10013

Классика финансового права

стекается в казначейство и за счет последнего кладется в английский банк, где он составляет так называемый «консолидированный фонд» (consolidated fund). Средства консолидированного фонда могут быть вынимаемы из банка не иначе, как по постановлению парламента через посредство особого независимого от министерства и несменяемого сановника, генерального счетчика и контролера (Comptroller and Auditor General).

Государственные расходы также делятся на две группы: 1) постоянные расходы, установленные впредь до изменения законами и прикрываемые из сумм консолидированного фонда без особого каждый раз согласия парламента (проценты и погашение государственного долга, содержание короля и принцев королевского дома, жалование известных независимых чиновников и послов, содержание судов); 2) расходы текущие, назначаемые на нужды каждого года особо парламентом. Среди последних главное место занимает содержание армии, флота, а также всего гражданского управления (заметим, что сухопутная армия зависит от парламента не только в денежных средствах, но и в самом внутреннем своем основании, ибо воинская дисциплина в ней поддерживается при помощи ежегодно возобновляемого в законодательном порядке «акта о бунте» mutiny-act).

Из вышеизложенного мы видим, что хозяйственное управление в Англии имеет двоякий характер. В известных частях оно основано исключительно на постоянных законах, и раз такие законы изданы, изъемлется от непосредственного вмешательства палаты (установленные законом, или фиксированные расходы). Другая часть государственного хозяйства ведется правительством при деятельном участии парламента (текущие расходы). Она-то и составляет предмет бюджетного права.

Задачи парламента сводятся здесь к следующим трем функци-

ÿì:

Все текущие расходы должны быть им предварительно одобрены. Источником для покрытия этих расходов служат прежде всего постоянные налоги и сборы, но для употребления их на это назна- чение требуется данное в законодательной форме разрешение парламента; это вторая его функция относительно бюджета. Далее, если постоянные доходы (за вычетом фиксированных расходных

531

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

статей) недостаточны для покрытия текущих расходов (как это и бывает всегда в действительности), парламент устанавливает другие источники дохода, а именно, возобновляет годичные налоги, создает новые, уполномочивает правительство на заключение займов и т. д.

Парламентские акты, относящиеся к бюджету или вообще к доходам и расходам государства, по своей форме и порядку издания представляют некоторые особенности, отличающие их от других законодательных актов. Эти особенности объясняются прежде всего историческими причинами, но с течением времени они, в большинстве, не только не утратили значения, но ввиду целесообразности их были распространены на законодательные постановления, имеющие к финансам лишь косвенное отношение и прежде подлежавшие общему порядку законодательства. Отличительные черты законопроектов (биллей) денежного характера сводятся к следующим правилам, соблюдаемым при их рассмотрении и утверждении.

1)Всякое предложение, имеющее предметом выдачу из государственных средств, установление нового налога или возвышение существующего, вообще влекущее за собой увеличение податного бремени населения, может быть внесено в парламент лишь правительством или с его согласия. Это правило, вытекающее из средневекового взгляда на налоги как на пособия, испрашиваемые королем у парламента, оказалось весьма действительным средством против чрезмерной отзывчивости депутатов на всевозможные просьбы о вспособлениях из государственных средств, поче- му применение его в последнее время было расширено.

2)Билли вышеуказанного характера вносятся всегда сперва в палату общин, откуда уже переходят в палату лордов, которая не может делать в билле никаких поправок, но должна или принять или совершенно отвергнуть его. В старину лорды вотировали королю пособия на равных правах с общинами, как представители особого класса плательщиков вассалов, зависящих непосредственно от короны. Но с падением феодального строя и с уравнением всех классов населения в податном отношении лорды утратили это значение, и в финансовых вопросах выступила на первый план нижняя палата как общая представительница податных

