10013

Классика публичного права

наказаниях. Отсюда само собой следует, что дальнейшее развитие зависит также от успехов материального уголовного права, применяемого коренными судами, т. е. уложения о наказаниях. Нельзя не заметить, что I глава IV раздела уложения, заключающая в себе постановления о неповиновении и сопротивлении власти, принадлежит к числу наименее обработанных и наиболее нуждающихся в обработке, так как от ее совершенства зависит установление правильных отношений между законом и распоряжением.

Постановления о праве жалобы представляют два совершенно разнородных элемента. Одни из них создались под влиянием того убеждения прежнего времени, что административная власть есть только исполнительница законов и что ее распоряжения заклю- чают в себе только применение закона к отдельному случаю или устанавливают общий порядок исполнения. Поэтому каждое действие исполнительной власти, не согласное с законом, есть преступление по должности, предусмотренное 338 и след. ст. уложения о наказаниях; оно есть повод к возбуждению ответственности должностного лица, и одним из способов такого возбуждения является жалоба. Таким характером отличаются постановления относительно жалоб частных лиц. Правда, наше законодательство знает жалобы и на неправильные постановления присутственных мест, поданные с целью отмены таких постановлений без возбуждения чьей-либо ответственности. Но в данном случае имеются в виду жалобы не на общие распоряжения, а на постановления присутственных мест, касающиеся конкретных интересов отдельных лиц.

Другие постановления создались под влиянием новых идей о местном самоуправлении. Они логически вытекали из того нача- ла, что деятельность органов самоуправления, опираясь на данное им Верховной властью положение, должна быть обеспечена от распоряжений бюрократических законов в тех случаях, когда они противоречат закону и могут парализовать его действие. В пределах закона каждый орган самоуправления действует вполне независимо (городовое положение, ст. 5; зем. учр., ст. 6). Но для обеспече- ния его самостоятельности, для ограждения неприкосновенности самих Положений необходимо было дать местным собраниям право жалобы на неправильное распоряжение во всем его объеме с

421

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

целью ходатайствовать о полной его отмене. Замечательно, что идеи, создавшие новые учреждения, видоизменили взгляд и на право жалоб, предоставленное частным лицам. Это видно из 149 ст. городового положения, постановляющей, что «жалобы на незаконность таких определений и постановлений городских дум, которые были утверждены министром внутренних дел или губернатором, когда, по свойству предмета, не может быть начато иска по ст. 148, приносятся Правительствующему Сенату (по первому департаменту)». Какого рода жалобы имеет в виду 149 ст., ясно показывает оговорка, сделанная ею словами: «когда, по свойству предмета, не может быть начато иска по ст. 148». Эта последняя статья дает частным лицам право иска в случае нарушения их гражданских прав действиями городового управления. Следовательно, 149 статья имеет в виду жалобы на распоряжения общие и характера административного. Правильность такого вывода подтверждается исследованием свойства тех постановлений думы, которые подлежат утверждению губернатора или министра внутренних дел. Так, утверждению министра подлежат: постановления об устройстве и порядке действий торговой полиции в губернских городах; о порядке действий городских управ и, где есть, торговых депутаций за производством торговли; изменения утвержденных планов и новые планы для губернских городов (ст. ст. 111 113); об отдаче впервые участков принадлежащих городу земель в чье-либо исключительное пользование, о назначе- нии и размере платы за пользование различными сооружениями, воздвигнутыми на счет города, о займах и поручительствах от имени города, превышающих определенную сумму, и т. д. (122 124). Постановления, утверждаемые губернатором, касаются также предметов, исчисленных в 111 113 и 122 статьях, если они изданы не для губернских городов, а для городов уездных, заштатных и посадов.

Ясность только что приведенных постановлений могла бы служить полезным примером, если бы речь зашла о точном формулировании права жалоб на распоряжения, не только утверждаемые министерствами, но и на издаваемые ими самими. Должно надеяться, что из двух направлений, избранных нашим законодательством относительно жалоб, из которых одно соответствует

422

Классика публичного права

устарелому взгляду на исполнительную власть, а другое вытекает из современных практических требований, победа принадлежит последнему. Организация права жалобы на новых основаниях необходима уже потому, что право распоряжения получило большое развитие и больший простор.

