотариально удостоверенная копия документа, подтверждающего факт внесения записи об избирательном объединении в Единый государственный реестр юридических лиц. Вместе с тем сам ИК ТО, Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав и Федеральный закон

225

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

о партиях предполагают, что в качестве избирательного объединения могут выступать сама политическая партия, ее региональное отделение или иное структурное подразделение. Если Федеральный закон о партиях предусматривает, что сама политическая партия и ее региональные отделения должны быть юридическими лицами, то для иных структурных подразделений такое требование не установлено.

Так, Устав Всероссийской политической партии «Единая Россия» наделяет правом выдвигать кандидатов в органы местного самоуправления местные отделения. Однако местные отделения указанной партии могут и не быть юридическими лицами. Например, Тюменское городское местное отделение Тюменского регионального отделения Всероссийской политической партии «Единая Россия» данным статусом не обладает, но может быть избирательным объединением. Представляется целесообразным исключить рассматриваемую норму из Федерального закона, тем более, что на Федеральную регистрационную службу возлагается обязанность предоставить в избирательную комиссию, организующую выборы, список политических партий, их региональных отделений и иных структурных подразделений, имеющих право участвовать в соответствующих выборах.

Распространенной практикой в Тюменской области стало возложение на муниципальную избирательную комиссию функций окружных избирательных комиссий на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления. Признавая обоснованность такого совмещения функций, необходимо подчеркнуть некоторую непроработанность самого механизма. В первую очередь, совмещение функций избирательной комиссии, организующей выборы, и окружных избирательных комиссий повлекло необходимость представления в одну и ту же комиссию двух идентичных по содержанию пакетов документов: первый пакет документов представляет выдвинувшее кандидатов в депутаты избирательное объединение, а второй сами кандидаты. Именно данное обстоятельство явилось причиной того, что кандидаты в депутаты Тюменской городской Думы, выдвинутые ЛДПР и КПРФ, не были зарегистрированы.

226

Избирательное право и политические партии

В завершение отметим, что участие политических партий в муниципальных выборах должно стать эффективным инструментом механизма формирования органов местного самоуправления. Местные и региональные отделения политических партий позволяют объединить политическую и «коммунальную» составляющие данного механизма. Вместе с тем основными направлениями реформы местных избирательных систем должны стать дальнейшая адаптация избирательного законодательства, в первую оче- редь регионального, к особенностям избирательного процесса, основными участниками которого являются политические партии, их региональные и местные отделения; формирование действительно эффективных местных отделений политических партий.

227

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

Обретение Казахстаном государственной независимости в 1991 г. обусловило необходимость разработки и принятия своей Конституции. Ее рождение происходило в сложных условиях, когда Верховный Совет республики не поддержал идеи президента страны

Í.А. Назарбаева об импичменте, двухпалатном парламенте и условиях его возможного роспуска, частной собственности на землю, содержании социально-экономических прав граждан и судебной реформе. Возобладала инерция привычных форм мышления, отягощенного постулатами уходившей идеологии, ностальгия депутатов по привычному прошлому. В результате была принята компромиссная, а потому и во многом консервативная Конституция 1993 г., тормозившая проведение рыночных реформ.

Уже через два года встал вопрос о необходимости принятия новой конституции. На заседании Ассамблеи народа Казахстана президент Н. А. Назарбаев изложил приоритеты будущей конституции. Проект был опубликован для всенародного обсуждения и затем был принят на референдуме в августе 1995 г. Заслуга

Í.А. Назарбаева состояла не только в конструировании основных положений конституции, но также и в том, что он проявил в то трудное время необходимую государственную волю, выведя тем самым казахстанское общество из трясины митинговой демократии, неразберихи, неопределенности и возможных социальных конфликтов.