532

Классика финансового права

сил страны. Налоги с тех пор стали рассматриваться как дар, предоставляемый королю общинами с согласия лордов. Это воззрение проводится парламентом в высшей степени строго и последовательно. Палата общин принимает от лордов в денежных биллях только поправки чисто формального характера, да и то с особыми оговорками относительно их значения. С другой стороны, равноправность верхней палаты с нижней относительно всех биллей нефинансового характера ограждается тем, что палата общин не может соединять в одном билле предложения финансового характера с иными проектами, не стоящими с ними в связи. Подобное соединение в 1701 году было признано палатой лордов несогласным с конституцией и с тех пор не практиковалось. В тех же случаях, когда постановления финансового характера неизбежно связаны в одном и том же билле с мероприятиями иного свойства, различие прав лордов по отношению к тем и другим порождает значительные технические затруднения, из которых английская практика выходит при помощи сложных и остроумных комбинаций.

Право отвергать денежные билли в принципе признается за лордами, но признается крайне редко. (В 1860 г. лорды отвергли билль об отмене налога на бумагу. Тогда общины стали соединять все финансовые законопроекты в один общий билль, отвергнуть который лорды не могли, не взяв на себя тяжкой ответственности за потрясение всего государственного хозяйства).

3)Денежные билли получают утверждение короля в особой формуле, напоминающей об их историческом происхождении. Король благодарит своих верноподданных, принимает их дар и дает свое соизволение (Le roi remercie ses bons sujets, accepte leur benevolence et ainsi le veult).

4)Финансовые билли, выносимые в палату общин, подлежат предварительному обсуждению в комитете всей палаты. Под этим названием разумеется особая форма палатских заседаний, в которой место президента палаты (спикера) занимает специально избранный для таких заседаний председатель (chairman) и применяются особые правила делопроизводства, носящие упрощенный и, так сказать, деловой характер (каждый депутат может говорить несколько раз по одному вопросу, прения строго ограничи-

533

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

ваются подлежащим обсуждению предметом, для внесения предложения не требуется его поддержки, не допускается устранение предложений путем предварительного вопроса, а также отсрочка и его обсуждения1. Резолюции комитета докладываются палате, которая постановляет окончательно решение в обычном заседании. Всякое изменение внесенного проекта, клонящееся к увели- чению общественных тягостей, должно быть предварительно рассмотрено в комитете.

Билли, относящиеся к ежегодному бюджету, обсуждаются в комитетских заседаниях двоякого рода, соответствующих двум различным задачам парламента. Комитет субсидий (committee of supplies) рассматривает предложенные правительством расходы; комитет по изысканию средств (committee of ways and means) назначает на покрытие их существующие источники дохода и изыскивает новые.

Сама процедура установления бюджета происходит следующим образом. Немедленно после открытия парламентской сессии, приходящегося обыкновенно за несколько месяцев до начала финансового года, который в Англии считается с 1 апреля, начинаются заседания обоих вышеназванных комитетов. В чередовании их соблюдается общее правило, согласно которому сначала вотируются статьи расходов, а потом назначаются средства на их покрытие. Поэтому первое заседание комитета изыскания средств происходит после первой резолюции комитета субсидий, и вообще, каждое постановление комитета средств имеет своим предположением известную резолюцию комитета субсидий. Канцлер казначейства (министр финансов) вносит в комитет субсидий сметы предполагаемых расходов, сперва по содержанию армии и флота, затем по разным отраслям гражданского управления и др. При обсуждении первой сметы (т. е. военного и морского бюджета)

1 При обычном порядке парламентского делопроизводства по внесении како- го-либо проекта каждый депутат может предложить палате отсрочить его обсуждение или поставить «предварительный вопрос», т. е. предложить перейти прямо к голосованию, без прений. Такие предложения чаще всего служат тактическим средством для устранения внесенного проекта. Если открываются прения, то, для того, чтобы проект подвергся голосованию, требуется, чтобы он был поддержан хотя одним депутатом кроме лица, его внесшего, в противном же случае он считается отвергнутым.