Но, без всякого сомнения, краеугольным камнем всех улуч- шений по занимающему нас вопросу должна быть организация учреждения, являющегося в глазах закона первым его хранителем. Судебная реформа 1864 г. дала новую жизнь и новое значение сенату судебному. Но административные департаменты сената и главный из них первый остались вне реформы и довольствуются средствами прежнего времени. Мы видим, что с точки зрения формально-законодательной, по идее, первый департамент является блюстителем законности, облеченный правом пресекать все известные ему уклонения от закона. Но соответствуют ли этому праву практические средства к его осуществлению? В какой степени Сенат имеет практическую возможность следить за всеми распоряжениями административных мест, имеющими общее зна- чение?

Ответом на этот вопрос может отчасти служить записка, составленная министерством юстиции в 1865 г., вскоре после обнародования судебных уставов. Говоря о недостаточности нынешних средств административных департаментов, министерство замеча- ло, между прочим: «при сем нельзя не обратить внимания еще на одно обстоятельство, касающееся настоящего предмета: состоявшимися в последнее время некоторыми узаконениями предоставлено ближайшее применение сих узаконений тем министерствам, по ведомству коих последовали эти узаконения, и вследствие сего министерства издают от себя подведомственным на- чальствам пояснительные циркуляры и инструкции, которые, служа руководством упомянутым начальствам, в то же время близко касаются других ведомств и частных лиц, а между тем циркуляры и инструкции сии обнародуются в разных изданиях, коих полу- чение необязательно для всех правительственных учреждений, а тем более для частных лиц. Посему и в видах единства и сосредоточения всего, что касается общих правительственных распоряжений, следовало бы постановить, чтобы всякое циркулярное пред-

423

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

писание министров и все пояснения законов, в виде инструкции, касающиеся разных ведомств и частных лиц и издаваемые министерствами в силу предоставленной им особыми законами власти, были опубликованы в сенатских ведомостях и только тогда считались обязательными для всех. При этом необходимо подтвердить о точном исполнении общего закона (учр. мин. ст. 211, п. 6), по которому во всех случаях, когда предстанет нужда сделать общее (циркулярное) предписание, в пояснение или подтверждение существующих правил и учреждений, министры должны представить о том на разрешение Сената».

Приведенное место заключает в себе два требования, существенно различных. Во-первых, министерство полагало необходимым, чтобы обязательная сила каждого общего предписания министров зависела от их опубликования в сенатских изданиях. Это требование предварительной общеизвестности распоряжений удовлетворено отчасти учреждением Правительственного Вестника как центрального органа для обнародования всех правительственных распоряжений. Кроме того, кассационные решения Сената признали, по крайней мере, относительно применения 29 ст. м. у., что «деяние может быть признаваемо ослушанием требования полиции только в том случае, если это запрещение было известно обвиняемым или, по крайней мере, опубликовано установленным порядком»1.

Но затем министерство юстиции полагало необходимым подтвердить силу правила, содержащегося в 211 ст. учр. мин. 211 статья гласит, что дела исполнительные общие представляются на разрешение Правительствующего Сената, между прочим, тогда, «когда предстанет нужда сделать общее (циркулярное) предписание в пояснение или подтверждение существующих правил и уч- реждений (п. 6)». Нельзя не согласиться, что при точном применении этого правила Сенат мог быть вооружен правом противиться обнародованию общих распоряжений, противоречащих закону. Но необходимо точно определить, какие именно распоряжения должны подлежать предварительному разрешению Сената. Сам закон, по-видимому, имеет в виду только распоряжения, касающиеся разных ведомств и частных лиц. Статья 211 была написана

1 Таганцев, названное издание, стр. 37.

424

Классика публичного права

в то время, когда министерства не были еще облечены правом издания разных постановлений в развитие существующих законов, как теперь. При современных условиях и эти постановления административной власти должны бы подвергаться предварительному контролю Сената, причем последний должен быть облечен правом не допускать до обнародования распоряжения, противные законам.

Существенным возражением против такого порядка может явиться то, что необходимость предварительного разрешения Сената лишит административные места столь важной для них быстроты действий. Но быстрота, необходимая для принятия чисто исполнительных мер, вряд ли может быть поставлена в достоинство там, где дело идет об издании общих правил, неисполнение которых может быть обложено наказанием, правил, могущих поколебать силу закона.

