10013

Новеллы законодательства

получения тогда, когда это прямо не предусмотрено соответствующим статутным федеральным законом1.

Наряду с мероприятиями внутреннего финансового контроля, проводимыми корпорацией в случаях, предусмотренных федеральным законодательством о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, предусмотрены и меры внешнего финансового контроля, включающие в себя проведение выездных и камеральных проверок соблюдения корпорацией обязанностей по внутреннему финансовому контролю. Внешний финансовый контроль проводится федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией либо непосредственно ФСФМ или ее территориальным органом2. Внешний финансовый контроль представляет собой частную разновидность внешнего контроля, отнесенного к ведению федеральных органов исполнительной власти или осуществляемого правоохранительными либо специальными публичными органами Банком России и Счетной палатой РФ.

Таким образом, государственный контроль проводится на основе сочетания мер внешнего публичного контроля, отнесенного к ведению лицензирующих, таможенных и иных правоохранительных органов, а также мер внутреннего контроля, осуществляемых наблюдательным советом или иным органом публичного представительства интересов государства, созданным в корпорации.

Правовой предпосылкой привлечения корпорации к юриди- ческой ответственности является совершение ею правонарушения в качестве юридического лица либо совершение правонарушения руководящим должностным лицом корпорации. Применительно к таким правонарушениям принято различать соответственно корпоративные и индивидуальные меры публичной ответственности.

1 Формирование имущества государственной корпорации Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства за счет «не запрещенных законом поступлений» предусмотрено ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». 2 Проведение внешнего финансового контроля непосредственно органами ФСФМ предусмотрено при отсутствии надзорных органов (см. п. 9 ст. 7 Федерального закона «О противодействии легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»).

341

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

К государственной корпорации, нарушающей требования, установленные законодательством, могут быть приняты меры, предусмотренные КоАП РФ, бюджетным и налоговым законодательством. Меры корпоративной ответственности, применяемые к юридическому лицу-нарушителю, включают в себя административные наказания, бюджетные или налоговые санкции. К наиболее распространенным видам корпоративных санкций относятся денежные взыскания в виде административных штрафов, применяемые при совершении административных правонарушений, либо в виде налоговых санкций, применяемые в случаях, установленных гл. 16, 18 Налогового кодекса РФ, либо в виде бюджетных санкций, предусмотренных ст. 282 БК РФ.

Корпоративная ответственность в случаях, предусмотренных налоговым и бюджетным законодательством, применяется к юридическому лицу, исполняющему установленные фискальные или бюджетные обязанности. По содержанию такие обязанности всегда обусловлены уплатой публичного платежа или целевым расходованием публичных финансов (т. е. они являются финансовыми обязанностями). Меры корпоративной ответственности, применяемые к юридическому лицу вследствие административного правонарушения, могут быть обусловлены не только неисполнением корпорацией финансовых обязанностей или их ненадлежащим исполнением, но и тем, что государственные корпорации обязаны соблюдать информационные обязанности, связанные с проведением мер публичного контроля, осуществляемого налоговыми, таможенными органами, органами ФСФМ или иными правоохранительными органами. Неисполнение информационных обязанностей в указанных случаях квалифицируется по ст. 19.7 КоАП РФ, а применительно к специальным видам документированной информации по ч. 1, 2 ст. 19.71, ñò. ñò. 19.72 и 19.8 КоАП РФ. Неисполнение корпорацией информационных обязанностей, установленных законодательством о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, квалифицируется по ст. 15.27 КоАП РФ1.

1 При привлечении к ответственности в вышеуказанных случаях нарушения информационных обязанностей предусмотрена административная ответственность в виде штрафных санкций.

342

Новеллы законодательства

Корпоративная ответственность может быть обусловлена также организационно-правовой формой государственной корпорации. Корпорациям, учрежденным в форме банков, вменяются административные правонарушения, установленные ст. 15.26 КоАП РФ, или налоговые правонарушения, предусмотренные ст. ст. 132 1351 НК РФ. В вышеуказанных случаях корпоративная ответственность наступает вследствие неисполнения информационной обязанности перед конкретным контролирующим органом, а применительно к ст. 15.27 КоАП РФ перед ФСФМ. Такие обязанности устанавливаются федеральными законами, а в случаях, ими прямо предусмотренными, также и ведомственным нормативным правовым актом (например, актами ФСФМ), а применительно к банковским организациям нормативным актом Банка России (см. ст. 15.26 КоАП РФ).