534

Классика финансового права

депутаты могут касаться общей финансовой политики министерства, а также военного и морского управления вообще; при обсуждении последующих смет прения, по общему правилу комитетского делопроизводства, строго ограничиваются стоящим на очереди вопросом. Постановления палаты общин по докладам комитета субсидий не идут в верхнюю палату, но остаются на степени односторонних резолюций общин до конца сессии, когда они соединяются в одном общем билле, носящем название «апроприационного» (appropriation-bill). Тем не менее и до издания такого билля по этим односторонним резолюциям чинится исполнение, т. е. выдаются деньги из банка. Это достигается путем следующей комбинации. Когда важнейшие расходные сметы пройдут в палате общин, комитет изыскания средств постановляет резолюцию, уполномочивающую правительство покрывать все уже одобренные нижней палатой расходы из доходов, хранящихся в банках. Эта резолюция проходит через все стадии законодательства и таким образом обращается в закон, так называемый «акт об ассигновке средств» (ways of means-act). Подобные акты, издаваемые время от времени в течение сессии, дают возможность с наступлением финансового года производить необходимые расходы из средств государственного казначейства. Описанная практика не может считаться вполне корректной с юридической точки зрения, так как не только способы покрытия расходов, но и сами расходные статьи, взятые в отдельности, должны быть основаны на законодательном акте, но эта формальная неправильность погашается в конце сессии изданием вышеупомянутого «апроприационного» акта, в котором соединяются все постановления палаты общин о расходах, сделанные в течение сессии. Ко времени первых заседаний комитета изыскания средств приурочивается обыкновенно тот момент, который собственно и носит в английской практике название «бюджет» изложение финансового плана правительства. Именно, когда главные и наиболее изменчивые статьи расходов (смета армии и флота) приняты нижней палатой, канцлер казначейства произносит (большей частью в комитете изыскания средств) речь, в которой развивает план государственного хозяйства на предстоящий сметный год. Этот план служит руководством для комитета по изысканию средств при установлении системы налогов.

535

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

Билли о налогах (tax-bills), так же, как и билли об ассигновании средств из государственного казначейства, обращаются в законы немедленно. Но обычай дозволяет приводить их в исполнение еще ранее, именно тотчас после принятия их палатой общин. По прекращении заседаний обоих финансовых комитетов, в конце сессии (т. е. большей частью, после 1 апреля) изготовляется апроприационный билль (bill of appropriation), соответствующий тому, что называют на континенте бюджетным законом. Он пере- числяет все статьи расходов, вотированные палатой общин в те- чение сессии, а также все средства, назначенные парламентскими актами на их покрытие с присовокуплением традиционной формулы, согласно которой все перечисленные доходы могут быть употреблены лишь на указанные расходы и ни на какие иные цели. После принятия этого билля общинами и лордами он возвращается в нижнюю палату и хранится там до торжественного закрытия сессии, когда он подносится спикером королю для утверждения в обычной для денежных биллей формуле. Порядок этот имеет глубокое историческое основание. В старину общины приберегали билль о субсидиях к концу сессии для того, чтобы сделать короля более уступчивым на их ходатайства. С установлением парламентарной системы правления, право общин отвергнуть апроприационный билль утратило свой смысл и попало в разряд устаревших оружий, «мирно ржавеющих в конституционном арсенале». В последний раз оно было применено в 1784 г., когда враждебное министерству Питта большинство нижней палаты отвергло билль об апроприации. Питт, однако, остался у власти и посоветовал королю распустить палату. Новые выборы дали благоприятное ему большинство, которое одобрило задним числом все мероприятия министерства и издало «апроприационный закон». Теперь издание этого последнего есть простая формальность, но формальность необходимая для правомерного управления. Все расходы, производимые до издания апроприационного акта, со строго юридической точки зрения, суть незаконные акты, предпринимаемые правительством на свой страх и риск в расчете на позднейшее узаконение их задним числом посредством упомянутого акта.

Установленный вышеописанным образом бюджет является обязательной нормой для финансового управления. Проверка согла-

536

Классика финансового права

сия последнего с бюджетом производится особой парламентской комиссией, т. н. счетным комитетом (committee of public account) при помощи генерального счетчика и контролера (Comptroller and Auditor General), который представляет комиссии отчеты о выполнении бюджета.

