10013

Научно-практический комментарий

циальных экономических мер должно приниматься в любом слу- чае, т. е. прекращение их применения автоматически, по оконча- нии установленного указом Президента РФ срока, не происходит.

Правом внесения предложений об отмене специальных экономических мер обладают, согласно ч. 3 ст. 5 Закона, Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания РФ, а также Правительство РФ. Обращает на себя внимание, что Совету Безопасности РФ такое право не предоставлено, хотя вносить Президенту РФ предложения о применении специальных экономи- ческих мер он может.

Статья 6 Закона устанавливает меры, которые призваны обеспечить соблюдение принципов применения специальных экономических мер, указанных в ч. 2 ст. 2 Закона (законности; гласности; обоснованности и объективности). К ним относятся незамедлительное обнародование решений о применении специальных экономических мер, сроках их применения, конкретном перечне запретов, предписаний и иных ограничений, о продлении срока применения специальных экономических мер и об их отмене, а также участие парламента РФ в рассмотрении вопросов применения специальных экономических мер. Закон возлагает на Президента РФ обязанность регулярно не реже одного раза в шесть месяцев информировать палаты Федерального Собрания РФ о ходе применения специальных экономических мер. Государственная Дума и Совет Федерации уполномочены Законом не только обсуждать представленную Президентом РФ информацию, но и вносить ему предложения о повышении эффективности применения специальных экономических мер, их изменении или отмене. Подключение законодательной ветви власти к процессу принятия решений, касающихся специальных экономических мер, как представляется, способствует его транспарентности и может служить одной из гарантий обоснованного и эффективного применения важного инструмента воздействия на поведение иностранных государств.

Согласно ст. 7, комментируемый Закон вступает в силу со дня его официального опубликования. Он был опубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации» 1 января, а в «Российской газете» 10 января 2007 г. В этой связи существует

371

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

неопределенность с датой начала действия Закона возникает вопрос о том, какую дату считать датой его официального опубликования.

Âсоответствии со ст. 4 Федерального закона от 14 июня 1994 г.

¹5-ÔÇ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»1 официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или в журнале «Собрание законодательства Российской Федерации». Если закон опубликован, например, и в «Собрании законодательства Российской Федерации», и в «Российской газете», требуется выбрать источник, позволяющий определить момент вступления нормативного правового акта в силу. Если документ опубликован в газете раньше, чем в журнале, проблем, как правило, не возникает. В ситуациях же, когда газета выходит позже журнала, однозначно определить дату вступления закона в силу затруднительно. Встречаются два основных подхода к решению данной проблемы.

Сторонники одного варианта считают, что датой официальной публикации в этом случае не может являться дата публикации в журнале «Собрание законодательства Российской Федерации». Их главный аргумент постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. ¹ 17-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах», в котором на конкретном материале рассматривается порядок определения даты официального опубликования акта2. Доводы сводятся в основном к следующему: «Российская газета» является ежедневной газетой, и проставляемая на ней дата является датой, когда опубликованный в газете закон реально доходит до адресатов; в отличие от газеты, журнал «Собрание законодательства Российской Федерации» является еженедельным изданием, дата которого совпадает с датой его подписа-

1 ÑÇ ÐÔ. 1994. ¹ 8. Ñò. 801.

2 Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. ¹ 5.

372

Научно-практический комментарий

ния в печать и не является датой поступления журнала в продажу или по подписке. Иными словами, «Собрание законодательства Российской Федерации» доходит до адресатов значительно позже (на практике через полторы-две недели после указанной на нем даты). Следовательно, публикацию в «Российской газете» правильнее было бы считать первой официальной публикацией. Данный подход находит подтверждение в разъяснениях федеральных органов исполнительной власти и в решениях судебных органов. В частности, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ разъяснил, что п. 3 ст. 231 Федерального закона от 26 октября 2002 г. ¹ 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» вступил в силу со 2 ноября 2002 г. (постановление Пленума ВАС РФ от 8 апреля 2003 г. ¹ 4). Закон был опубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации» 28 октября 2002 г., в «Российской газете» 2 ноября 2002 г. Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа разъяснил, что Федеральный закон от 6 июня 2003 г. ¹ 65-ФЗ «О внесении дополнения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, внесении изменений и дополнений в некоторые другие законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации» впервые официально опубликован в «Российской газете» 10 июня 2003 г. и подлежит введению в действие не ранее чем по истечении одного месяца со дня его официального опубликования, т. е. с 10 июля 2003 г. (постановление ФАС Дальневосточного округа от 28 июля 2004 г. ¹ Ф03-А59/04-2/1704). При этом указанный Закон был опубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации» 9 июня 2003 г.