Государственные корпорации относятся к особым публичным некоммерческим организациям, в отличие от других юридических лиц к ним не может быть применена цивилистическая санкция в виде ликвидации организации по решению суда в соответствии с правилами, установленными абз. 2 п. 2 ст. 61 ГК РФ. К процедуре ликвидации государственной корпорации также не применяются правила, установленные ст. 65 ГК РФ и иным федеральным законодательством о несостоятельности (банкротстве).

Ликвидация корпорации и ее процедура обусловлены не цивилистическими, а исключительно публичными предпосылками, установленными федеральным законом. Таким образом, процедура ликвидации определяется специальным федеральным законом, действующим наряду со статутным законом об учреждении корпорации. Правовые предпосылки ликвидации корпорации определяются в статутном федеральном законе в тех случаях, когда корпорации созданы для осуществления социально-приоритетной деятельности, ограниченной установленным таким законом сроком, по истечении которого полномочия корпорации прекращаются и вступает в силу процедура ее ликвидации1. Применительно

1 Например, безусловной предпосылкой ликвидации Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства является прекращение им деятельности с 1 января 2012 г., при этом процедура ликвидации устанавливается статутным федеральным законом об учреждении Фонда.

343

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

к государственным корпорациям, действующим на постоянной основе, процедура ликвидации определяется специальным федеральным законом.

Применение мер властного принуждения, как правило, обусловлено совершением правонарушения, однако такие меры могут быть применены в целях предотвращения или расследования правонарушения. Возбуждение дел об административных правонарушениях, например, в рассмотренных выше случаях неисполнения корпорацией информационных обязанностей, является правовой предпосылкой для применения мер административного пресече- ния в виде осмотра корпоративных служебных помещений и изъятия вещей и документов, обнаруженных при проведении осмотра (см. ст. ст. 28.7, 28.10 КоАП РФ). Такие меры применяются на процессуальных стадиях доказывания и могут быть применены к добросовестной организации, вина которой не будет установлена при рассмотрении дела об административном правонарушении.

Индивидуальная ответственность должностных лиц государственной корпорации наступает независимо от привлечения к публичной ответственности организации-нарушителя. Таким образом, применительно к одному и тому же проступку могут быть одновременно выявлены признаки корпоративного и индивидуального правонарушения, которые могут быть вменены организациинарушителю и ее руководящему должностному лицу. Индивидуальная публичная ответственность включает в себя локальную, дисциплинарную и административную ответственность. Различия видов ответственности обусловлены прежде всего статусом правоустанавливающего акта. Локальная ответственность устанавливается федеральным законом об учреждении корпорации и принятыми в соответствии с ним корпоративным коллегиальным органом внутренними (локальными) нормативными правовыми актами. К таким актам относятся положения об органах управления корпорацией, принимаемые наблюдательным советом (советом директоров) или иным органом публичного представительства. Положениями устанавливаются виды санкций, применяемых к единоличному исполнительному органу председателю, генеральному директору или иному высшему корпоративному должност-

344

Новеллы законодательства

íîìó ëèöó1. Такое лицо действует исключительно в корпоративных интересах. Любое управленческое решение, принимаемое таким лицом (вынесение правового акта, заключение сделки и др.), обусловлено корпоративными потребностями, которые доминируют над личной заинтересованностью соответствующего руководителя2. При возникновении конфликта интересов руководитель корпорации обязан уведомить об этом соответствующий коллегиальный орган корпорации (в соответствии с положением о таком органе) до принятия решения по существу.

Одним из видов ответственности высшего должностного лица корпорации является досрочное прекращение его полномочий. Кроме положений об органах управления корпорацией и положений о структурных подразделениях таких органов, в корпорации принимаются другие локальные нормативные акты, устанавливающие правила поведения ее сотрудников (правила внутреннего распорядка и иные). Неисполнение сотрудником корпорации таких правил квалифицируется в качестве дисциплинарного проступка и влечет за собой применение дисциплинарных взысканий в виде замечания, выговора или увольнения. Применение иных видов взыскания, помимо трех упомянутых, возможно только в случаях, предусмотренных федеральным законом об учреждении государственной корпорации. Дисциплинарная ответственность сотрудников корпорации определяется вышеуказанными локальными нормативными актами, однако установленные ими правила не применяются в отношении должностных лиц, входящих в состав наблюдательного совета, совета директоров и иного органа публичного представительства, в тех случаях, когда такие лица

1 Единоличным исполнительным органом Банка развития является Председатель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ. Председатель Банка развития несет ответственность за свои действия (бездействие) в соответствии с положением об органах управления Банка развития. Применительно к государственным корпорациям, не наделенным правомочиями банковских организаций, их высшим должностным лицом и единоличным исполнительным органом является генеральный директор (см. соответственно п. 1 ст. 15 Федерального закона «О Банке развития», ст. ст. 22 23 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», ч. 1 ст. 9, ст. ст. 15 16 Федерального закона «О Российской корпорации нанотехнологий», ст. ст. 6, 11 Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»). 2 Требования о добросовестности руководителя организации при осуществлении им представительских полномочий установлены, в частности, п. 3 ст. 53 ГК РФ.