Право противиться обнародованию неправильного распоряжения есть важное право, заключающееся, в зародыше, в учреждении Сената. Но оно может касаться только некоторого рода дел и, во всяком случае, оно есть только дополнение к более общему и важному праву праву кассации всех распоряжений и действий административных мест, признанных неправильными после их обнародования. Задача современного законодательства состоит, сколько нам кажется, в преобразовании первого департамента Сената в верховное административное судилище, поставленное на страже закона и прав частных лиц. Учреждение новых кассационных департаментов по делам судебным дает хороший образец для аналогичной организации департамента административного. Нельзя не обратить внимания на то, что подобное преобразование первого департамента нисколько не предполагает коренной реформы сенатского учреждения. Наше законодательство, начиная с Петра Великого, достаточно полно определяло, чем должен быть Сенат. Настало, кажется, время превратить это «должен быть» в практи- ческое есть, т. е. определить способы и средства осуществления идеи Сената. Оно зависит: а) от лучшей организации первого департамента; б) от более точного определения отношения Сената ко всем органам административной власти; в) от более общего и подробного определения порядка жалоб; г) от улучшения усло-

425

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

вий делопроизводства в первом департаменте, преимущественно от более широкого развития гласности.

Последнее соображение, на которое мы хотели бы обратить внимание, касается чисто технической, но также существенной стороны дела. Наши основные законы отводят довольно места праву представления подчиненных мест относительно противозаконных распоряжений. Статьи эти были написаны в то время, когда в праве представления видели единственную меру для поддержания законности. Не настала ли пора занести в основные законы нача- ла, проникшие в наш общественный быт благодаря реформам последнего времени, начала, под влиянием которых у нас зарождается право судебного контроля и право жалобы получает более широкое основание? Занесенные в Основные законы подобные правила получили бы более прочности и общности, чем теперь, когда они рассеяны в различных частях свода, в специальных учреждениях и положениях.

В заключение должно сказать, что эта статья не имела в виду разрешить вопрос во всей его полноте. Место не позволило нам остановиться на многих подробностях, на многих теоретических соображениях. Но, нам кажется, что приведенных соображений достаточно для того, чтобы настоящая статья могла быть названа «мотивированным возбуждением вопроса».

426

Учебный курс «Таможенная политика России: национальное и международное измерение» читается на факультете права как спецкурс по выбору или факультативный курс.

Студенты факультета права, приступающие к изучению курса «Таможенная политика России: национальное и международное измерение», должны освоить следующие учебные дисциплины: теорию права и государства, конституционное право Российской Федерации, административное право, международное публичное право, международное частное право, гражданское право, предпринимательское право, финансовое право, таможенное право, а также дисциплины по экономике и политологии в том объеме, в котором они изучаются на факультете права.

Данный учебный курс может быть включен в программу подготовки студентов на неюридических факультетах: экономики, менеджмента, государственного и муниципального управления.

Программой учебного курса «Таможенная политика России: национальное и международное измерение» предусматривается проведение лекций (18 часов), семинарских занятий (14 часов), а также самостоятельная внеаудиторная работа студентов (32 часа). Самостоятельная работа студентов включает освоение теоретического

1 Программа учебного курса разработана в рамках инновационной образовательной программы Государственного университета Высшей школы экономики «Формирование системы аналитических компетенций для инноваций в бизнесе и государственном управлении».

427

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

материала, изучение рекомендованной учебной литературы и нормативных правовых актов, подготовку к семинарским занятиям.

Учебным планом предусматривается написание студентами одного эссе. По окончании изучения учебного курса проводится зачет.

Курс «Таможенная политика России: национальное и международное измерение» нацелен на то, чтобы дать студентам систематизированные знания в области таможенной политики России. При этом особое внимание в рамках данного курса уделяется орга- низационно-правовой составляющей механизма разработки и реализации таможенной политики.

Достижение поставленной цели осуществляется при помощи комплексного, междисциплинарного подхода к изучению предмета данного курса, предполагающего использование научно-ис- следовательского инструментария юриспруденции, экономики, государственного управления и политологии.