Бюджетное право Северо-Американских Соединенных Штатов

построено, в общем, по образцу английского. Важнейшие отли- чия следующие. Проект бюджета составляется не правительством, а нижней палатой, причем президенты республики и статс-секре- тари (министры) участвуют в его выработке лишь в качестве советников палаты. Сенат (верхняя палата) не лишен права поправок. Вотирование расходов соединено с назначением доходов на их покрытие, но не в одном билле, а в нескольких «апроприационных актах», следующих один за другим и соответствующих различным отраслям управления. При этом расходование денег до издания соответствующего акта безусловно воспрещается. Часть расходов, как и в Англии, в силу постоянных апроприационных законов поставлена вне ежегодного бюджета.

Во Франции законодательство революционной эпохи заимствовало основы английского бюджетного права (периодическое вотирование налогов и расходов). Но в отличие от английской системы разделения налогов на постоянные и временные, все налоги были поставлены в зависимость от периодических голосований законодательного собрания. Большинство писателей объясняют это отступление демократическими тенденциями французского учредительного собрания 1789 года, но, как прекрасно выяснено Иеллинеком1, причина его лежит не столько в политическом направлении, сколько в финансовых обстоятельствах того времени.

Податная система старого порядка была в принципе отвергнута, но пока не заменена никакой новой. Учредительное собрание, объявив незаконным существующие налоги, принуждено было временно сохранить их впредь до выработки иного более справедливого порядка обложения. Очевидно, однако, что в тогдашнее смутное время эта задача не могла быть разрешена быстро. Естественно поэтому, что политические деятели революции хотели

1 Iellinek, Gesetz und Verordnung. 150 151.

537

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

сохранить путь к финансовым реформам открытым и не спешили закреплять постоянными законами ни старых несправедливых форм обложения, ни новых опытов в этой области. Но принцип периодичности налогов, явившихся результатом условий времени, впоследствии получил иное толкование и поныне сохранил значение во Франции.

Хаотическое состояние финансов в эпоху революции и беспрерывная смена конституций препятствовали установлению определенных и твердых правил относительно установления бюджета. Лишь ко времени консульства Наполеона (1799 г.) бюджет получил прочную форму ежегодного плана государственного хозяйства, издаваемого законодательным порядком. Но, вместе с тем, и права народного представительства относительно бюджета сделались призрачными. Дело в том, что бюджет вотировался в законодательном корпусе не по частям, а целиком (en bloc). При этом условии задачи народного представительства сводились, в сущности, к чисто формальному скреплению распоряжений правительства. В таком виде бюджетное право переходит от консульства и империи к конституционной монархии эпохи реставрации. Но уже с царствования Людовика XVIII начинается ряд реформ, постепенно обеспечивших палатам действительное участие в составлении ежегодного финансового плана и положивших основание современного бюджетного права Франции. Усилия либеральной партии направляются прежде всего на возможно большую раздельность и полноту бюджета. Вместо голосования всего бюджета сразу, вводится вотирование его по частям, сначала по сметам отдельных министерств, потом по отделам этих смет и по главам; предписывается внесение в бюджет валовой суммы всех доходов, запрещаются переносы сумм из одного подразделения бюджета в другое (virements), ограничивается открытие сверхсметных кредитов после утверждения бюджета. Наполеон III берет назад значительную часть уступок, сделанных либеральной партией бурбонской и орлеанской династиями, но во второй конституционный период его царствования народному представительству возвращаются снова приобретенные им права.