345

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

являются государственными служащими. В отношении них применяются правила дисциплинарного производства, установленные Федеральным законом от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», другими федеральными законами применительно к лицам, проходящим правоохранительную или военную службу. Прекращение служебных отношений члена наблюдательного совета (совета директоров) в случае его увольнения с государственной службы не влечет за собой прекращение его правомочий. К таким лицам могут быть применены санкции в виде досрочного прекращения полномочий члена наблюдательного совета (совета директоров) в соответствии с процедурой, установленной статутным федеральным законом об учреждении корпорации. В отношении должностных лиц, назначенных в наблюдательный совет (совет директоров) Президентом РФ, Правительством РФ, палатами Федерального Собрания, Банком России, Общественной палатой РФ и иными публичными органами в соответствии с квотой, установленной федеральным законом, применяются особые правила их досрочного отзыва1. Такое решение может быть принято публичным органом, представленным в наблюдательном совете (совете директоров), им же назнача- ются новые члены, взамен отозванных. В некоторых случаях решение о досрочном прекращении полномочий членов наблюдательного совета (совета директоров) принимается федеральным правительством по собственной инициативе или на основании представления соответствующего публичного органа2.

1 О досрочном прекращении полномочий органа публичного представительства в государственных корпорациях см. п. 8 ст. 10 Федерального закона «О Банке развития», ч. 5 ст. 7 Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», ч. 4 ст. 10 Федерального закона «О Российской корпорации нанотехнологий». В отличие от вышеуказанных случаев досрочное прекращение полномочий Совета директоров Агентства по страхованию вкладов не предусмотрено статутным федеральным законом (ср. ст. ст. 18 19 с подп. 2 ч. 4 ст. 20 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»). 2 Такая процедура предусмотрена в Российской корпорации нанотехнологий (см. ч. 4 ст. 10 Федерального закона «О Российской корпорации нанотехнологий»). Применительно к государственной корпорации Банку развития Правительство РФ принимает решения о должностных лицах, участвующих в работе наблюдательного совета. Поскольку обязательное представительство публичного органа федеральным законом не предусмотрено, Правительство РФ решает все вопросы, связанные с назначением членов наблюдательного совета Банка развития и досрочным прекращением их полномочий (см. ч. 8 ст. 10 Федерального закона «О Банке развития»).

346

Новеллы законодательства

Административная ответственность должностных лиц, входящих в состав коллегиального органа корпорации, либо сотрудников ее структурных подразделений, ее аппарата, а также сотрудников филиалов и представительств, создаваемых корпорацией на территории РФ, обусловлена ненадлежащим осуществлением ими информационных и иных обязанностей, установленных федеральным законом1. В частности, непредставление информации в случаях, установленных ст. ст. 15.27, 19.7, ч. 1, 2 ст. 19.71, ñò. ñò. 19.72, 19.8 КоАП РФ, квалифицируется в качестве соответствующего административного правонарушения и влечет за собой санкцию в виде административного штрафа, применяемого к должностному лицу независимо от привлечения к корпоративной ответственности организации-нарушителя, т. е. применительно к одному и тому же проступку к ответственности могут быть привле- чены организация-нарушитель и ее виновное должностное лицо (см. ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ)2. Меры публичной ответственности, установленные бюджетным и налоговым законодательством, а также дисциплинарные взыскания применяются наряду с административными наказаниями.

Государственные корпорации относятся к специальным субъектам административной деятельности, их коммерческие правомо-

1 В данном случае под сотрудниками корпорации понимаются лица, обеспе- чивающие ее полномочия и наделенные соответствующими обязанностями, за исключением технического и обслуживающего персонала корпораций. Такие лица в соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ наделены правомочиями должностных лиц и в этом качестве выступают в административно-юрисдикционной деятельности.

Применительно к данному тексту рассматриваются только проступки, обусловленные ненадлежащим исполнением должностным лицом корпорации возложенных на него публичных обязанностей. В случаях, не связанных с исполнением таких обязанностей, например, при совершении правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, такие лица несут административную ответственность, установленную санкцией соответствующей статьи особенной части КоАП РФ для граждан.