Другой подход является строго формальным и основывается на нормах Федерального закона от 14 июня 1994 г. ¹ 5-ФЗ. Первым официальным опубликованием нормативного правового акта следует считать опубликование в том издании, которое вышло раньше. Такую позицию занял, например, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа, разъяснив, что Федеральный закон от 24 февраля 2004 г. ¹ 5-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об акционерных обществах» был официально опубликован 15 марта 2004 г. в «Собрании законодательства Российской Федерации» и с этой даты вступил в силу

373

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

(постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 12 мая 2005 г. ¹ А74-3716/04-Ф02-2008/05-С2). В «Российской газете» упомянутый закон был опубликован 17 марта 2004 г.

Каждый из изложенных выше подходов имеет свои недостатки. В первом варианте, например, следует учитывать разницу между датами публикации газеты и журнала. Если она составляет более 10 дней, то еще неизвестно, какой источник «Российская газета» или «Собрание законодательства Российской Федерации» реально дошел до адресатов раньше. Второй вариант, хотя формально и основан на нормах закона, может быть проигрышным, если дело дойдет до судебного разбирательства, так как в судебной практике чаще отдается предпочтение публикации в газете1.

Вместе с тем применительно к комментируемому Закону, который является рамочным, вопрос об определении даты вступления в силу 1 или 10 января 2007 г. не представляется таким уж актуальным.

1 См. справочный материал «Условия и порядок вступления в силу федеральных нормативных правовых актов», подготовленный специалистами АО «КонсультантПлюс». «КонсультантПлюс» (электронная версия).

374

. Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют: Конституция РФ, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Если говорить о российской Конституции, то для организации муниципальной службы значимость имеют все нормы, устанавливающие конституционные основы местного самоуправления. Например, в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ установлено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Согласно ст. 12, в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. По ч. 2 ст. 15 органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

В соответствии со ст. 18 права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Согласно ч. 2 ст. 32, граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в

375

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, а в соответствии со ст. 33 обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В ч. 2 ст. 46 установлено, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Кроме того, правовые основы муниципальной службы составляют нормы Конституции, согласно которым установление общих принципов местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72, а также гл. 8 «Местное самоуправление» Конституции).

Среди федеральных законов, составляющих правовые основы муниципальной службы, следует назвать федеральные законы от 2 марта 2007 г. ¹ 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 12 июня 2002 г. ¹ 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 26 ноября 1996 г. ¹ 138-ФЗ «Об обеспе- чении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г.

¹197-ÔÇ è äð.

Âсубъектах РФ действуют многочисленные акты, составляющие правовые основы муниципальной службы. Прежде всего это конституции (уставы) и законы субъектов Федерации о местном самоуправлении (например, Закон Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. ¹ 237-30 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге», Закон Башкортостана от 18 марта 2005 г.

¹162-ç «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» и др.). Большинство субъектов РФ имеют также собственные законы о муниципальной службе (например, Закон Москвы от 24 марта 2004 г. ¹ 15 «О муниципальной службе в городе Москве», Закон Московской области от 24 июля 2007 г.

¹137/2007-ÎÇ «О муниципальной службе в Московской облас-

376

Муниципальная служба

ти», Закон Ленинградской области от 17 января 1997 г. ¹ 2-оз «О муниципальной службе в Ленинградской области», Закон Республики Дагестан от 10 февраля 2000 г. ¹ 5 «О муниципальной службе в Республике Дагестан» и др.).

Можно назвать и иные законы субъектов РФ, в той или иной степени связанные с муниципальной службой (например, Закон г. Москвы от 25 февраля 2004 г. ¹ 9 «О статусе депутата муниципального собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве», Закон Ленинградской области от 1 декабря 2005 г. ¹ 105-оз «О реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Ленинградской области», Закон Приморского края от 4 июня 2007 г. ¹ 84-КЗ «Об утверждении Типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих»

èäð.).

Êчислу подзаконных актов субъектов РФ, регламентирующих вопросы муниципальной службы, относятся акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (например, Указ Президента Республики Адыгея от 6 февраля 2003 г. ¹ 24 «О реестре муниципальных должностей Республики Адыгея

èмуниципальных должностей муниципальной службы Республики Адыгея», Указ Президента Республики Марий Эл от 19 марта 1999 г. ¹ 79 «О денежном содержании муниципальных служащих Республики Марий Эл» и др.), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (например, постановление Правительства Республики Коми от 19 февраля 2007 г. ¹ 22 «Об учреждении республиканского конкурса «Лучший муниципальный служащий Республики Коми»).