Избрав модель президентской республики, Казахстан успешно вышел из постсоветского экономического и политического хаоса. На том этапе становления государственности, когда необхо-

228

Новые конституции и конституционные реформы в зарубежных странах

димы решительные антикризисные меры, был сделан выбор в пользу концентрации полномочий по вертикали исполнительной власти. Кроме того, во главу угла был поставлен принцип: «сна- чала экономика, а потом политика». Без стабильной и сильной экономики политическое развитие протекало бы болезненно и медленно, могло привести к всенародному недовольству и дестабилизации страны. Указанная стратегия позволила решить стоявшие перед обществом задачи и приступить к новому этапу конституционной модернизации.

В мае 2007 г. в Конституцию Республики Казахстан внесены изменения и дополнения, затронувшие все три ее раздела: принципы конституционного строя, статус личности и систему государственных органов. Наибольшим изменениям подверглись статьи Конституции, регулирующие принципы организации и деятельности государственных органов. При этом сохраняется эффективно проявившая себя на практике президентская форма правления.

Сокращается срок полномочий президента с 7 до 5 лет. Одно и то же лицо не может быть избрано президентом Республики более двух раз подряд. Данное ограничение не распространяется на первого президента Казахстана. Последнюю норму депутаты парламента мотивировали исторической ролью Н. А. Назарбаева как одного из основателей нового независимого Казахстана, необходимостью завершения начатых политических и экономических реформ. Глава государства наделяется правом законодательной инициативы. Исключен из Конституции пункт, согласно которому на период осуществления своих полномочий президент приостанавливает деятельность в политической партии. С 15 рабочих дней до одного месяца увеличивается период, в течение которого президент подписывает закон, принятый парламентом.

Расширены полномочия парламента за счет полномочий президента. Премьер-министр назначается после консультаций с фракциями политических партий и с согласия большинства депутатов Мажилиса нижней палаты парламента. Состав правительства формируется на основе партийного парламентского большинства. Для выражения недоверия правительству достаточно теперь простого большинства, а не двух третей голосов депутатов. Парламент

229

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

формирует две трети состава Конституционного Совета, Центральной избирательной комиссии и Счетного комитета. Формирование одной трети состава этих органов, включая их руководителей, оставлено за президентом.

Увеличивается состав парламента на 38 человек до 154 депутатов. Так, состав Сената расширен до 47 мест за счет увеличения президентской квоты с 7 до 15 депутатов. Состав же Мажилиса увеличен до 107 депутатов, 98 из которых избираются на основе пропорциональной системы по партийным спискам, а 9 депутатов Ассамблеей народа Казахстана. Те политические партии, которые по итогам выборов будут представлены в парламенте, получают возможность государственного финансирования. Представительство Ассамблеи народа Казахстана в парламенте, согласно установленной квоте, позволяет обеспечить участие различ- ных этносов, проживающих в стране, в общественно-политиче- ской жизни. Как показывает опыт ряда стран СНГ, нормальное демократическое развитие государства невозможно без полити- ческой стабильности, основанной на межнациональном сотрудничестве и общественном согласии.

В Конституцию внесены также изменения, касающиеся деятельности местных органов власти. Увеличивается срок полномо- чий депутатов маслихатов всех уровней с четырех до пяти лет. Введен институт назначения акимов (глав местных исполнительных органов) с согласия соответствующих маслихатов. Упрощена процедура выражения маслихатом недоверия акиму: оно принимается не двумя третями голосов депутатов маслихата, как раньше, а простым большинством голосов.

Принципиально меняется концепция местного самоуправления в Республике. Основой местного самоуправления становятся маслихаты, которым в соответствии со специальным законом может быть делегировано осуществление государственных функций. Благодаря привлечению населения к непосредственному решению вопросов местного значения и большей подотчетности им исполнительных органов маслихаты способны стать действенным местным самоуправлением. Думается, новая концепция будет способствовать ускорению принятия закона о местном самоуправлении, предусмотренного ст. 89 Конституции. Этот закон, исходя из тре-

230