2 К административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности в соответствии с ч. 1, 2 ст. 15.26 КоАП РФ могут быть привлечены только кредитные организации-нарушители. Естественно, субъектом такого правонарушения могут быть только государственные корпорации банковские организации. Например, Банк развития может быть привлечен к административной ответственности за нарушение требований, установленных нормативным актом Банка России (см. ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ).

347

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

чия ограничены обеспечением публичных потребностей государства. Можно выделить следующие элементы публичного статуса государственных корпораций:

а) в организационно-правовой форме государственной корпорации создаются только крупные хозяйствующие субъекты со значительным объемом капитализации. Например, уставный капитал Банка развития превышает 70 млрд руб., размер публичного имущественного взноса, предоставленного Фонду содействия реформированию ЖКХ, составляет 240 млрд руб., сумма публич- ных финансов, предоставленных Агентству по реструктуризации кредитных организаций, составила 3 млрд руб. (в ценах на декабрь 2003 г.)1;

б) органы исполнительной власти и иные органы обеспечивают имущественную автаркию государственных корпораций, передавая им в качестве имущественного взноса бюджетные средства, публичные объекты недвижимости, средства материальнотехнического обеспечения и иное публичное имущество2;

в) публичные органы обеспечивают режим наибольшего благоприятствования деятельности государственных корпораций. На них не распространяются имущественные обременения, установленные для других хозяйствующих субъектов, в частности, к ним не применяются процедуры финансовой несостоятельности (банкротства);

г) интересы публичных органов представлены во всех органах управления государственной корпорации, санкционирующих коммерческую деятельность. Денежные средства корпорации инвестируются в целях обеспечения социально-приоритетных потребностей;

д) органы исполнительной власти и иные государственные органы делегируют корпорациям публичные полномочия в сфе-

1 Сумма имущественного взноса Российской Федерации, предоставленного Российской корпорации нанотехнологий, статутным федеральным законом не определена.

2 Имущественная поддержка публичных органов начинается в момент создания государственных корпораций и продолжается в течение всего срока их деятельности. Таким образом, публичные органы оказывают финансовую, правовую и иную помощь корпорации и после внесения бюджетных средств и иного их имущества в ее уставный фонд.

348

Новеллы законодательства

рах реализации федеральных целевых программ, государственных инвестиционных программ. Корпорации предоставляют государственные гарантии коммерческим организациям, обеспечивают и погашают государственные кредиты и займы, осуществляют иные публичные полномочия, установленные федеральными законами1. Коммерческий потенциал государственной корпорации обеспечен имущественной и правовой поддержкой публичных органов. Таким образом, финансирование корпорацией социально-приори- тетных программ представляет собой опосредованную форму распределения публичных финансов в общегосударственных целях2.

Государственные корпорации, наряду с органами государственной власти, участвуют в осуществлении социально-экономичес- кой политики государства.

1 О публичных полномочиях, делегированных Банку развития, см. п. п. 10, 20, 21 ч. 3 ст. 3 Федерального закона «О Банке развития».

2 См. ст. ст. 20, 22 Федерального закона «О Российской корпорации нанотехнологий», ст. ст. 14 16 Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».

349

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

Принятие Федерального закона от 30 декабря 2006 г. ¹ 281-ФЗ «О специальных экономических мерах» было продиктовано необходимостью создания на национальном уровне правовых основ применения мер экономического характера, направленных на защиту интересов Российской Федерации и ее безопасности, а также прав и свобод ее граждан, которые могут быть подвергнуты угрозе или нарушены в результате международнопротивоправных деяний либо недружественных действий со стороны иностранных государств. В современных условиях создание эффективного внутригосударственного механизма реализации мер в данной сфере является актуальным направлением законотвор- ческой деятельности.

Закону нельзя дать однозначную оценку. С одной стороны, его принятие было полезным. К положительным моментам следует отнести законодательное закрепление конкретных оснований применения и перечня возможных специальных экономических мер, а также урегулирование процедурных вопросов, связанных с их применением. С другой стороны, закон концептуально несовершенен, ряд его положений носит общий или отсылочный характер (с учетом специфики предмета регулирования в нем были бы уместны более детализированные нормы). Не дает он и четкого ответа на вопрос о соотношении содержащихся в нем норм и положений других федеральных законов, регламентирующих сходные отношения, на основании которых могут применяться меры защитного характера (например, ст. 40 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. ¹ 164-ФЗ «Об основах государственного регули-

350