Многие нормативные акты субъектов РФ, составляющие правовые основы муниципальной службы, были приняты ранее Федерального закона «Омуниципальной службе в Российской Федерации» (далее также Закон о муниципальной службе). В связи с этим может потребоваться их корректировка. Кроме того, детальное регулирование должностей муниципальной службы, статуса муниципального служащего, порядка поступления и прохождения муниципальной службы федеральным законом снижает ре-

377

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

гулятивную значимость законодательства субъектов РФ о муниципальной службе. Субъекты РФ вынуждены будут либо копировать федеральные нормы, либо включать в свои законы отсылки к федеральному законодательству. Таким образом, явно обозна- чилась тенденция к централизации в вопросах правового регулирования муниципальной службы.

Правовые основы муниципальной службы составляют также

муниципальные правовые акты. Муниципальный правовой акт это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер. В Законе о муниципальной службе указаны уставы муниципальных образований; решения, принятые на сходах граждан, которые являются видами муниципальных актов, и иные муниципальные правовые акты. К числу последних следует отнести правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Муниципальные правовые акты составляют третий низовой уровень регулирования отношений муниципальной службы. Думается, что федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ оставят муниципальным образованиям слишком малый простор для самостоятельного регулирования отношений муниципальной службы. Скорее всего, такая самостоятельность не выйдет за пределы решения отдельных второстепенных вопросов. Это, по меньшей мере, несправедливо, поскольку по Закону о муниципальной службе финансирование муниципальной службы осуществляется за счет местных бюджетов (ст. 34).

378

Муниципальная служба

. Это наиболее широкий по предмету правового регулирования акт, который регулирует отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением, прекращением этой службы и статусом муниципального служащего. Данный Закон вступил в силу с 1 июня 2007 г. Со дня введения его в действие утратил силу действовавший ранее Федеральный закон от 8 января 1998 г. ¹ 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Изменение названия закона в данном случае отражает новый подход к правовому регулированию муниципальной службы. Если ранее на федеральном уровне устанавливались только основы этого института, которые конкретизировались законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, то теперь на федеральном уровне будет осуществляться и детальное регулирование отношений муниципальной службы.

По Закону о муниципальной службе на муниципальной службе могут находиться граждане РФ и граждане иностранных государств участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе. Иностранные граждане признаны субъектом отношений, связанных с муниципальной службой, впервые. По действовавшему ранее Федеральному закону «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» на муниципальной службе могли состоять только граждане РФ.

К числу муниципальных служащих не отнесены депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса. Это лица, замещающие муниципальные должности. Их правовое положение устанавливается федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, актами муниципальных образований.

Муниципальная служба это вид публичной службы. Норма о том, что нанимателем муниципального служащего выступает пуб-

379

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

лично-правовое лицо муниципальное образование, подтверждает это положение. Данное положение также введено впервые. В действовавшем ранее законодательстве не было упоминаний о нанимателе муниципального служащего.

Вместе с тем эта идея последовательно не проведена. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Законом о муниципальной службе. Таким образом, статус муниципального служащего находится и под влиянием частного права. Представляется, что такое положение носит временный характер. В правовом регулировании муниципальной службы будут укрепляться пуб- лично-правовые начала. Влияние норм частного права на регулирование отношений муниципальной службы постепенно будет ослабевать.

В отношения с муниципальными служащими или гражданами, поступающими на муниципальную службу, вступает не сам наниматель, которым является публично-правовое образование,

àего представитель. Представителем нанимателя может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования и иные уполномоченные лица.

Должности муниципальной службы устанавливают круг обязанностей муниципального служащего, его права и ответственность. Эти должности муниципальной службы учреждаются для обеспечения исполнения полномочий органов местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования,

àтакже лиц, замещающих муниципальные должности.

Закон о муниципальной службе не предусматривает возможности прохождения муниципальной службы не на должностях. Вместе с тем в соответствии с ч. 2 ст. 10 данного Закона в органах местного самоуправления, избирательных комиссиях муниципальных образований могут работать лица, не являющиеся муниципальными служащими. Смысл этого положения Закона состоит в разграничении правового статуса лиц, осуществляющих публичные функции, и лиц, таких функций не осуществляющих и состоящих в трудовых отношениях, являющихся частноправовыми по своей природе.

380