Задачами учебного курса «Таможенная политика России: национальное и международное измерение» являются:

исследование организационно-правовых основ таможенной политики Российской Федерации;

анализ взаимодействия внутреннего (национального) и международного регулирования при формировании и реализации таможенной политики;

оценка проблемы приведения российского таможенного законодательства в соответствие с общепризнанными международными стандартами в сфере таможенного дела;

изучение возможностей и последствий присоединения России к важнейшим источникам международного торгового и таможенного права Генеральному соглашению по торговле и тарифам (ГАТТ-ВТО) и Киотской конвенции 1973 г. об унификации

èупрощении таможенных процедур;

формулировка и обоснование основных тенденций и принципов реформирования таможенной системы Российской Федерации в связи с ее дальнейшей интеграцией в международные экономические отношения;

428

Методика преподавания: новые учебные курсы

проведение комплексной оценки действующего таможеннотарифного механизма Российской Федерации с точки зрения его соответствия международным стандартам ГАТТ-ВТО;

изучение проблем «подключения» международных норм к регулированию перемещения товаров и транспортных средств че- рез таможенную границу Российской Федерации;

оценка эффективности участия Российской Федерации в важнейших международных таможенных конвенциях.

Успешное освоение данного курса предполагает получение

, необходимых для применения международных стандартов при установлении порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации, разрешения коллизий при столкновении национального (внутреннего) таможенного законодательства и международных договоров при регулировании таможенных отношений, выявления степени соответствия таможенного регулирования в Российской Федерации общепринятым международным стандартам в таможенной сфере, а также определения эффективности участия Российской Федерации в основных международных таможенных конвенциях: Таможенной конвенции о международной перевозке грузов с применением книжки МДП 1975 г. (Конвенция TIR); Международной конвенции о согласовании условий проведения контроля грузов на границе (Женева, 1982); Таможенной конвенции, касающейся контейнеров (Женева, 1972); Таможенной конвенции о карнете А.Т.А. для временного ввоза товаров (Конвенция А.Т.А.), Брюссель, 1961; Конвенция о временном ввозе (Стамбул, 1990) и др. Полученные знания помогут студентам самостоятельно определять преимущества и недостатки присоединения России к Киотской конвенции 1973 об упрощении и гармонизации таможенных процедур и другим источникам международного права, устанавливать особенности международно-правового регулирования на региональном уровне, в рамках региональных интеграционных объединений и таможенных союзов (СНГ, ЕврАзЭС, Союз России и Беларуси).

Прослушав данный курс, студенты должны приобрести

осуществить оценку государственно-правового регулирования таможенной политики и мониторинг действующего таможенного

429

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

законодательства на предмет его соответствия международным стандартам и требованиям Всемирной торговой организации (ВТО). Освоение курса предусматривает подготовку проектов нормативных правовых актов, вносящих изменения и дополнения в таможенное законодательство Российской Федерации, которые бы обеспечивали интеграцию Российской Федерации в мировую таможенную систему и максимальное соответствие российского таможенного законодательства общепринятым международным стандартам в таможенной сфере.

В процессе освоения курса студенты приобретают , позволяющие им:

самостоятельно исследовать реальное влияние международных стандартов и правил таможенного регулирования на применяемый в Российской Федерации порядок перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств;

разрешать возникающие на практике противоречия (коллизии) между внутренним (национальным) законодательством и международным правом по конкретным вопросам, связанным с перемещением через таможенную границу товаров и транспортных средств;

ориентироваться в системе источников международного таможенного права и таможенного законодательства Российской Федерации и правильно выбирать источник правового регулирования соответствующих таможенных отношений.

Методической новизной данного учебного курса является комплексный, междисциплинарный подход к изучению таможенной политики Российской Федерации, позволяющий сочетать приемы и способы изучения предмета учебного курса, присущие целому ряду отраслей науки юриспруденции, экономике, государственному управлению, политологии.

Для достижения поставленной цели и решения основных задач данного учебного курса таможенная политика Российской Федерации исследуется под разным углом зрения как составная часть внутренней политики Российской Федерации, как одно из направлений ее внешнеполитического курса, как система государственных мер экономического и правового характера по регули-

430