Во Франции (а по примеру ее и в других континентальных государствах) бюджетное право выливается, сравнительно с Ан-

538

Классика финансового права

глией, в более простую и стройную форму. Разделенные там функции разрешения расходов, установления налогов и обращения этих последних на покрытие первых соединяются здесь в одном финансовом законе (loi des finances), издаваемом ежегодно до начала бюджетного года (1 января) и включающем все доходы и расходы государства (косвенные налоги устанавливаются во Франции постоянными законами, но ежегодное внесение в бюджет является необходимым условием для их взимания). Кредиты дополнительные (suppl mentaires) и чрезвычайные (extraordinaires) открываются правительству также в законодательном порядке. Впрочем, в промежутки между сессиями парламента дополнительные кредиты по определенным заранее в бюджете статьям (nomenclature des services vot s) и также неотложные чрезвычайные могут быть открыты декретом президента в министерском совете, но по открытии сессии они должны быть представлены в двухнедельный срок на одобрение парламента. Выполнение бюджета правительством парламент проверяет при помощи счетной палаты (cour des comptes). Как результат проверки издается закон

îрасчете (loi de comptes), который устанавливает окончательный расчет за истекший бюджетный год и вместе с тем освобождает министерство от ответственности (loi de r glement d finitif). (Закон

îрасчете должен быть предложен палате в течение двух месяцев по окончании бюджетного года, на практике же изготовление затягивается иногда на несколько лет). Финансовые законы (бюджет, дополнительные и чрезвычайные кредиты, законы о займах, закон о расчете) представляют относительно порядка их издания следующие особенности. Они: 1) вносятся сперва в палату депутатов, потом в сенат; 2) предварительно рассматриваются в особых комиссиях, избираемых от всех так называемых бюро1 каждой палаты: в палате бюджетной комиссии (commission du budget) из 33 членов, в сенате финансовой (commission des finances) из 18 членов; 3) подлежат лишь однократному обсуждению; 4) вотируются посредством открытого голосования (scrutiny

1 Бюро представляют собой группы, на которые делится весь состав палаты по жребию. Избрание комиссии такими группами (поровну от каждой группы), а не большинством всей палаты имеет целью обеспечить участие в комиссиях представителям всех партий.

539

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

public). Конституция не лишает сената права поправок, но некоторые толкуют требования, чтобы финансовые законы были предварительно «вотированы» палатой, в том смысле, что сенат не может увеличивать расходы, принятые палатой, и восстанавливать ею отвергнутые. На практике, однако, сенат неоднократно делал и то, и другое, и спор с палатой обыкновенно оканчивался компромиссом.

Бюджетное право Бельгии во всех существенных чертах сходно с французским. Принцип периодичности налогов в нем выражен еще более ясно и определенно и, так же, как и там, имеет чисто историческое происхождение. Несправедливость голландской податной системы была одной из причин, вызвавших восстание бельгийцев и отделение их от Голландии в 1831 году. Поэтому после провозглашения независимости Бельгия находилась в том же положении, как Франция в эпоху революции; она осудила старый порядок обложения, но не успела еще выработать нового. На образование бельгийского бюджетного права кроме того влияли: пример Франции, антипатия к Голландии, где была принята система десятилетнего бюджета, наконец, воспоминания о старинных сословных правах, сохранивших силу в Бельгии долее, чем в какой-либо иной стране (вплоть до конца прошлого века).

Бюджетное право в той обработке, которую оно получало во Франции и Бельгии, послужило образцом для других западноевропейских государств. Особняком здесь стоит только Швеция, где действует исторически выработавшееся, весьма сложное и своеобразное бюджетное право, во многом напоминающее английское. В Норвегии, а также в некоторых германских государствах (Баварии, Саксонии, Виртемберге, Бадене) по примеру Франции и Бельгии, издают периодические законы о налогах (в Баварии, Саксонии, Бадене на два года, в Виртемберге на три), но бюджет расходов устанавливается простым соглашением монарха и палат, не облеченным в форму закона. В Пруссии и Германской империи ежегодно до начала финансового года (1 апреля) издается бюджетный закон, в который вносятся все доходы и расходы государства, но, в отличие от франко-бельгийской системы, большинство доходов имеют помимо бюджета иное юридическое основание в постоянных законах. Некоторые конституции предус-

540